Ghi chú: : Quan hệ song trùng lãnh ựạo; : Truyền ựạt quan hệ chỉ ựạo,
ựiều hành; : Quan hệ phối hợp.
ơ CHÁNH THANH TRA CẤP TỈNH PHÒNG THANH TRA VĂN XÃ PHÒNG THANH TRA KINH TẾ PHÒNG THANH TRA XÉT KHIẾU TỐ BỘ PHẬN TIẾP CƠNG DÂN VĂN PHỊNG CHỦ TỊCH UBND CẤP HUYỆN CÁC GIÁM đỐC SỞ, TRƯỞNG BAN, NGÀNH CQ
THANH TRACẤP HUYỆN CQ
2.2.4.2. Tình hình tổ chức và hoạt ựộng kiểm tra - kiểm soát của một số cơ quan chuyên ngành kinh tế - kỹ thuật trực thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh
Hoạt ựộng KT - KS của các sở, ban, ngành là hoạt ựộng KT - KS chức năng và KT - KS nội bộ.
Các văn bản pháp quy, ựặc biệt về lĩnh vực trật tự an tồn giao thơng ựường bộ, ựường thuỷ cịn có sự chồng chéo giữa 02 lực lượng: Cảnh sát Giao thông và Thanh tra Giao thông vận tải. Mặt khác, do ý thức trách nhiệm của cán bộ, cơng chức trong lĩnh vực này cịn thiếu trách nhiệm dẫn ựến cơng tác KT - KS phịng ngừa (kiểm tra trước) chưa ựược quan tâm ựúng mức, tình trạng tai nạn giao thơng vẫn chưa ựược kìm chế, cịn ở mức cao Ầ có phần chắnh là do nguyên nhân này.
Thực trạng về tổ chức và hoạt ựộng của lực lượng thanh tra theo ngành, lĩnh vực ựược khái quát thông qua Sơ ựồ số 2.7.
Cơ cấu tổ chức thanh tra như ựã trình bày trên thì mạng lưới thanh tra là quá dàn trải. Với cách tổ chức như vậy chủ yếu dựa vào sự quản lý, chỉ ựạo, ựiều hành của cơ quan QLNN cùng cấp, ựứng ựầu là thủ trưởng của cơ quan QLNN cấp ấy; còn việc quản lý ựiều hành theo hệ thống dọc của các cơ quan TTNN theo cấp là Cơ quan Thanh tra cấp tỉnh về nghiệp vụ thanh tra hành chắnh và của các cơ quan TTNN theo ngành, lĩnh vực là cơ quan Thanh tra bộ về nghiệp vụ TTCN. điều này, dẫn ựến một thực trạng là cấp trên không nắm chắc ựược cấp dưới, trách nhiệm theo chế ựộ ngành dọc có phần hạn chế; cách thức tổ chức "song trùng trực thuộc" của các cơ quan TTNN theo ngành ở các tỉnh hiện nay ựã dẫn ựến có nơi tạo cho Thanh tra Sở như là tổ chức riêng và lệ thuộc của Giám ựốc sở, ngành; do vậy chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo pháp luật quy ựịnh không ựược thực hiện ựầy ựủ, ảnh hưởng ựến hiệu quả công tác thanh tra. Mặt khác, theo quy ựịnh của pháp luật hiện hành thì TTNN nằm trong hệ thống hành pháp, là một trong những cơ cấu của bộ máy QLNN về hành pháp, với ựặc ựiểm "song trùng, trực thuộc", chịu sự lãnh ựạo, chỉ ựạo của hai cơ quan: cơ quan thanh tra cấp trên và cơ quan quản lý cùng cấp. Với ựặc ựiểm này, tổ chức thanh tra chịu trách nhiệm trước thủ trưởng của hai, thậm trắ ba cơ quan (thanh tra theo ngành), trong khi thực tế thủ trưởng cấp quản lý cùng cấp có ảnh hưởng trực tiếp hơn ựối với tổ chức Thanh tra cùng cấp. đây là một trong những nguyên nhân dẫn ựến sự buông lỏng chỉ ựạo của ngành dọc và nguyên tắc "hoạt ựộng thanh tra chỉ tuân theo pháp luật, bảo ựảm tắnh chắnh xác, khách quan, công khai, dân chủ, kịp thời" chưa thực hiện ựược ựầy ựủ.
Hiện nay, chúng ta ựang trong giai ựoạn ựổi mới, cơ chế cũ chưa hoàn tồn ựược xố bỏ và cơ chế mới chưa hồn tồn ựược thiết lập. Xu hướng xố bỏ cơ chế bộ chủ quản cũng ựã ựược ựề cập, ựịa phương ựang ựược tăng cường quyền chủ ựộng. Nguyên tắc song trùng lãnh ựạo trong tổ chức hệ thống các cơ quan thanh tra ựang biểu hiện sự "nửa chừng" giữa hai cơ chế. Trong giai ựoạn "giao thời" như hiện nay, sự chồng chéo về phạm vi hoạt ựộng giữa các cơ quan, tổ chức thanh tra là một ựiều
không thể tránh khỏi. Sự chồng chéo ựó ựược biểu hiện ở hai phương diện: thể chế pháp luật và thực tiễn hoạt ựộng của các cơ quan, tổ chức thanh tra.
Sơ ựồ số 2.7.
MỐI QUAN HỆ GIỮA HỆ THỐNG THANH TRA NHÀ NƯỚC THEO CẤP VÀ THANH TRA NHÀ NƯỚC THEO NGÀNH CẤP TỈNH
Ghi chú:
: Mối quan hệ hành chắnh chỉ ựạo song trùng về tổ chức hoạt ựộng. : Quyền thanh tra của các cơ quan TTNN.
: Quyền hướng dẫn nghiệp vụ; : Mối quan hệ phối hợp. THANH TRA
CẤP TỈNH
UBND CẤP HUYỆN
UBND CẤP XÃ
(Chức năng thanh tra)
SỞ, BAN, NGÀNH
BAN TTND CƠ QUAN, đƠN
VỊ BAN TTND CẤP XÃ MTTQ VIỆT NAM CQ. THANH TRA CẤP HUYỆN PHÒNG, BAN UBND CẤP TỈNH THANH TRA SỞ, BAN, NGÀNH PHÒNG, BAN CƠNG đỒN
Pháp lệnh Thanh tra năm 1990, ựược ban hành trên cơ sở Hiến pháp năm 1980, cho nên, nó cịn bị chi phối nặng nề của cơ chế cũ. Hiến pháp 1992 ra ựời ựã làm thay ựổi về cơ bản hệ thống các văn bản pháp luật. Hàng loạt các luật và pháp lệnh ựã ựược ban hành mới hoặc ựược bổ sung, sửa ựổi sau Hiến pháp 1992. Trong nhiều văn bản pháp luật ựó có dành những chương, ựiều qui ựịnh về công tác thanh tra. Các qui ựịnh về thanh tra trong các văn bản ựó khơng thống nhất với nhau và nhất là không thống nhất với các qui ựịnh của Pháp lệnh Thanh tra. Chẳng hạn như: Luật Khoáng sản (20- 3-1996); Luật Tài nguyên nước (20-5-1998); Luật Khoa học và Công nghệ (9-6-2000); Luật Giao thông ựường bộ công bố ngày 12 tháng 7 năm 2001 v.v... đây là một thực tế khách quan dẫn ựến tình trạng khơng ựồng nhất về mặt tổ chức, thiếu nhất quán về mặt chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của một số cơ quan nhà nước.
Sự ra ựời của hàng loạt các tổ chức TTCN ựã vượt ra khỏi phạm vi ựiều chỉnh của Pháp lệnh Thanh tra. Luật Thanh tra năm 2004 kế thừa Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 cũng chưa khắc phục ựược cơ bản. đồng thời trình tự, thủ tục thanh tra cũng khơng thống nhất bởi vì ựược qui ựịnh trong rất nhiều văn bản, theo từng ngành và lĩnh vực khác nhau.
Khác với một số nước trên thế giới, ở nước ta, tổ chức và hoạt ựộng TTCN trong các văn bản pháp luật bị chi phối rất nhiều bởi yêu cầu quản lý của mỗi cơ quan, mỗi ngành, mỗi lĩnh vực; về các loại hình thanh tra, ở các nước phát triển từ lâu ựã phân biệt rõ những loại hình thanh tra khác nhau ựể có những qui ựịnh riêng cho phù hợp. Trong khi ựó ở nước ta, các loại hình thanh tra vẫn ựược "ựồng nhất hố" trong các qui ựịnh của pháp luật. Chắnh từ sự ựồng nhất ựó ựã làm nảy sinh những vấn ựề bất cập về mặt lý luận khi qui ựịnh về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan, tổ chức thanh tra, nhất là ựối với các tổ chức TTCN. Hiện nay, mơ hình tổ chức của TTCN rất khác nhau: có nơi, các tổ chức TTCN tách rời, ựộc lập hoàn toàn với các tổ chức TTNN (chẳng hạn như ở Cục thuế và Hải quan cấp tỉnh).
Nhìn chung, các qui ựịnh của pháp luật về thanh tra chưa hoàn tồn theo kịp q trình ựổi mới về cơ chế quản lý kinh tế; sự chồng chéo trong hoạt ựộng thanh tra trước hết tác ựộng lên các DN, nhất là các DNNN ngoài việc chịu sự thanh tra toàn diện việc chấp hành chắnh sách pháp luật về thuế, bảo toàn và phát triển vốn, chế ựộ thu chi tài chắnh, an tồn lao ựộng..., cịn phải chịu sự thanh tra của các cơ quan quản lý chuyên ngành về lĩnh vực ựó. Trong khi ựó, tình trạng trong một ựịa phương có nhiều tổ chức thanh tra cũng gây nên sự chồng chéo lẫn nhau. Về cơ bản, khách thể của TTNN và TTCN có sự trùng lắp với nhau. Hiện nay, vấn ựề xác ựịnh phạm vi hoạt ựộng giữa TTNN và TTCN ựã ựược coi là vấn ựề nổi cộm và bức xúc nhất; cần ựược tập trung nghiên cứu hồn thiện.
2.2.5. Tình hình tổ chức cơng tác kiểm tra - kiểm sốt của lực lượng Cơng an cấp tỉnh
Lực lượng Cơng an cấp tỉnh với các Phịng An ninh kinh tế và Phòng Cảnh sát kinh tế ựược thành lập theo Nghị ựịnh số 250/CP ngày 12/6/1981 quy ựịnh về chức năng nhiệm vụ của Bộ Nội vụ, trong ựó có Cục Cảnh sát kinh tế và Cục An ninh kinh tế.
Phịng An ninh kinh tế Cơng an tỉnh với nhiệm vụ bảo vệ an ninh chắnh trị, tài sản của cơ quan các ngành khối kinh tế, ựấu tranh chống tội phạm trong lĩnh vực kinh tế chủ yếu là dấu hiệu tội phạm liên quan ựến an ninh quốc gia, các vụ án kinh tế mang màu sắc chắnh trị và những vụ việc có yếu tố nước ngồi.
Phịng Cảnh sát kinh tế Cơng an tỉnh có nhiệm vụ ựấu tranh bảo vệ tài sản (khơng có nhiệm vụ bảo vệ nội bộ) và các tội phạm kinh tế còn lại.
Từ năm 2004, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh về Tổ chức ựiều tra hình sự, số 23/2004/PL-UBTVQH11 ngày 20/8/2004 (Sau ựây gọi tắt là Pháp lệnh điều tra) quy ựịnh tổ chức bộ máy, thẩm quyền ựiều tra cụ thể của Cơ quan ựiều tra, trong ựó có hoạt ựộng ựiều tra của Cơ quan Cảnh sát ựiều tra Công an cấp tỉnh, Cơ quan Cảnh sát ựiều tra Cơng an cấp huyện;
Theo ựó, tổ chức của Cơ quan Cảnh sát ựiều tra Cơng an cấp tỉnh gồm có: Phịng Cảnh sát ựiều tra tội phạm về trật tự xã hội, Phòng Cảnh sát ựiều tra tội phạm về trật tự quản lý kinh tế và chức vụ, Phòng Cảnh sát ựiều tra tội phạm về ma tuý và Văn phòng Cơ quan Cảnh sát ựiều tra [145, điều 9, Khoản 2]; Tổ chức của Cơ quan An ninh ựiều tra Cơng an cấp tỉnh gồm có các ựội ựiều tra, ựội nghiệp vụ và bộ máy giúp việc Cơ quan An ninh ựiều tra [145, điều 10, Khoản 2].
Thẩm quyền ựiều tra của Cơ quan Cảnh sát ựiều tra Công an cấp tỉnh ựiều tra các vụ án hình sự về các tội phạm quy ựịnh tại Pháp lệnh điều tra và tại các chương từ Chương XII ựến Chương XXII của Bộ luật Hình sự Ầ Khi các tội phạm ựó thuộc thẩm quyền xét xử TAND cấp tỉnh hoặc các tội phạm thuộc thẩm quyền ựiều tra của Cơ quan Cảnh sát ựiều tra Công an cấp huyện nhưng xét thấy cần trực tiếp ựiều tra [145, điều 11, Khoản 2].
Thẩm quyền ựiều tra của Cơ quan An ninh ựiều tra Công an cấp tỉnh ựiều tra các vụ án hình sự về các tội phạm quy ựịnh tại Chương XI, Chương XXIV và các tội phạm quy ựịnh tại các ựiều 180, 181, 221, 222, 223, 230, 231, 232, 236, 263, 264, 274 và 275 của Bộ luật Hình sự khi các tội phạm ựó thuộc thẩm quyền xét xử TAND cấp tỉnh [145, điều 12].
Quyền hạn ựiều tra của các cơ quan khác của lực lượng Cảnh sát trong Công an nhân dân cấp tỉnh ựược giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt ựộng ựiều tra:
Phòng Cảnh sát giao thơng ựường bộ - ựường sắt, Phịng Cảnh sát giao thơng ựường thuỷ, Phịng Cảnh sát phòng cháy, chữa cháy, Phòng Cảnh sát quản lý hành chắnh về trật tự xã hội, Phòng Cảnh sát bảo vệ và hỗ trợ tư pháp; Trại tạm giam, Trại giam trong
khi làm nhiệm vụ của mình phát hiện sự việc có dấu hiệu tội phạm thuộc thẩm quyền ựiều tra của Cơ quan Cảnh sát ựiều tra quy ựịnh tại điều 11 của Pháp lệnh điều tra thì Trưởng phịng Cảnh sát giao thơng ựường bộ - ựường sắt, Trưởng phịng Cảnh sát giao thơng ựường thuỷ, Trưởng phòng Cảnh sát phòng cháy, chữa cháy, Trưởng phòng Cảnh sát quản lý hành chắnh về trật tự xã hội, Trưởng phòng Cảnh sát bảo vệ và hỗ trợ tư pháp, Giám thị trại tạm giam, Giám thị trại giam ra quyết ựịnh khởi tố vụ án, lấy lời khai, khám nghiệm hiện trường, khám xét, thu giữ, tạm giữ và bảo quản vật chứng, tài liệu liên quan trực tiếp ựến vụ án, chuyển hồ sơ vụ án cho Cơ quan Cảnh sát ựiều tra có thẩm quyền trong thời hạn bảy ngày, kể từ ngày ra quyết ựịnh khởi tố vụ án [145, điều 23].
Quyền hạn ựiều tra của các cơ quan khác của lực lượng An ninh trong Công an nhân dân cấp tỉnh ựược giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt ựộng ựiều tra: Các
phịng An ninh ở Cơng an cấp tỉnh trực tiếp ựấu tranh phòng, chống các tội phạm quy ựịnh tại điều 12 của Pháp lệnh điều tra, trong khi làm nhiệm vụ của mình mà phát hiện sự việc có dấu hiệu tội phạm thì Trưởng phịng các phịng An ninh ở Công an cấp tỉnh ra quyết ựịnh khởi tố vụ án, lấy lời khai, khám nghiệm hiện trường, khám xét, thu giữ, tạm giữ và bảo quản vật chứng, tài liệu liên quan trực tiếp ựến vụ án; khi xét cần ngăn chặn ngay người có hành vi phạm tội trốn, tiêu huỷ chứng cứ hoặc tiếp tục thực hiện tội phạm thì giải ngay người ựó ựến cơ quan Công an và xin ngay lệnh bắt khẩn cấp của cơ quan có thẩm quyền; trong thời hạn bảy ngày, kể từ ngày ra quyết ựịnh khởi tố vụ án phải chuyển hồ sơ vụ án cho Cơ quan An ninh ựiều tra có thẩm quyền.
đội An ninh ở Cơng an cấp huyện trong khi làm nhiệm vụ của mình mà phát hiện sự việc có dấu hiệu tội phạm thuộc thẩm quyền ựiều tra của Cơ quan An ninh ựiều tra Cơng an cấp tỉnh thì tiến hành ngay việc truy bắt người có hành vi phạm tội chạy trốn, lấy lời khai, thu giữ, tạm giữ và bảo quản vật chứng, tài liệu liên quan trực tiếp ựến vụ án và báo ngay cho Cơ quan An ninh ựiều tra cấp tỉnh [145, điều 24].
Kết quả nghiên cứu cho thấy: Trong lực lượng Cơng an nhân dân, có sự phân
ựịnh khá rành mạch giữa lực lượng của Cảnh sát điều tra theo quy ựịnh của Bộ luật Tố tụng hình sự và Pháp lệnh điều tra hình sự với hoạt ựộng thanh tra kinh tế - xã hội, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Tuy nhiên, về nội dung lại biểu hiện sự chồng chéo khá tập trung ở hoạt ựộng của lực lượng Cảnh sát kinh tế và An ninh kinh tế với các cơ quan, tổ chức TTNN cấp tỉnh.
Chức năng của lực lượng Cảnh sát kinh tế và An ninh kinh tế với nhiệm vụ bảo vệ kỷ cương pháp luật trong các hoạt ựộng kiểm tra giữ gìn an ninh quốc gia và an toàn xã hội. để thực hiện ựược chức năng này, các lực lượng Cảnh sát kinh tế và An ninh kinh tế có quan hệ chặt chẽ với hoạt ựộng thanh tra kinh tế -xã hội của TTNN và hoạt ựộng kiểm sát của Viện KSND. Về ựối tượng hoạt ựộng, Cảnh sát kinh tế và An ninh kinh tế cũng kiểm tra sổ sách, giấy tờ, tài liệu và các hoạt ựộng sản xuất kinh
doanh của các DN như hoạt ựộng thanh tra. Sự trùng lặp về mặt nội dung, dễ dẫn ựến sự ựồng nhất nhiệm vụ của các tổ chức trên.
Với mỗi cuộc kiểm tra, sự hiện diện của Cảnh sát kinh tế và An ninh kinh tế khơng cần có quyết ựịnh của một cơ quan có thẩm quyền, mà thơng thường ựó chỉ là thẻ hoặc giấy chứng minh. Sau các hoạt ựộng mang tắnh kiểm tra, thanh tra, lực lượng Cảnh sát kinh tế và An ninh kinh tế cũng không nhất thiết phải công bố những kết luận cụ thể về kết quả hoạt ựộng của mình do những thơng tin thu nhận ựược có thể là bắ mật hoặc phục vụ cho yêu cầu nghiệp vụ của ngành Công an. Vì vậy, khi các ựồn thanh tra của TTNN cần làm rõ những nội dung mà Cảnh sát kinh tế và An ninh kinh tế ựã làm, rất dễ gây tình trạng trùng lặp. Ngược lại, nhiều vụ việc ựã ựược các đoàn Thanh tra trước ựó sốt xét và có văn bản kết luận nhưng lại không ựược lực lượng Cảnh sát kinh tế và An ninh kinh tế sử dụng. Sự chồng chéo về nội dung hoạt ựộng giữa hai ngành trên thực tế ựã gây phiền hà, ảnh hưởng ựến hoạt ựộng sản xuất kinh doanh của các DN, nhất là các DNNN.
Trong khi có sự chồng chéo như trên thì ở nhiều lĩnh vực lại bị bỏ trống, buông lỏng như các lĩnh cực chống gian lận thương mại, kinh tế ựối ngoại, các chương trình hợp tác liên doanh ựối với nước ngoài. Như vậy, sự chồng chéo và thiếu sự phân công,