QUẢN LÝ NỢ CÔNG TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ
2.2.1. Nội dung cơ bản của quản lý nợ công trong hội nhập quốc tế
2.2.1.1. Xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về quản lý nợ công
Khung pháp lý về QLNC thể hiện ý chí, quan điểm của NN trong vay, phân bổ, sử dụng và trả nợ. Khung pháp lý về QLNC trong HNQT, bao gồm các luật lệ
quy định phân cấp vay nợ, quy định mối quan hệ chức năng giữa các đơn vị có liên quan về quản lý nợ và thiết lập các văn bản chính sách QLNC, thực thi các vấn đề nợ công sơ cấp, thu xếp thị trường thứ cấp, các phương tiện tiền gửi, thực hiện thanh toán và bù trừ với TPCP. Khung pháp lý QLNC bao gồm pháp chế cơ bản (các bộ Luật được QH phê duyệt) và pháp chế thứ cấp (Nghị định, Thông tư,…) được cơ quan hành pháp CP đưa ra.
Trong QLNC, Nhà nước phải xây dựng một khung pháp lý rõ ràng trong hoạt động quản lý nợ: (i) Thống nhất các văn bản pháp luật điều chỉnh hoạt động QLNC cùng với hệ thống pháp luật chung của quốc gia; (ii) Bảo đảm trách nhiệm giải trình của các cơ quan trọng hoạt động QLNC; (iii) Đảm bảo tính cơng khai, minh bạch trong hoạt động QLNC. Điều chỉnh hoạt động QLNC khơng chỉ bó hẹp trong các văn bản pháp luật quy định các hoạt động trong QLNC, mà đòi hỏi sự đồng bộ các văn bản pháp luật có liên quan, như: Luật Tài chính cơng, Luật NSNN, Luật Đầu tư công, Luật Thuế, Luật Ngân hàng, …
Khung pháp lý cho QLNC cần phải được cụ thể hóa bằng các chính sách, các quy định pháp lý cụ thể, chuẩn mực hóa chúng thành các quy tắc cho thực hành QLNC. Một nội dung quan trọng trong các quy định pháp lý là phải làm rõ được quyền vay mượn của từng cơ quan, tổ chức trong bộ máy CP, trong đó phải xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu cơ quan, tổ chức đó. Các quy định pháp lý cũng cần phải được làm rõ về thẩm quyền pháp lý của cơ quan QLNC, các cơ quan thuộc CQTW và CQĐP trong việc đại diện cho CP thực hiện chức năng quản lý nợ, phát hành nợ và trả nợ công. Hơn nữa, khung pháp lý về QLNC cũng cần được xây dựng để đảm bảo cơ quan QLNC có một hệ thống kiểm sốt nội bộ hoạt động hiệu quả. Một hệ thống quản trị nội bộ tốt phải bao gồm các phân định trách nhiệm rõ ràng giữa các bộ phận và nhân viên trong tổ chức cũng như trong quy trình tác nghiệp, các chính sách kiểm sốt và giám sát phải minh bạch và rõ ràng, đi cùng với chế độ báo cáo thường xuyên. Trách nhiệm và trách nhiệm giải trình của các bên liên quan tham gia vào các hoạt động quản lý nợ công cần được xác lập rõ ràng, tránh chồng chéo và mâu thuẫn [47].
Ngoài ra, khung pháp lý về QLNC phải đảm bảo đồng bộ từ xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật đến khâu thực hiện và áp dụng các quy định pháp luật về nợ cơng. Để làm được điều đó, cần học hỏi kinh nghiệm và khuyến nghị từ các tổ chức quốc tế và các nước về QLNC trên cơ sở phù hợp với điều kiện hồn cảnh của đất nước. Từ đó mới có những quy định đồng bộ về khung pháp lý, cơ quan quản lý, công cụ QLNC, quyền và nghĩa vụ các cơ quan quản lý, minh bạch về thơng tin và các chính sách quản lý nợ, cơng khai chế độ báo cáo nợ, khuôn khổ quản lý rủi ro, chiến lược QLNC… đồng thời kiện toàn cơ chế thực thi, giám sát việc thực thi pháp luật trên thực tế, phù hợp với thông lệ quốc tế.
2.2.1.2. Xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược, chương trình, kế hoạch, chính sách, giải pháp quản lý nợ công
Nợ công bao gồm nợ ngắn hạn và dài hạn, do đó các CP phải xây dựng được một hệ thống các chính sách, chiến lược QLNC tổng thể, hoàn thiện với đầy đủ các cấp độ ngắn hạn, trung hạn, dài hạn và được gắn chặt với các kế hoạch, chiến lược khác của quốc gia. Bên cạnh đó, CP phải cụ thể hóa bằng các kế hoạch, giải pháp và cách thức để thực hiện các chính sách, chiến lược, chương trình mà mình đã xây dựng nhằm đạt được các mục tiêu QLNC trong từng giai đoạn. Các cơ quan QLNC tổng hợp danh mục các chương trình, dự án có nhu cầu vay vốn; xây dựng kế hoạch vay, phân bổ, sử dụng, trả nợ công chi tiết theo từng thời kỳ và các kế hoạch quản lý rủi ro, quản lý danh mục nợ công thành các kế hoạch vay nợ ngắn hạn, trung hạn và dài hạn để tổ chức thực hiện.
- Chiến lược dài hạn về nợ công: là văn kiện đưa ra mục tiêu, định hướng, các
giải pháp, chính sách đối với QLNC được xây dựng trong khn khổ chiến lược tài chính quốc gia, phù hợp với kế hoạch phát triển KT-XH 5 năm và chiến lược phát triển KT-XH 10 năm của đất nước.
Chiến lược dài hạn về nợ công bao gồm các nội dung sau: đánh giá thực trạng nợ công và công tác QLNC trong giai đoạn thực hiện Chiến lược trước đó; mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và QLNC; các giải pháp, chính sách quản lý đảm bảo huy động vốn, sử dụng vốn có hiệu quả và an ninh tài chính; tổ chức thực hiện chiến lược.
Căn cứ để xây dựng chiến lược dài hạn về nợ công: Chiến lược phát triển KT- XH trong từng thời kỳ; các nghị quyết, quyết định về chủ trương huy động, sử
dụng vốn vay và QLNC; Kế hoạch phát triển KT-XH 5 năm và 10 năm, các kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, vùng lãnh thổ; Đề án định hướng thu hút và sử dụng ODA trong từng thời kỳ; hệ thống số liệu thống kê, các kết quả điều tra, khảo sát và tài liệu tham khảo có liên quan.
-Chương trình quản lý nợ cơng trung hạn: là văn kiện cụ thể hóa nội dung
chiến lược dài hạn về nợ công cho giai đoạn 3 năm liền kề phù hợp với khn khổ chính sách kinh tế, tài chính và kế hoạch ngân sách trung hạn của CP.
Chương trình quản lý nợ cơng trung hạn bao gồm các nội dung: mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp về huy động, sử dụng vốn vay, trả nợ; cơ chế, chính sách, tổ chức quản lý nợ trong giai đoạn 3 năm liền kề để thực hiện các chỉ tiêu an toàn về nợ đã được Quốc hội (QH) xác định trong mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và QLNC.
Căn cứ chủ yếu để xây dựng chương trình quản lý nợ công trung hạn: Chiến lược dài hạn về nợ cơng; các chỉ tiêu kinh tế vĩ mơ, chính sách tài khóa (CSTK), CSTT; thực trạng nợ hiện tại và các chỉ tiêu an toàn về nợ trong thời kỳ.
-Kế hoạch vay và trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ: là văn kiện được
xây dựng hàng năm bao gồm kế hoạch rút vốn vay và trả nợ chi tiết của CP.
Nội dung Kế hoạch vay và trả nợ chi tiết hàng năm của CP, như sau: Kế hoạch vay trong nước (bao gồm kế hoạch huy động vốn cho NSNN và kế hoạch huy động vốn cho đầu tư phát triển); Kế hoạch vay nước ngoài (được thực hiện thơng qua các hình thức huy động gồm vay ODA, vay ưu đãi, vay thương mại và được chi tiết theo chủ nợ nước ngoài; Kế hoạch trả nợ được chi tiết theo chủ nợ, có phân định trả nợ gốc và trả nợ lãi; trả nợ trong nước và trả nợ nước ngoài).
Căn cứ xây dựng kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm của CP: mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và QLNC đã được QH quyết định; Chiến lược nợ dài hạn về nợ cơng và Chương trình QLNC trung hạn; yêu cầu nhiệm vụ huy động vốn để bù đắp bội chi NSNN và cho đầu tư phát triển năm kế hoạch; dự kiến rút vốn theo các thỏa thuận vay và phát hành mới TPCP trong năm kế hoạch; nghĩa vụ trả nợ đến hạn trong năm kế hoạch của CP (bao gồm cả dự báo nghĩa vụ nợ dự phòng phát sinh do bảo lãnh mà CP phải thực hiện); dự kiến lãi suất, tỷ giá bình quân trong năm kế hoạch và nhu cầu thực hiện các nghiệp vụ cơ cấu lại các khoản nợ cơng.
-Chính sách quản lý nợ cơng: xây dựng chính sách QLNC là việc cơ quan lập
pháp xây dựng, ban hành các chính sách, văn bản tạo khung pháp lý cho việc QLNC, định hướng các mục tiêu, huy động, sử dụng vốn vay. Chính sách QLNC giúp phân định rõ chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan, đơn vị tham gia trong công tác QLNC, giúp các đơn vị tham gia QLNC hoạt động hiệu quả, khơng chồng chéo. Đồng thời, chính sách cũng bao gồm cả việc ban hành hệ thống chỉ tiêu giám sát nợ cơng và các tiêu chí đánh giá việc QLNC giúp việc kiểm tra, giám sát công tác QLNC được rõ ràng, minh bạch. Chính sách QLNC kém có thể làm cho nợ công gia tăng. Nợ công nếu không được cơ cấu tốt về thời hạn, lãi suất, đồng tiền vay nợ... có thể làm gia tăng quy mơ và cả rủi ro, chi phí dịch vụ nợ. Ngược lại, chính sách QLNC tốt có thể tối thiểu hóa chi phí dịch vụ nợ, kiểm sốt được rủi ro và quy mô nợ công; đồng thời, tạo điều kiện thiết lập và duy trì thị trường chứng khốn NN hiệu quả. Điều này một mặt làm giảm thiểu được rủi ro và chi phí trong QLNC trung và dài hạn; mặt khác giúp NN có sự chủ động trong huy động nguồn thu để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của mình.
-Hệ thống các chỉ tiêu giám sát nợ cơng: chỉ tiêu an tồn nợ là hệ thống chỉ
tiêu quy định giới hạn tối đa về nợ có liên quan do QH quyết định trong từng thời kỳ nhằm đảm bảo an toàn, bền vững về nợ. Các chỉ tiêu giám sát về nợ cơng, nợ nước ngồi của quốc gia bao gồm: nợ công so với tổng sản phẩm quốc nội (GDP); nợ CP so với GDP; nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP; nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của CP (không bao gồm cho vay lại) so với tổng thu NSNN hằng năm; nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia so với tổng kim ngạch xuất nhập khẩu hàng hóa và dịch vụ; nghĩa vụ nợ dự phòng so với thu NSNN; hạn mức vay thương mại nước ngoài và bảo lãnh vay nước ngoài của CP.
Trần nợ là tỷ lệ phần trăm giới hạn tối đa các chỉ tiêu an tồn nợ cơng trong thời gian 5 năm phù hợp với kế hoạch phát triển KT-XH và kế hoạch tài chính 5 năm quốc gia.
Ngưỡng nợ cơng là tỷ lệ giới hạn của các chỉ tiêu an tồn nợ cơng địi hỏi có giải pháp để kiểm soát các chỉ tiêu này trong giới hạn trần nợ theo quy định [37].
Các căn cứ chủ yếu để xây dựng hệ thống các chỉ tiêu giám sát nợ công, nợ công: Chiến lược phát triển KT-XH 10 năm và kế hoạch phát triển KT-XH 5 năm;
tình hình thực hiện các chỉ tiêu giám sát và an toàn về nợ giai đoạn 5 năm trước; tốc độ tăng trưởng và tỷ lệ tiết kiệm nội bộ của nền kinh tế; các cân đối giữa vay và khả năng trả nợ; cân đối ngoại tệ; nhu cầu và cơ cấu vốn đầu tư cho toàn xã hội, khả năng huy động vốn vay trong nước và nước ngoài cho đầu tư phát triển; cân đối NSNN và các cân đối vĩ mô khác của nền kinh tế; tình hình và khả năng tăng trưởng xuất khẩu, cán cân thanh tốn quốc tế, chính sách quản lý ngoại hối và tỷ giá trong từng giai đoạn; kinh nghiệm và thơng lệ quốc tế về ngưỡng an tồn đối với các chỉ tiêu về nợ.
2.2.1.3. Tổ chức thực hiện các nghiệp vụ quản lý nợ công
* Trong khâu đề xuất chủ trương về nợ công
Đề xuất chủ trương về nợ công là việc các cơ quan NN xây dựng và tổ chức thực hiện việc đề xuất, thẩm định, phê duyệt chủ trương vay nợ công trên cơ sở nhu cầu về vay nợ của CP. Đề xuất chủ trương về nợ cơng bao gồm: (i) Chủ trương về mục đích vay nợ công, về cách thức huy động, nguồn tài trợ, các loại công cụ vay nợ, …; (ii) Chủ trương về đầu tư đối với chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia từ các nguồn vốn vay sử dụng cho đầu tư công; (iii) Chủ trương về tổng hạn mức, danh mục chương trình, dự án được CP bảo lãnh; (iv) Xây dựng các đề án về phát hành TPCP ra thị trường vốn quốc tế, đề án công trái xây dựng tổ quốc; (v) Xây dựng danh mục yêu cầu tài trợ, tổ chức vận động, điều phối về vay ODA, từ các nhà tài trợ nước ngoài, vay ưu đãi của CP;…. Đây là bước đầu tiên và rất quan trọng trong các nghiệp vụ QLNC,
các đề xuất chủ trương về nợ công là định hướng cho mọi hoạt động QLNC nhằm đạt được mục tiêu NN đã đặt ra.
Nhu cầu vay nợ công phải được xây dựng trong tổng thể chính sách KTVM nhằm đảm bảo nguồn vốn cho đầu tư phát triển kinh tế quốc gia. Nhu cầu vay nợ công thông thường tài trợ cho chênh lệch giữa tiết kiệm và đầu tư, tài trợ cho thâm hụt NSNN hoặc tài trợ cho đầu tư phát triển kinh tế. Do vậy, nếu dự đốn diễn biến tình hình KT-XH trong nước sai sẽ dẫn đến việc tính tốn nhu cầu vay nợ cơng khơng chính xác, và hệ quả là có thể gây lãng phí về vốn, tăng chi phí vay nợ hoặc nguồn vốn huy động không đáp ứng đủ nhu cầu về vốn vay nợ công.
* Trong khâu vay nợ công
Huy động vốn nợ công là việc cơ quan QLNC đại diện cho CP, tham gia vào thị trường nợ, thực hiện ký kết, đàm phán các hiệp định vay nợ đối với các bên cho vay và cấp bảo lãnh đối với các đơn vị, tổ chức có nhu cầu vay vốn. Bài toán đầu tiên phải xác định khi tổ chức vay vốn là: xác định lượng vốn cần thiết theo yêu cầu? Nguồn vốn lấy từ đâu? Tiềm năng của các nguồn vốn ra sao? Khả năng tham gia và cách thức khai thác của mỗi loại nguồn vốn?,…vay nợ công là khâu quan trọng trong QLNC của mọi quốc gia, vốn vay nợ cơng được hình thành từ nhiều nguồn vay khác nhau như: TPCP trong nước và quốc tế, Tín phiếu CP, Cơng trái, vay ODA, vay ưu đãi, vay thương mại từ các tổ chức, các định chế tài chính trong nước và quốc tế hay từ các CP nước ngồi,…
Nợ cơng có thể được vay từ nguồn trong nước và nguồn nước ngoài. Tuy nhiên, việc vay nguồn vốn nào địi hỏi các nhà QLNC phải có sự tính tốn hết sức cẩn trọng. Bởi vì, nếu huy động vốn vay trong nước sẽ cho phép họ được toàn quyền quản lý, giữ được sự chủ động trong phân bổ và sử dụng vốn, song hạn chế của việc huy động này là nguồn vốn trong nước ln có giới hạn bởi tiềm năng nên khơng thể huy động tùy ý, dễ gây ra hiện tượng thoái lui đầu tư, đẩy lãi suất lên cao, từ đó làm cho hoạt động của toàn bộ nền kinh tế kém hiệu quả. Mặt khác, khi huy động vốn trong nước sẽ không cho phép các nhà QLNC được chia sẻ các rủi ro và trách nhiệm cũng như được chuyển giao các kinh nghiệm quản lý tiên tiến, công nghệ hiện đại từ các đối tác quốc tế. Ngược lại, nếu nợ công được tài trợ bằng vay nước ngoài sẽ gây ra những hệ lụy như, ban đầu dòng ngoại tệ lớn chảy vào trong nước sẽ làm giảm sức ép cân đối ngoại tệ; trong trung và dài hạn, việc CP phải cân đối nguồn ngoại tệ trả nợ gốc và lãi sẽ đẩy nhu cầu ngoại tệ tăng cao, làm giảm giá nội tệ, tăng chi phí nhập