Năm 2007 2008 2009 2010e
Chi đầu tư trong NSNN 21.32% 15.88% 39.14% 175.40%
Chi đầu tư ngoài NSNN 99.15% 61.44% 107.25% 18.44%
Bình qn (%/năm) 62.93% 71.57%
Nguồn: Số liệu tổng hợp
Trong khi đó, tăng trưởng GDP khơng đạt được như kỳ vọng. Vốn đầu tư tồn xã hội vượt ngưỡng 40%GDP, chi đầu tư phát triển lớn đồng nghĩa, vốn đầu tư đã được sử dụng khơng hiệu quả, khơng được hấp thu để chuyển hóa thành dịng thu nhằm tăng nguồn thu
24
NSNN cho những năm sau đó. Đấy là chưa nói đến “quá nhiều vốn” đã gây ra hệ lụy về bất ổn vĩ mô những năm tiếp theo. Vì vậy, việc Việt Nam nhấn mạnh vào tăng trưởng GDP theo chiều rộng, với sự đóng góp chủ yếu của yếu tố vốn được xem một nguyên nhân quan trọng dẫn đến thâm hụt NSNN tăng cao trong giai đoạn 2007 – 2010.
Từ năm 2007, Việt Nam chính thức gia nhập WTO và phải cắt giảm nhiều loại thuế theo cam kết, trong khi cơ sở thuế chưa có sự cải tiến hay sự gia tăng đột biến. Vì vậy, đây được xem như một lý do ảnh hưởng đến nguồn thu trong giai đoạn này - nguồn thu có tính bền vững của Việt Nam bị giảm là tất yếu. Tuy nhiên, trên thực tế, đóng góp của thuế XK, NK, tiêu thụ đặc biệt hàng NK, cũng như các loại thuế khác tăng. Do đó, lý do cắt giảm nhiều loại thế khi gia nhập WTO được loại trừ trong nguyên nhân dẫn đến bội chi cao giai đoạn 2007 – 2010. Ngược lại, xét về trung và dài hạn khi cơ sở thuế được mở rộng – tổng kim ngạch XNK tăng, quai thuế chắc, việc thực hiện các cam kết gia nhập WTO sẽ khơng có nhiều khả năng gây tác động tiêu cực cho nguồn thu NS.
Như vậy, khơng tn thủ kỷ luật tài khóa; CP lựa chọn ưu tiên tăng trưởng dựa vào vốn, đầu tư, DNNN đóng vai trị chủ đạo trong nền kinh tế là nguyên nhân chính dẫn đến thâm hụt NS cao, bất ổn vĩ mô trong giai đoạn 2007 – 2010. Trong khi đó, gói kích thích kinh tế năm 2009 đến nay được nhìn nhận có giá trị trong việc giúp Việt Nam “thoát khỏi nguy cơ suy thối”, một cách khác nó đảm bảo mục tiêu tăng trưởng GDP theo kế hoạch đề ra. Tuy nhiên, các nghiên cứu đánh giá tác động của gói kích thích này25 hàm ý nền kinh tế đã bỏ ra một chi phí quá lớn so với những lợi ích thu về. Vì vậy, nó như “giọt nước làm tràn ly” trong cách can thiệp vào nền kinh tế của CP trong giai đoạn 2006 – 2010. Do đó, (i) việc Việt Nam đã kịp nhìn nhận mơ hình tăng trưởng theo chiều rộng khơng cịn phù hợp, xác định đổi mới mơ hình tăng trưởng, theo hướng nâng cao hiệu quả và khả năng cạnh tranh có thể xem là mở đầu của sự thay đổi cách can thiệp của CP
25
Ủy ban Kinh tế của Quốc Hội – Vụ Kinh tế (2011), Đánh giá tác động của gói kích thích kinh tế tại Việt Nam; và Võ Thị Thúy Anh (2010), “Các vấn đề của gói kích cầu thứ nhất - bài học kinh nghiệm về chính sách kích cầu cho Việt Nam”, Tạp chí Khoa học và Cơng nghệ, Số 5
theo hướng tích cực. (ii) Việc CP đưa ra thơng điệp cải cách DNNN trên cơ sở tái cơ cấu để hoạt động ngày càng hiệu quả hơn với nguồn lực được giao như một cách xác nhận tính phi hiệu quả của DNNN trong thời gian qua. Nhưng tái cơ cấu theo hướng nào khi CP vẫn giữ lại quan điểm “có nhiều cơng trình cơng ích, các cơng trình phúc lợi xã hội…mà chỉ có DNNN mới có thể đảm nhận và thực hiện”26. Bởi DNNN là cánh tay nối dài của CP trong cung cấp hàng hóa cơng, trong khi “CP trả tiền cho hàng hóa khơng có nghĩa CP phải nhất thiết sản xuất hàng hóa đó”27.
Một thái cực khác, trong giai đoạn này, Việt Nam đã thực hiện giảm thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN), miễn, giảm, giãn thuế TNDN và thu nhập cá nhân (TNCN) qua đó ảnh hưởng nguồn thu NSNN. Nhưng việc miễn, giảm, giãn thuế TNDN như là một thành phần gói kích thích kinh tế cần được xem xét lại. Bởi xét về lý thuyết kinh tế thuế, việc giảm thuế giá trị gia tăng (VAT) sẽ mang lại lợi ích cho cả người tiêu dùng và DN sản xuất, trong khi thuế TNDN được xem là thuế chồng thuế đối với người tiêu dùng.
26
Nguyễn Tấn Dũng (2011), “Tái cơ cấu để DNNN hoạt động hiệu quả hơn”, Báo điện tử Chính phủ, truy cập
ngày 25/02/2012, tại địa chỉ: http://baodientu.chinhphu.vn/Home/Tai-co-cau-de-doanh-nghiep-nha-nuoc-hoat- dong-hieu-qua-hon/201112/104288.vgp
5. Chương 5
TÍNH BỀN VỮNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 5.1. Những vấn đề chung
Về cơ bản, Việt Nam có hệ thống “NS cân bằng động”. Ngân sách nhà nước trong nhiều năm liền thu không đủ bù chi, BCNS tăng dần theo quy mô tăng trưởng GDP. Thu từ thuế, phí, lệ phí ln lớn hơn chi thường xuyên và tạo ra khoản thặng dư lớn cùng với thu về vốn để tài trợ cho chi đầu tư phát triển28 được cân đối trong NS. Tài trợ BCNS chủ yếu từ vay nợ trong nước qua phát hành TPCP, một phần là nợ nước ngồi qua đó làm tăng tỷ lệ nợ. Đồng thời, việc vay trong nước bù đắp BCNSNN thơng qua phát hành TPCP và tín phiếu trực tiếp cạnh tranh việc huy động vốn tài trợ đầu tư của khu vực tư nhân trên thị trường tài chính, tiền tệ. Câu hỏi đặt ra là vay bao nhiêu, sử dụng vốn vay như thế nào để hiệu quả và tránh cho hệ thống tài chính tiền tệ Việt Nam nhạy cảm với những khủng hoảng từ bên ngoài, cũng như khơng gây ra chuyển dịch tài chính từ tư nhân sang Nhà nước? Với tốc độ tăng nợ vay cao hơn tăng thu cho thấy sự cần thiết trong việc xem xét cơ cấu lại nợ, sử dụng nợ.
Biểu đồ 5.1.1: Phát hành nợ tài trợ thâm hụt NSNN
28
Phụ lục I, Bảng 5.1.1: Cân đối theo Khoản 1, Điều 8 Luật Ngân Sách Năm 2002. -10% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 0 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000 70,000 80,000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Tỷ đồ ng Chi trả nợ gốc NSTW Chi trả nợ lãi (TW và ĐP) Phát hành nợ trong nước bù đắp BCNS Phát hành nợ nước ngoài bù đắp BCNS Tốc độ tăng phát hành nợ trong nước Tốc độ tăng phát hành nợ nước ngoài
Tốc độ tăng thu NSNN loại thu phát hành nợ
Từ năm 2003, CP thông qua việc huy động vốn nguồn TPCP để đầu tư một số cơng trình giao thông, thủy lợi quan trọng cho giai đoạn 2003 – 2010. Các khoản chi từ nguồn này được ghi nhận bên ngoài NS. Tuy nhiên, trả lãi trái phiếu và nợ gốc hàng năm lại được ghi nhận vào NS.
Đối với các khoản thu – chi chuyển nguồn, kinh phí ứng trước, mặc dù chênh lệch chi – thu phản ánh số chi trong năm so với tổng chi NSNN là thấp nhưng thực chi là một khoản lớn có tỷ trọng đáng kể trong tổng chi và so với GDP29. Điều này cho thấy hạn chế trong tuân thủ mức trần chi tiêu hoặc, chưa có trần chi tiêu. Khi NSNN vẫn phải vay để bù đắp thâm hụt NSNN, chi chuyển nguồn năm sau lớn và có xu hướng gia tăng đã ảnh hưởng trực tiếp đến thực hiện các nhiệm vụ phát triển KT-XH làm giảm hiệu quả sử dụng NSNN. Chi chuyển nguồn và kinh phí ứng trước cao tạo ra trùng lắp trong chỉ tiêu tổng thu, tổng chi NSNN hàng năm. Năm 2011, CP không cho ứng trước kinh phí năm 2012 và chi chuyển nguồn năm 2011 sang năm 201230. Dù chưa có kết quả thực hiện nội dung này, nhưng điều đó cho thấy sự cần thiết hay khơng duy trì khoản ứng trước và chi chuyển nguồn lớn trong chính sách chi tiêu hàng năm của CP. Một khi có quyết tâm chính trị trong quản lý chặt nguồn vốn đầu tư công, các khoản chuyển nguồn kỳ vọng sẽ giảm.
Vấn đề chung nhất trong chính sách thu – chi NSNN nhiều năm qua như một “thói quen” khó thay đổi là cơng tác dự tốn và dự báo ở cả thu và chi. Thu NS hàng năm của Việt Nam ln vượt dự tốn ở mức cao, đỉnh điểm có năm lên đến 65% (xem Bảng 4.3.1). Kết quả là gây ra khơng ít khó khăn trong việc điều hành NS cũng như việc sử dụng, phân bổ hợp lý các khoản thu vượt dự tốn này. Bởi, “dự báo chính xác về thu trong nước là yếu tố quan trọng để xác định kết quả thực hiện NS, vì việc phân bổ chi theo NS là dựa trên dự báo này.”31 Không chỉ dừng lại ở việc thu thực tế cao hơn nhiều so với dự toán, chi trong NS quyết toán hàng năm cũng vượt dự toán ở mức cao, đỉnh là hơn 48% (xem bảng 4.3.2). Điều
29 Phụ lục I, Bảng 5.1.2: Chi tiết kinh phí ứng trước của năm X+1 và chi chuyển nguồn sang năm X+1
30
Chính phủ (2011), Nghị quyết 11/2011/NQ-CP
này cho thấy kỷ luật tài khóa chưa nghiêm. Với kỷ luật tài khóa nghiêm, các khoản thu vượt dự toán sẽ được sử dụng cho mục đích giảm gánh nặng nợ, bù đắp thâm hụt NS; thay vì được dùng tài trợ cho các khoản chi phát sinh.
Đối với NSTW, số thu năm sau tăng cao hơn năm trước, nhưng so với GDP tỷ trọng thu NSTW/GDP có xu hướng đi xuống, dù cho số thu NSTW/GDP bình quân giai đoạn 2003 – 2006 là 18.31%, giai đoạn 2007 – 2010 là 18.47%. Chi NSTW xác lập xu hướng tăng rõ ràng – năm sau tăng cao hơn năm trước, tỷ trọng chi NSTW/GDP năm sau cao hơn năm trước. Xét số bình quân tỷ trọng chi NSTW trong NS trên GDP giai đoạn 2003 – 2006 là 23.21%, giai đoạn 2007 – 2010 là 24.15%; tỷ trọng chi NSTW trong và ngoài NS trên GDP giai đoạn 2003 – 2006 là 25.59%, giai đoạn 2007 – 2010 là 28%.
Biểu đồ 5.1.1: Thu/chi NSTW so với GDP qua các năm
Từ thống kê trên cho thấy, thu NSTW chưa cải thiện, khó tăng, trong khi chi NSTW lại tăng mạnh dù rằng từ năm 2006 Việt Nam nhấn mạnh tăng trưởng thì nó vẫn thể hiện nhu cầu về chi còn lớn, rủi ro về thâm hụt NS vẫn cao trong tương lai. Vậy Việt Nam nên tăng
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 0 100,000 200,000 300,000 400,000 500,000 600,000 700,000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010e Tổ n g chi/ thu NS TW (tỷ đ ồ ng)
Tổng thu NSTW Tổng chi trong NS
Tổng chi trong và ngoài NS Thu NSTW so với GDP Trong NS so với GDP Trong và ngoài NS so với GDP
thu hay giảm chi? Nguồn thu NSTW có thể cải thiện hơn mà khơng gây ra những đổ vỡ, đe dọa tính bền vững của nguồn thu khơng? Chi NSTW có thể cắt giảm mà không ảnh hưởng đến mục tiêu phát triển bền vững của quốc gia khơng? Những vấn đề này để có hướng giải quyết phù hợp, phụ thuộc rất nhiều vào cấu trúc thu chi NSNN thể hiện qua thu, chi tiêu cơng sẽ được trình bày trong phần kế tiếp.
Cuối cùng, các đợt phát động cắt giảm chi tiêu của CP vào thời điểm kinh tế trong nước gặp khó khăn. Cùng với động thái này, chi đầu tư tăng mạnh mẽ vào những năm kinh tế phát triển mạnh32. Điều này cho thấy chính sách tài khóa của Việt Nam theo hướng “thuận chu kỳ”, BCNSNN của Việt Nam chủ yếu do cơ cấu, chính sách thu chi, và CP sẽ càng khó khăn hơn trong các quyết định tài khóa “cứu nền kinh tế” khỏi suy thối.
5.2. Tính bền vững của nguồn thu
Thu ngân sách nhà nước tăng đều qua các năm, và tăng cao hơn tốc độ tăng trưởng kinh tế trừ năm 2007 và 2009, vượt mục tiêu thu NSNN so với GDP. Tổng thu và viện trợ (không gồm khoản thu kết dư, thu chuyển nguồn) biến động trong mức 27.66% ~ 32.3% GDP, riêng tổng thu và viện trợ NSTW so với GDP là 17.2% ~ 19.51%. Tổng thu giai đoạn 2007 – 2010 tăng so với giai đoạn 2003 – 2006, trong đó tổng thu NSTW bao gồm viện trợ, không bao gồm các khoản thu chuyển nguồn bình quân giai đoạn 2003 – 2006 đạt 18.31% GDP; giai đoạn 2007 – 2010 đạt 18.47% GDP.