Xử lý quyền sử dụng đất để thu hồi nợ là giai đoạn quan trọng của biện pháp thế chấp quyền sử dụng đất trong hoạt động cho vay của các tổ chức tín dụng, là giai đoạn cuối cùng nhằm thu hồi khoản nợ mà tổ chức tín dụng đã cho vay khi có sự vi phạm nghĩa vụ trả nợ của khách hàng. Trên thực tế các quy định về xử lý quyền sử dụng đất rất quan trọng đối với hoạt động cho vay của các tổ chức tín dụng. Điều đó thể hiện trong bối cảnh nợ quá hạn là một hiện tượng phổ biến tại rất nhiều các tổ chức tín dụng, đặc biệt là các tổ chức tín dụng tại Thành phố Hồ Chí Minh. Theo thống kê thì tài sản bảo đảm là quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất chiếm 80% tổng số nợ tồn đọng chưa được giải quyết [65].
Qua các quy định của pháp luật cho thấy, chúng ta chưa xây dựng được một cơ chế thống nhất trong việc xử lý quyền sử dụng đất đã thế chấp để thu hồi vốn cho vay [52], các quy định về xử lý quyền sử dụng đất trong hoạt động cho vay không thống nhất, quy định rải rác trong Bộ Luật Dân sự, Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn có liên quan đến bảo đảm tiền vay trong hoạt động ngân hàng. Cụ thể:
- Tại Khoản 1 Điều 737 Bộ Luật Dân sự 1995 có quy định về xử lý quyền sử dụng đất thế chấp như sau: “Trong trường hợp quyền sử dụng đất nông nghiệp, đất
lâm nghiệp để trồng rừng đã thế chấp tại Ngân hàng Việt Nam, tổ chức tín dụng Việt Nam, thì bên nhận thế chấp có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất để thu hồi vốn và lãi” [6]. Như vậy quy định trong Bộ luật dân sự đã quá lạc hậu so với các văn bản hiện đang được sửa đổi bổ sung, vì trong Bộ Luật Dân sự vẫn chỉ điều chỉnh việc xử lý quyền sử dụng đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp để trồng rừng và một điểm nữa là các biện pháp xử lý mới chỉ dừng ở mức yêu cầu cơ quan có thẩm quyền cho phép tổ chức đấu giá, mà không quy định các bên được xử lý theo thoả thuận. Và trình tự bán đấu giá quyền sử dụng đất thực hiện theo quy định tại Nghị định 86/CP ngày 19/12/1996 của Chính phủ về bán đấu giá tài sản.
- Nghị định 178/1999/NĐ-CP ngày 29/12/1999 của Chính phủ về bảo đảm tiền vay của các tổ chức tín dụng quy định về xử lý tài sản bảo đảm tại Chương V từ điều 31 đến Điều 35. Tuy nhiên trong Nghị định này chưa xác định cụ thể nội dung xử lý quyền sử dụng đất. Mà đến quy định tại Thông tư liên tịch số 03/2001/TTLT-BTP-BCA-BTC-TCĐC ngày 23/04/2001 về việc hướng dẫn việc xử lý bảo đảm tiền vay để thu hồi nợ cho các tổ chức tín dụng những nội dung cụ thể về xử lý tài sản bảo đảm là quyền sử dụng đất mới được đề cập đến. Theo đó, việc xử lý tài sản bảo đảm là quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất được thực hiện:
(+) Theo thoả thuận của các bên trong hợp đồng tín dụng: Quyền sử dụng đất trong trường hợp này được xử lý tương tự như xử lý tài sản bảo đảm khác trong trường hợp có thoả thuận. Trước khi xử lý quyền sử dụng đất, tổ chức tín dụng thực hiện các thủ tục như: thông báo bằng văn bản cho bên thế chấp về việc xử lý quyền sử dụng đất, đăng ký thông báo yêu cầu xử lý quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đăng ký giao dịch bảo đảm; Tổ chức tín dụng được quyền ấn định thời điểm xử lý quyền sử dụng đất không quá 15 ngày kể từ ngày đăng ký
thông báo yêu cầu xử lý quyền sử dụng đất và có một số quyền đối với bên thế chấp theo quy định; có trách nhiệm phối hợp với bên thế chấp chuẩn bị xử lý quyền sử dụng đất. Xử lý quyền sử dụng đất theo thỏa thuận có thể theo các phương thức: Bán tài sản bảo đảm là quyền sử dụng đất; Nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất để thay thế cho nghĩa vụ được bảo đảm; Nhận các khoản tiền, tài sản mà bên thứ ba phải trả hoặc phải giao cho bên thế chấp.
(+) Trong trường hợp không xử lý theo thoả thuận của các bên trong hợp đồng, tổ chức tín dụng đưa tài sản ra bán đấu giá để thu hồi nợ hoặc khởi kiện tại Toà án.
Bán đấu giá
Bán đấu giá quyền sử dụng đất được thực hiện theo trình tự sau: Tổ chức tín dụng gửi hồ sơ đến cơ quan có thẩm quyền để cho phép bán đấu giá (Uỷ ban nhân dân cấp huyện cho phép bán đấu giá quyền sử dụng đất đã thế chấp của hộ gia đình, cá nhân; Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh cho phép bán đấu giá quyền sử dụng đất đã thế chấp của tổ chức). Trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận hồ sơ đề nghị cho phép bán đấu giá, cơ quan có thẩm quyền ra văn bản cho phép hoặc không cho phép bán đấu giá. Sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép, tổ chức tín dụng phải gửi thơng báo bán đấu giá quyền sử dụng đất và đăng ký thông báo yêu cầu xử lý quyền sử dụng đất đến Uỷ ban nhân dân cấp xã (nếu bên thế chấp là hộ gia đình, cá nhân) hoặc đến cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh (nếu bên thế chấp là tổ chức). Tổ chức tín dụng ký hợp đồng uỷ quyền bán đấu giá quyền sử dụng đất với Trung tâm bán đấu giá tài sản. Sau khi hoàn thành việc xử lý quyền sử dụng đất để thu hồi nợ: Tổ chức tín dụng có trách nhiệm làm thủ tục xóa đăng ký thơng báo xử lý tài sản bảo đảm, xoá thế chấp, xoá đăng ký thế chấp; Tổ chức tín dụng tiến hành thủ tục chuyển quyền sử dụng đất cho bên nhận chuyển nhượng,
trừ trường hợp do Trung tâm bán đấu giá tài sản thực hiện theo pháp luật về bán đấu giá tài sản.
Khởi kiện tại Toà
Việc khởi kiện tại Toà là phương thức sau cùng mà các tổ chức tín dụng áp dụng để thu hồi nợ. Trong phạm vi của Thông tư liên tịch 03 /2001/TTLT-BTP- BCA-BTC-TCĐC ngày 23/04/2001 về việc hướng dẫn việc xử lý bảo đảm tiền vay để thu hồi nợ cho các tổ chức tín dụng khơng điều chỉnh phương thức này. Trình tự, thủ tục khởi kiện tại toà được tiến hành theo quy định của pháp luật về tố tụng.
Như vậy, Thông tư liên tịch 03/2001/TTLT-BTP-BCA-BTC-TCĐC ngày 23/04/2001 về việc hướng dẫn việc xử lý bảo đảm tiền vay để thu hồi nợ cho các tổ chức tín dụng ra đời đã được các tổ chức tín dụng triển khai và lấy đó là cơ sở pháp lý thực hiện.
- Trong quy định của một số điều ước quốc tế cũng quy định việc xử lý quyền sử dụng đất thế chấp tại các tổ chức tín dụng, cụ thể tại Phụ lục G của Hiệp định Thương mại Việt Nam và Hoa Kỳ có quy định “sau 3 năm kể từ khi Hiệp định có hiệu lực, các đơn vị tài chính ngân hàng 100% vốn đầu tư của Hoa Kỳ chỉ được nhận thế chấp quyền sử dụng đất của các xí nghiệp có vốn đầu tư nước ngồi tại Việt Nam và có được quyền sử dụng đất mà được thế chấp cho khoản vay trong trường hợp mất khả năng thanh toán cho khoản vay, phá sản hay giải thể của xí nghiệp vay nợ đó”[13]
- Theo quy định tại Luật Đất đai năm 2003 thì việc xử lý quyền sử dụng đất đã thế chấp để thu hồi nợ đã được mở rộng, các hình thức xử lý quyền sử dụng đất rất đa dạng [10]:
+ Bên nhận thế chấp có quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất đã được thế chấp để thu hồi nợ (nếu không xử lý theo thoả thuận đã ghi trong hợp đồng);
+ Yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền bán đấu giá quyền sử dụng đất; + Khởi kiện tại Tồ
Như vậy, có thể nói các quy định trong Luật Đất đai năm 2003 đã ghi nhận đầy đủ các phương thức xử lý tài sản bảo đảm của tổ chức tín dụng trong việc xử lý tài sản bảo đảm là quyền sử dụng đất để thu hồi nợ. Điều này rất có ý nghĩa đối với việc xử lý quyền sử dụng đất trong hoạt động cho vay của các tổ chức tín dụng, là cở sở pháp lý cho việc thống nhất các phương thức xử lý trong các văn bản có liên quan.
Tuy nhiên, qua xem xét các quy định của pháp luật về xử lý quyền sử dụng đất, có thể thấy rằng:
(1) Các văn bản quy phạm pháp luật như Bộ Luật dân sự, Luật Đất đai và các văn bản quy định về bảo đảm tiền vay trong hoạt động cho vay của các tổ chức tín dụng đã đề cập đến các phương thức xử lý quyền sử dụng đất để thu hồi nợ. Tuy nhiên, trong các văn bản này chưa có sự thống nhất. Sự khơng thống nhất của các văn bản quy phạm pháp luật này đã gây khó khăn cho các tổ chức tín dụng trong việc xử lý tài sản bảo đảm là quyền sử dụng đất để thu hồi nợ. Chính vì vậy, nhu cầu từ thực tiễn đòi hỏi cần nghiên cứu, chỉnh sửa, bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan để thống nhất về các phương thức xử lý quyền sử dụng đất.
(2) Trong các quy định về xử lý quyền sử dụng đất vẫn còn tồn tại thủ tục yêu cầu các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép bán đấu giá quyền sử dụng đất quy định tại Nghị định số 86/CP ngày 19/12/1996 của Chính phủ về bán đấu giá tài sản, theo đó riêng quyền sử dụng đất trước khi bán đấu giá phải được cơ
quan nhà nước có thẩm quyền cho phép bán đấu giá. Và theo quy định trong Luật đất đai thì khơng đề cập đến cơ quan có thẩm quyền cho phép bán đấu giá. Vậy có thể hiểu cơ quan nhà nước có thẩm quyền tổ chức bán đấu giá quyền sử dụng đất (quy định trong Luật Đất đai) chính là cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép bán đấu giá quyền sử dụng đất (quy định tại Nghị định 86/CP) hay không? Đây là câu hỏi cần được giải quyết bằng những quy định cụ thể của pháp luật. Và có thể thấy rằng thủ tục này vơ hình chung đã triệt tiêu quyền thu hồi nợ hợp pháp mà pháp luật đã cho phép các tổ chức tín dụng thực hiện.
(3) Nghị định số 85/2002/NĐ-CP ngày 25/10/2002 sửa đổi bổ sung Nghị định 178/1999/NĐ-CP đã mở rộng quyền cho tổ chức tín dụng khi nhận thế chấp đồng thời cả giá trị quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất hay tách rời là do các bên thoả thuận [20]. Nghị định này ban hành với mục đích là tạo điều kiện cho người sử dụng đất thế chấp quyền sử dụng đất vay vốn ngân hàng và phù hợp với quy định của Bộ Luật Dân sự (Điều 732). Tuy nhiên, một thực tế đặt ra là quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất là khó có thể tách rời, Tài sản trên đất chỉ thực sự có giá trị khi gắn nó với quyền sử dụng đất, và ngược lại khơng có tài sản trên đất thì đất khơng thể xác định được rõ mục đích sử dụng. Nếu áp dụng theo tinh thần của Nghị định 178/1999/NĐ-CP ngày 29/12/1999 của Chính phủ về bảo đảm tiền vay của các tổ chức tín dụng, có nghĩa là khi thế chấp quyền sử dụng đất sẽ bao gồm quyền sử dụng đất và giá trị tài sản gắn liền với đất thì sẽ tạo cơ hội tốt hơn cho các tổ chức tín dụng xử lý để thu hồi nợ thông qua đấu giá, phát mại tài sản. Nghị định 85/2002/NĐ-CP ngày 25/10/2002 của Chính phủ về việc sửa đổi, bổ sung Nghị định 178 được ban hành đã có quy định cởi mở về nguyên tắc bảo đảm tiền vay của tài sản bảo đảm, nhất là trong việc thế chấp quyền sử dụng đất nhưng lại không tiên lượng được việc xử lý tài sản khi một trong hai tài sản đó được đem ra bảo đảm.
Trong trường hợp chỉ thế chấp quyền sử dụng đất mà không bao gồm tài sản gắn liền với đất, khi xử lý quyền sử dụng đất để thu hồi nợ thì tài sản gắn liền với đất sẽ bị ảnh hưởng, nhất là sự không hợp tác của chủ sở hữu tài sản đó cũng sẽ gây khó khăn cho việc phát mại và chuyển quyền sử dụng đất, vì thực tế tổ chức tín dụng khơng thể xử lý tài sản bảo đảm nếu khơng có sự thống nhất của chủ sở hữu đối với tài sản không thuộc tài sản thế chấp [65]. Và nếu chỉ phát mại quyền sử dụng đất thì khơng ai muốn mua, khi mà tài sản gắn liền với đất lại không thuộc quyền sở hữu của mình. Qua việc xử lý tài sản bảo đảm là quyền sử dụng đất trong Vụ án Minh Phụng- Epco, chúng ta mới thấy cụ thể tình hình này. Đơn cử việc Ngân hàng Công thương Việt Nam và Ngân hàng thương mại cổ phần xuất nhập khẩu Việt Nam được tiếp nhận một số tài sản bảo đảm là quyền sử dụng đất và một số tài sản gắn liền với đất để xử lý thu hồi nợ. Tuy nhiên, khi hai Ngân hàng đưa các tài sản trên để đấu giá cơng khai thì hầu như khơng có ai chịu mua vì tài sản mà ngân hàng bán đấu giá có tài sản bảo đảm là quyền sử dụng đất là của Ngân hàng nhưng tài sản gắn liền với đất lại là sở hữu của người khác (6.264m đất tại 55/5B Xô Viết Nghệ tĩnh- TP Hồ Chí Minh) hoặc tài sản trên đất thuộc sở hữu của ngân hàng nhưng đất lại thuộc quyền sử dụng của người khác (Nhà xưởng tại 278 Lãnh Binh Thăng, Phường 8 Quận 11 hay Nhà xưởng tại 345/2 Lạc Long Quân, Phường 5 Quận 11) [51]. Hơn nữa, tại Nghị định 85/2002/NĐ-CP ngày 25/10/2002 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung Nghị định 178 cũng không quy định rõ về việc xử lý tài sản gắn liền với đất. Điều này thực chất sẽ lại làm tăng thêm tình trạng tồn đọng tài sản bảo đảm là quyền sử dụng đất. Chính vì vậy, đây cũng là một trong những vướng mắc của các tổ chức tín dụng khi áp dụng các quy định của Nghị định 85 này. Vần đề ở đây là cần xem xét, nghiên cứu để đưa ra biện pháp khắc phục những bất cập trên thực tế tạo cơ sở pháp lý cụ thể, rõ ràng cho việc xử lý tài sản bảo đảm để thu hồi nợ vay của các tổ chức tín dụng.
(4) Một vướng mắc liên quan đến sự hỗ trợ của các cơ quan có thẩm quyền trong việc xử lý tài sản bảo đảm là quyền sử dụng đất đó thể hiện:
- Trong trường hợp mà bên thế chấp khơng chấp nhận cho tổ chức tín dụng chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thu hồi nợ, tổ chức tín dụng có thể đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền bán đấu giá (hiện nay Trung tâm đấu giá tài sản thuộc Sở tư pháp) nhưng các cơ quan này sau khi nhận hồ sơ mới biết là bên thế chấp không chấp nhận tự nguyện chuyển giao tài sản để họ bán thì các cơ quan này đành trả lại hồ sơ cho tổ chức tín dụng vì họ khơng có lực lượng để cưỡng chế thi hành?
- Trong trường hợp có bản án tuyên buộc bên thế chấp phải giao quyền sử dụng đất và tài sản trên đất để bán phát mại thu hồi nợ cho tổ chức tín dụng thì nảy sinh vấn đề: Khi cưỡng chế thi hành án, có cơ quan thi hành án yêu cầu tổ chức tín