NGHÈO
L. Alan Winters
Bất luận được định nghĩa như thế nào, đói nghèo không phải là kết quả trực tiếp của mậu dịch quốc tế. Đúng hơn, đói nghèo phản ánh sức thu nhập thấp, không có tài sản, tiếp cận khó khăn với các nguồn lực cộng đồng, sức khoẻ và giáo dục yếu kém, không có thế lực, và dễ bị tổn thương. Điều quan trọng không phải là điều gì gây ra những đặc điểm này miễn là chúng vẫn tồn tại, mà cũng chẳng phải là cái gì sẽ giải thoát được khỏi những đặc điểm này nếu có thể giải thoát được. Chính sách ngoại thương có vai trò quan trọng chỉ trong chừng mực mà
(a) nó ảnh hưởng đến các yếu tố trực tiếp xác định sự đói nghèo và
(b) so với toàn thể những chính sách khả dĩ khác, nó mang lại một đòn bẩy chính sách hiệu quả cho việc giảm nghèo (đánh vào đói nghèo nhiều hơn để chống đỡ cho những cơhội bị bỏ lỡ).
Tự do hoá mậu dịch có thể có những hệ quả bất lợi đối với một số người – trong đó có một số người nghèo – mà người ta nên né tránh hay cải thiện những hệ quả bất lợi đó đến mức độ tối đa có thểcó. Tuy nhiên, niềm tin cơ bản của tôi là tự do hoá mậu dịch giúp cho tăng trưởng, mà đến lượt nó, tăng trưởng lại trợ giúp cho việc xoá đói giảm nghèo. Tôi cũng tin rằng một cuộc cải cách rộng rãi sẽ chứa đựng đủ các thành tố tích cực để cho nhìn chung chỉ có một ít người trở nên những người chịu thiệt ròng mà thôi. Do đó, về mặt tổng quát, chính sách ngoại thương không nên được vận dụng chặt chẽ nhắm vào các hệ quảđói nghèo trực tiếp của nó. Mà đúng hơn chính sách ngoại thương nên được thiết lập trên một cơ sở vững chắc chung, với sự thừa nhận rằng có thể có sựđiều chỉnh không thể tránh khỏi vì những lý do chính trị và những lý do khác. Phương thức cơbản để xử lý đói nghèo là thông qua các chính sách xoá đói giảm nghèo chung.
Cải cách ngoại thương và xoá đói giảm nghèo
Các học giả về thương mại quốc tế từ lâu đã hiểu rằng cho dù đối với những nước nhỏ, sựcan thiệp ngoại thương nói chung vẫn không hiệu quả và lãng phí, tình trạng không hiệu quả của họ thường bị chi phối một cách định lượng bởi các ảnh hưởng tái phân phối. Nghĩa là, những tổn thất ròng từ sự can thiệp nhìn chung sẽ tiêu biểu cho những ảnh hưởng
tích cực lớn đối với một số người và hộ gia đình, cùng với những ảnh hưởng tiêu cực lớn đối với những người và hộ gia đình khác. Vì vậy, cho dù việc bãi bỏ các biện pháp can thiệp về mặt tổng quát sẽ cải thiện phúc lợi, nhưng nó có thể tạo ra cả người thắng lẫn kẻ thua.1 Lấy ví dụ, tự do hoá một lĩnh vực nhập khẩu thường phân phối lại thu nhập thực từcác nhà sản xuất sang người tiêu dùng vì giá giảm, và phân phối lại thu nhập giữa các yếu tố sản xuất khác nhau theo một cách thức sao cho một số người được lợi trong khi những người khác chịu thiệt.
Vấn đề tích cực quan trọng là vấn đề thực nghiệm: liệu tự do hoá mậu dịch nói chung có tạo ra đói nghèo hay chăng, và trong những tình huống nào nó có thể tạo ra đói nghèo trong những trường hợp cụ thể? Trong tư liệu của Winters (2000a), tôi đã phân loại chi tiết nối kết các cú sốc ngoại thương với sựđói nghèo của cá nhân và hộ gia đình, và đã rút ra 11 vấn đề then chốt giúp trả lời cho câu hỏi sau (xem hộp 5.1). Việc phát hiện ra một trường hợp trong đó cải cách ngoại thương gây ra đói nghèo có thể không tạo nên được sự phủ nhận một giả thiết thú vị về mặt tư duy, nhưng nó cũng đặt ra một vấn đềchính sách thực tế: chúng ta có nên kết án một cuộc cải cách ngoại thương vì nó có nghĩa là có một người nghèo phải chịu thiệt thòi hay có một người bịđẩy vào đói nghèo? Tôi tin tưởng mãnh liệt rằng chúng ta sẽ không làm thế. Đúng hơn, sự nhìn nhận tình thế khó khăn phát sinh từ một cuộc cải cách ngoại thương đáng mong đợi về mặt tổng quát sẽkích thích việc tìm kiếm các chính sách bổ trợđể hạn chế tới mức tối thiểu những hệ quảtiêu cực và giảm sự thiệt hại mà nó gây ra. Bác bỏ bất kỳ một cuộc cải cách nào có ảnh hưởng bất lợi đối với bất kỳ một người nghèo nào là một liều thuốc dẫn đến sựđình trệdài hạn và sự gia tăng tối hậu của đói nghèo. Thậm chí yêu cầu không có hộ gia đình nào tạm thời rơi vào tình trạng đói nghèo cũng có thể cực kỳ hạn chế tại các nước nghèo. Quan điểm thiết thực hơn cho rằng số hộ gia đình (hay số người) nghèo sẽ không tăng thì thích hợp hơn, cho dù ngay cả khi đó, sựxem xét vềđộ sâu của đói nghèo cũng cần thiết.
Hộp 5.5 Những câu hỏi then chốt để xác định tác động đói nghèo của một cuộc cải cách ngoại thương
Các ảnh hưởng của sự thay đổi mức giá biên giới có được chuyển sang cho phần còn lại của nền kinh tế không? Chính sách ngoại thương và các cú sốc vận hành chủ yếu thông qua giá cả. Nếu sự thay đổi giá không được truyền đi – ví dụ, do chính phủ các nước vẫn tiếp tục cốđịnh giá trong nước của những hàng hoá mà bề ngoài họđã tựdo hoá trên thịtrường quốc tế – những ảnh hưởng trực tiếp nhất đối với đói nghèo, bất luận là tích cực hay tiêu cực, vẫn trở nên vô hiệu.
hàng mới hay chăng? Có lẽảnh hưởng trực tiếp nhất của cải cách ngoại thương đối với đói nghèo là thông qua giá hàng hoá và dịch vụ mà trong đó các hộ gia đình nghèo có những vị thế ròng lớn. Cú sốc giá cả lớn nhất xảy ra khi giá ban đầu hay giá sau cùng có hạn, còn các mức giá khác là vô hạn (nghĩa là khi không có thị trường). Cú sốc mà xói mòn hoàn toàn một thị trường quan trọng – ví dụ, thị trường của một cây trồng thu hoa lợi hay thị trường một dạng lao động nhất định – có thể có những ý nghĩa quan trọng đối với đói nghèo. Tương tự, việc làm cho các cơ hội mới, hàng hoá hay dịch vụ trở nên sẵn có đối với người nghèo hơn giúp nâng cao phúc lợi đáng kể.
Liệu cải cách có thể ảnh hưởng một cách khác nhau đến những thành viên khác nhau trong một hộ gia đình? Trong phạm vi một hộ gia đình, quyền đối với những hàng hoá và nguồn tài sản cụ thể sẵn có (ví dụ như lao động) thường được phân phối không đồng đều. Có thể những tác động về mặt đói nghèo sẽ tập trung vào những thành viên nhất định trong một hộ gia đình – thường là phụ nữ và trẻ em, những người có thể thiệt thòi về mặt cá nhân thậm chí khi cả hộ gia đình được lợi về mặt tổng thể.
Liệu sự lan truyền có tập trung vào những lĩnh vực và hoạt động phù hợp với người nghèo? Các khu vực trong một nền kinh tếluôn có quan hệ với nhau, và nếu khảnăng thay thế cao, một cú sốc sẽđược truyền đi từ khu vực này sang khu vực khác. Thông thường sự lan truyền sẽ rộng đến nỗi nó gần như không có ảnh hưởng đến một địa phương hay một khu vực cụ thể, nhưng đôi khi – ví dụ, khi ngoại thương dịch vụ có tính chất rất địa phương – sự lan truyền sẽ hẹp nhưng lại sâu. Khi đó, điều cần thiết là phải hỏi xem các ảnh hưởng trong đợt thứ hai (ảnh hưởng thứ cấp) có những tác động nghiêm trọng về mặt đói nghèo hay chăng. Sự kích thích nông nghiệp có thể mang lại những lợi ích lớn ủng hộ người nghèo nhờ lợi thế kinh tếđịa phương thông qua sự lan truyền tốt lành.
Những yếu tố sản xuất nào được thâm dụng trong những ngành chịu ảnh hưởng nhiều nhất? Những thay đổi trong giá cả hàng hoá sẽảnh hưởng đến tiền lương tuỳ theo mức độ thâm dụng yếu tố sản xuất. Việc dựđoán các ảnh hưởng vềgiá hay mức độ thâm dụng yếu tố sản xuất của các ngành chịu ảnh hưởng có thể rất phức tạp, như ta đã thấy với các cuộc cải cách của châu Mỹ La tinh trong thập niên 80 và 90. Ngoài ra, nếu nguồn cung ứng các yếu tố sản xuất có một độ co giãn nhất định nào đó, một phần của cú sốc ngoại thương sẽ thể hiện qua sự thay đổi trong công việc làm chứ không thể hiện qua giá các yếu tố sản xuất. Ở mức giới hạn, nếu cung yếu tố sản xuất hoàn toàn co giãn, thì ta chỉthấy có những ảnh hưởng về mặt công việc làm mà thôi. Điều này phù hợp nhất với thịtrường lao động. Nếu mức lương thịnh hành được xác định bởi mức lương chỉđủđể duy trì cuộc sống (subsistence level), việc chuyển người lao động từ hoạt động này sang một hoạt động khác không có ảnh hưởng khả kiến đối với đói nghèo. Tuy nhiên, nếu như mức lương trong khu
vực chịu ảnh hưởng bởi ngoại thương cao hơn (ví dụ như do khu vực này phải tuân thủ qui định về mức lương tối thiểu chẳng hạn), sự gia tăng hoạt động sẽ có xu hướng làm giảm đói nghèo, và sự giảm sút hoạt động sẽ có xu hướng làm tăng đói nghèo. Sự phân chia chính thức- phi chính thức có ý nghĩa quan trọng trong khía cạnh này. Xét chung trong toàn bộ, điều quan trọng cần nhớ là sự khác nhau giữa phân phối chức năng và phân phối cá nhân đối với thu nhập. Mức lương giảm đối với người lao động phổthông (không có tay nghề) chỉ tạo ra đói nghèo trong chừng mực mà người nghèo phụthuộc một cách không cân xứng theo tỷ lệ vào mức lương đó.
Liệu cải cách có thực sựảnh hưởng mạnh đến số thu ngân sách? Phản ứng tức thời của chúng ta là cắt giảm thuế quan sẽ làm giảm thu ngân sách. Cho dù ở mức cực đoan, điều này rõ ràng là đúng (thuế quan bằng không sẽ mang lại số thu thuế bằng không), nhiều cuộc cải cách ngoại thương thực sự có tác động rất nhỏ hay thậm chí còn có tác động tích cực đến số thu ngân sách, đặc biệt nếu cải cách chuyển đổi các hàng rào phi thuế thành thuế quan, bãi bỏ các trường hợp miễn thuế, và hạ thấp thuế suất xuống đến những mức độmà làm giảm đáng kể nạn buôn lậu. Ngay cả khi số thu giảm, cũng không nhất thiết là chi ngân sách dành cho người nghèo sẽ giảm. Cuối cùng, đó là một quyết định chính sách.
Liệu cải cách có dẫn đến sự chuyển đổi không liên tục trong các hoạt động? Nếu thế, các hoạt động mới có rủi ro hơn so với những hoạt động cũ không? Nếu tự do hoá ngoại thương cho phép người ta kết hợp các hoạt động “quốc gia” với các hoạt động “quốc tế”, rất có thể rủi ro sẽ giảm: các thị trường nước ngoài có thể ít biến động hơn thịtrường trong nước, và ngay cả nếu không phải thế, sự dàn trải rủi ro có thể làm giảm rủi ro chung. Tuy nhiên, nếu cải cách ngoại thương dẫn đến những thay đổi triệt để không ít thì nhiều trong các hoạt động kinh tế, có khả năng là rủi ro sẽ gia tăng, nếu hoạt động mới rủi ro hơn hoạt động cũ.
Liệu cải cách có phụ thuộc vào hay ảnh hưởng đến khả năng người nghèo chấp nhận rủi ro? Những người rất nghèo không thể chấp nhận rủi ro một cách dễdàng. Vì hệquả của những cú sốc tiêu cực cho dù rất nhỏ cũng rất nghiêm trọng đối với người nghèo, họ có thể không sẵn lòng chấp nhận những cơ hội mà làm tăng thu nhập bình quân của họ, nếu như khả năng thua thiệt cũng gia tăng. Điều này có thể bỏ họ rơi lại đàng sau với duy nhất những yếu tố tiêu cực của một hệ thống cải cách trọn gói. Tương tự, nếu một cuộc cải cách làm cho người nghèo trở nên khó khăn khi tiếp tục các chiến lược đối phó với rủi ro truyền thống của họ, nó có thể làm tăng tình trạng dễ bị tổn thương của họ trước đói nghèo ngay cả khi nó làm tăng thu nhập trung bình.
cách có gây ra bất bình đẳng hay không? Tăng trưởng kinh tế là chìa khoá để xoá đói giảm nghèo bền vững. Chỉ khi nào nó hết sức bất bình đẳng thì nó mới làm tăng đói nghèo mà thôi.
Liệu cải cách có ám chỉ những cú sốc lớn đối với một sốđịa phương cụ thểkhông? Những cú sốc lớn có thể tạo ra những phản ứng khác nhau về mặt định tính so với những cú sốc nhỏ hơn; lấy ví dụ, các thị trường có thể bị tắc nghẽn hay biến mất hoàn toàn. Như vậy, nếu một cuộc cải cách có nghĩa là sẽ có những cú sốc rất lớn đối với những địa phương cụ thể, việc xoa dịu ảnh hưởng của nó thông qua thực hiện dần dần theo từng giai đoạn, hay tốt hơn là thông qua các chính sách đền bù hay bổ trợ, có thểđược vận dụng. Tuy nhiên, có một sựđánh đổi, bởi vì thông thường những cú sốc lớn hơn sẽ phản ánh sự chênh lệch lớn hơn giữa thành quả hiện tại và thành quả tiềm năng, và do đó cũng sẽ phản ánh những lợi ích dài hạn lớn lao hơn nhờ cải cách.
Liệu tình trạng thất nghiệp chuyển tiếp có tập trung vào người nghèo? Những người không nghèo thường có tài sản giúp họ vượt qua thời kỳđiều chỉnh. Tình hình có thể không may đối với họ, nhưng đó không phải là cái nghèo được định nghĩa một cách chặt chẽ. Người nghèo thì không có tài sản, cho nên ngay cả những thời kỳ chuyển tiếp tương đối ngắn ngủi cũng gây ra sự suy sụp sâu sắc trong đói nghèo. Nếu quá trình chuyển tiếp tác động đến người nghèo, có một lập luận mạnh mẽủng hộ việc sử dụng một số lợi ích dài hạn từ cải cách để giúp họ vượt qua tình trạng căng thẳng của quá trình điều chỉnh.
Nguồn: Winters (2000a).
Mọi phán xét cuối cùng phải là định lượng, chứ không chỉ có tính chất định tính mà thôi. Trong các tình huống thực tế, thật dễ dàng nhận ra những kẻ chịu thiệt thòi từ cải cách ngoại thương hơn là những người được lợi tiềm năng. Kẻ thiệt thòi thì dễ nhận diện, cụ thể, và có danh tính (xem Krueger 1990), trong khi người được lợi thì phân tán, và dường như chỉ thuộc về tương lai và lý thuyết. Vì lý do này và những lý do khác nữa, những kẻ thiệt thòi thường sẽ khả năng tốt để trình bày rõ ràng về quyền lợi của mình hơn là những người được lợi, và vì thế khối lượng ý kiến không phải là một chỉ báo đầy đủcho sức mạnh tương đối của các ưu điểm và nhược điểm của một sự thay đổi chính sách. Điều này đặc biệt đúng khi ta biết rằng người nghèo nói chung ít có khả năng quảng bá và phòng vệcho các quyền lợi của mình hơn so với các nhóm giàu có hơn.
Trong phần tiếp theo tôi sẽ tìm hiểu ba cách phản ứng trước khả năng cải cách ngoại thương tạo ra đói nghèo: vận dụng chính bản thân chính sách ngoại thương, đền bù cho những kẻ thiệt thòi hay người nghèo, và theo đuổi các chính sách bổ trợđể cố gắng đảm bảo
càng ít người chịu thiệt thòi càng tốt.
Liệu chúng ta có thể quản lý chính sách ngoại thương để giảm nghèo?
Một phản ứng tự nhiên trước khả năng tự do hoá mậu dịch có thể làm trầm trọng thêm tình trạng đói nghèo trong một số thành phần nhất định của xã hội là “quản lý” sự tự do hoá theo một cách thức sao cho loại trừđược hay chí ít cũng làm giảm được các vấn đề.
Ở mức độ khái niệm, đây chỉ là một nhận thức phổ thông: người ta có thể cho rằng giảm nghèo là ưu tiên cao nhất; trong khi chính sách ngoại thương chỉ là một phương tiện đểđạt được mục đích. Việc làm có ý nghĩa là sắp xếp tất cả những công cụ mà chúng ta có hướng tới việc đạt được mục đích chính của chúng ta, và thật là trái thói nếu ta làm bất kỳđiều gì khác đi.
Nhưng trên mức độ thực hành, vấn đề là làm thế nào sử dụng chính sách ngoại thương đểđạt được các mục tiêu giảm nghèo. Thứ nhất, cũng có khả năng là chúng ta thực sự cũng có những mục tiêu khác với mục tiêu xoá đói giảm nghèo – ví dụ như về thu nhập bình quân,