Liam Ebrill, Janet Stotsky & Reint Gropp
Bất chấp tự do hoá mậu dịch đáng kể trong thập niên vừa qua, nhiều quốc gia đang phát triển vẫn tiếp tục có các cơ chế mậu dịch hạn chếđặc trưng bởi thuế quan cao và các hàng rào phi thuế quan (NTBs) tràn lan. Ứng với mối quan hệđã thiết lập lâu dài giữa các cơ chế ngoại thương mở cửa và thành quả tăng trưởng và xuất khẩu cải thiện, việc thực hiện tự do hoá mậu dịch hơn nữa để thúc đẩy tăng trưởng bền vững và hội nhập vào hệ thống thương mại toàn cầu vẫn có ý nghĩa thiết yếu. Vì tự do hoá mậu dịch có ý nghĩa và tác động đối với sốthu ngân sách, và vì nhiều quốc gia thu nhập thấp vẫn tiếp tục trông cậy nhiều vào thuế xuất nhập khẩu như một nguồn thu ngân sách, nên ta cần chú ý đến bình diện thu chi ngân sách của cải cách ngoại thương khi thiết kế một chiến lược tự do hoá mậu dịch.
Tác động về mặt thu ngân sách của tự do hoá mậu dịch
Tự do hoá mậu dịch thường bị chậm trễ bởi những mối quan ngại rằng nó sẽ có tác động tiêu cực đối với số thu ngân sách và góp phần gây bất ổn kinh tế vĩ mô. Thật ra, tác động của tựdo hoá mậu dịch đối với thu ngân sách nói chung là mơ hồ và tuỳ thuộc vào những cuộc cải cách được thực hiện và tình huống ban đầu của từng quốc gia.
Bảng 4.1 trình bày việc phân loại các biện pháp cải cách ngoại thương và ảnh hưởng kỳ vọng của chúng đối với vị thế ngân sách chính phủ. Nhưđã lưu ý trên đây, tác động có thểlà tích cực, tiêu cực, hay trung hoà, tuỳ thuộc vào bản chất của các biện pháp hạn chế và đặc điểm của từng quốc gia cụ thể. Tuy nhiên, trong phần lớn các bộ phận, các cuộc cải cách nhìn chung sẽ làm tăng số thu ngân sách hoặc sẽ có một ảnh hưởng mơ hồ không rõ rệt. Lộtrình tự do hoá mậu dịch trong các chương trình do Quỹ Tiền tệ Quốc tế và Ngân hàng Thếgiới hỗ trợ thường dành ưu tiên cao nhất cho việc bãi bỏ các hàng rào phi thuế quan mà có xu hướng gây biến dạng nhiều nhất, tiếp theo là các biện pháp hợp lý hoá cơ cấu thuế quan. Dưới đây, chúng ta sẽ xem qua một số biện pháp này và ý nghĩa của chúng đối với vị thếngân sách của quốc gia.
Các hàng rào phi thuế quan bao trùm nhiều hoạt động thực tế, bao gồm hạn ngạch, cấm đoán, cấp giấy phép xuất khẩu và nhập khẩu, và các công ty thương mại nhà nước độc quyền. Ngoài các lập luận về hiệu quả kinh tế, trọng điểm ban đầu về giải toả các hàng rào phi thuế quan còn có ưu điểm là làm tăng số thu ngân sách. Hạn ngạch và cấm đoán không mang lại số thu ngân sách và mang đến nhiều cơ hội cho hành vi tìm kiếm đặc lợi hay buôn
lậu. Vì thế, việc chuyển đổi hạn ngạch thành thuế quan tương đương (thường đi kèm với một biểu thời gian cho việc giảm thuế suất thuế quan) hoặc giải toả cấm đoán sẽ có tác động tích cực tức thời đến số thu ngân sách (giả sử các yếu tố khác không đổi) vì đặc lợi được chuyển giao cho chính phủ dưới hình thức số thu thuế xuất nhập khẩu. Vì lý do này, việc bãi bỏ các hàng rào phi thuế quan được nhắm đến trước tiên trong tiến trình cải cách.
Bãi bỏ các trường hợp miễn thuế (không kể các chương trình hoàn thuế xuất khẩu) và các khoản trợ cấp liên quan đến ngoại thương sẽ có một ảnh hưởng tích cực trực tiếp đối với tình hình ngân sách chính phủ. Ngoài ra, không chỉ sự hiện diện của các trường hợp miễn thuế, đặc biệt là miễn thuế một cách tuỳ tiện, mang đến động cơ khuyến khích các nhà nhập khẩu tìm kiếm thêm các trường hợp miễn thuế, mà sự sinh sôi nảy nở của nó còn làm tăng động cơ dẫn đến việc xếp loại các mặt hàng chịu thuế trở thành hàng miễn thuế, điều này lại có một tác động tiêu cực đến số thu thuế. Như vậy, ngoài ảnh hưởng tích cực trực tiếp về thu ngân sách, việc loại bỏ các trường hợp miễn thuế tuỳ tiện và các điểm phức tạp khác có thểgóp phần cải thiện quản lý thuế.
Tác động về thu ngân sách của việc giảm thuế quan tuỳ thuộc vào mức thuế ban đầu, vào độ bao trùm của thuế quan, và vào mức độ giảm thuế. Trên nguyên tắc, ứng với một mức nhập khẩu không đổi, giảm thuế suất sẽ làm giảm số thu thuế. Tuy nhiên, vì thuế suất thấp hơn có thể làm tăng nhu cầu đối với hàng nhập khẩu, nên tác động ròng đối với số thu thuế sẽtuỳ thuộc vào độ co giãn của cầu hàng nhập khẩu theo giá. Độ co giãn càng cao, càng có khảnăng là việc giảm thuế suất sẽ có tác động ròng tích cực đối với số thu ngân sách. Tại những nước có thuế quan cao nhằm ngăn cấm nhập khẩu, sẽ có động cơ thôi thúc người ta trốn thuế, hoặc thông qua xếp loại sai mặt hàng hoặc thông qua buôn lậu và tránh nộp thuế. Do đó, hạ thấp thuế quan như vậy có thể tạo ra số thu thuế cao hơn vì nó làm giảm chi phí tuân thủ luật thuế và làm tăng khối lượng hàng hoá ngoại thương có khai báo nộp thuế khi hoạt động buôn lậu lắng xuống.
Cải cách cơ chế ngoại thương theo chiều hướng một cơ cấu thuế quan đồng nhất hơn có thể làm tăng số thu ngân sách như một kết quả của tính minh bạch gia tăng và đơn giản hoá thủ tục hành chính về thuế. Một cơ cấu đồng nhất, hay một cơ cấu có ít cấp độ thuế suất khác biệt nhau, sẽ giúp hạn chếđến mức tối thiểu hiện tượng trốn thuế và làm cho nhiệm vụ của các viên chức hải quan thêm dễ dàng thông qua giảm cơ hội xảy ra tình trạng xếp loại sai và các sai lầm trong đánh giá.
Nếu một đất nước đã thực hiện những cuộc cải cách ngoại thương lớn, đến một lúc nào đó việc giảm hơn nữa các mức thuế suất (nếu các yếu tố khác không đổi) sẽ dẫn đến sốthu thuế thấp hơn, chí ít trong ngắn hạn. Tuy nhiên, ứng với những lợi ích tăng trưởng
trung hạn của cải cách ngoại thương, sựđáp ứng thích hợp sẽ bù đắp cho sự giảm sút số thu tiềm năng thông qua những khoản thuế khác, ít biến dạng hơn, trên một cơ sở thu thuế rộng lớn hơn (ví dụ như thuế giá trị gia tăng), được áp dụng đồng đều cho cả hàng hoá nội địa lẫn hàng hoá sản xuất từ nước ngoài. Sự biến dạng đối với nền kinh tế thông qua đánh thuế hàng nhập khẩu và hàng thay thế trong nước với mức thuế suất tương đương nhau nói chung sẽ ít hơn so với sự biến dạng khi đánh thuế riêng hàng nhập khẩu không thôi, và việc đánh thuế cảhai loại hàng còn mang lại số thu nhiều hơn.
Đối với những quốc gia đang phát triển, nơi mà thuế xuất nhập khẩu là nguồn thu quan trọng, người ta có thể nhận thấy rằng việc giảm thuế suất bình quân hơn nữa có một tác động tiêu cực đối với số thu và hạn chế tiến độ cải cách thêm nữa. Trong những trường hợp này, việc huy động các nguồn thu ngân sách khác và đa dạng hoá các nguồn thu thuế khác ngoài nguồn thu thuế xuất nhập khẩu có vai trò quan trọng nhưng có thể là một quá trình dài hạn đòi hỏi sự khởi động sớm hướng tới một loại thuế trên cơ sở thu rộng hơn. Vì một quá trình như vậy phải mất thời gian để chuẩn bị và thực hiện, người ta nên tìm kiếm sự hỗ trợ kỹthuật từ Quỹ Tiền tệ Quốc tế vào thời kỳđầu của quá trình tự do hoá và nên sử dụng sự hỗtrợ kỹ thuật đó để hỗ trợ các biện pháp cải cách ngoại thương thông qua cải tiến thủ tục hải quan. Nhưng ngay cả tại những nước phụ thuộc nhiều vào thuế xuất nhập khẩu, cũng không có lý do gì để trì hoãn việc thực hiện các biện pháp cải cách ngoại thương mà có tác động tích cực hay trung hoà đối với số thu ngân sách. Quả thật, sự trông cậy nhiều vào các khoản thuế như vậy củng cố cho lập luận ủng hộ việc tiến hành cải cách ngoại thương nhanh chóng hơn với các yếu tố làm tăng số thu thuế, đặc biệt việc thay thế các hàng rào phi thuế thành thuế quan và loại bỏ các trường hợp miễn thuế.
Người ta đã đạt được tiến bộđáng kể trong việc hạ thấp vai trò của thuế xuất khẩu, một phần vì việc bãi bỏ thuế xuất khẩu hiện nay nhìn chung đã được chấp nhận như một phương cách đểđẩy mạnh triển vọng tăng trưởng và củng cố vị thế bên ngoài của một quốc gia. Anh hưởng của việc hạ thấp thuế xuất khẩu đối với số thu thuế còn tuỳ thuộc vào mức giảm và tuỳ thuộc vào việc giảm thuế sẽ mở rộng hoạt động ngoại thương và làm giảm các hoạt động phi pháp như buôn lậu nhanh chóng đến chừng mực nào. Vì người ta thường đưa ra những luận điệu cho rằng thuế xuất khẩu thay thế cho một hình thức thuế thu nhập trong những lĩnh vực khó thu thuế như nông nghiệp, nên việc giảm hay bãi bỏ thuế xuất khẩu có thểđược các nhà nước chấp nhận nếu nó được thực hiện như một thành tố của một hệ thống cải cách thuế trọn gói để mở rộng cơ sở thu thuế. Việc bãi bỏ thuế xuất khẩu cũng có một tác động tích cực đối với các nhà sản xuất những hàng hoá chịu ảnh hưởng. Trong trường hợp hàng nông sản, các nhà sản xuất này có thể thuộc thành phần nghèo hơn trong xã hội (hộp 4.1).
Cuối cùng, trong nhiều chương trình được Quỹ Tiền tệ Quốc tế hay Ngân hàng Thếgiới tài trợ, việc tự do hoá mậu dịch thực sựđược đi kèm với việc phá giá đồng tiền nhằm mục đích (cùng với những yếu tố khác) mang lại động cơ khuyến khích các nhà xuất khẩu đểhọ có thể tranh thủ lợi thế của cơ chế mậu dịch tự do hơn. Nói chung, ảnh hưởng của phá giá đối với thuế xuất khẩu là mơ hồ (Tanzi 1989) và sẽ phụ thuộc vào độ co giãn của cầu hàng nhập khẩu theo giá; nếu cầu nhập khẩu không co giãn, việc phá giá sẽ dẫn đến giá trị hàng nhập khẩu tính bằng nội tệ cao hơn và sẽ làm tăng số thu ở bất kỳ mức thuế suất nào. Các trường hợp nghiên cứu và các bằng chứng thực nghiệm khác
Một số nghiên cứu (ví dụ, Ebrill, Stotsky và Gropp 1999; Sharer và những người khác 1989) đã xem xét tác động thực tếđối với thu ngân sách theo sau việc thực hiện cải cách ngoại thương. Các nghiên cứu này củng cố quan sát nói trên rằng trình tự cải cách ngoại thương có thểđược thực hiện theo một cách thức mà hạn chế tới mức tối đa ảnh hưởng bất lợi đối với số thu ngân sách. Một số kết luận chính từ các nghiên cứu này như sau:
Đối với những nước bắt đầu bằng những cơ chế ngoại thương tương đối hạn chế, cải cách ngoại thương đã được thực hiện với một quan điểm hướng tới việc bảo vệ số thu ngân sách, và phần lớn các quốc gia đã có thểđạt được tự do hoá đáng kể mà không làm hại đến các mục tiêu ngân sách của họ. Bằng chứng thực nghiệm cho thấy rằng việc tự do hoá các biện pháp hạn chếđịnh lượng có xu hướng làm tăng mạnh số thu ngân sách và cải cách thuế quan không dẫn đến giảm số thu.
Các xem xét về thu ngân sách là những yếu tố chính được viện dẫn làm hạn chế mức độ cải cách ngoại thương đề ra theo mục tiêu. Người ta có thể vạch ra mục tiêu và đạt được sự tự do hoá mậu dịch nhiều hơn nếu chú ý nhiều hơn đến những chính sách ngân sách nâng đỡ và những biện pháp ngoại thương có tác động trung hoà đối với sốthu.
Các ảnh hưởng của cải cách ngoại thương đối với số thu cũng phụ thuộc đáng kể vào các chính sách kinh tế vĩ mô đi kèm và cụ thể là vào một chính sách tỷ giá hối đoái thích hợp.
Bài học về thiết kế chính sách ngoại thương
Thảo luận trong chương này cho thấy rằng có một phạm trù cho việc chuẩn bị phương thức tự do hoá mậu dịch sao cho có thể tránh được những hệ quả bất lợi đối với số thu ngân sách. Vì thế, các chương trình điều chỉnh do Quỹ Tiền tệ Quốc tế và Ngân hàng Thế giới hỗ trợ, ngay từ lúc bắt đầu quá trình cải cách nên tập trung vào các biện pháp tự do hoá mậu dịch trên cơ sở rộng, việc thực hiện trước tiên các yếu tố này có thể có tác động tích cực
đối với sốthu ngân sách. Thảo luận của chúng ta cũng nhấn mạnh đến tầm quan trọng của các chính sách kinh tế vĩ mô vững chắc và cụ thể là nhu cầu cần có một tỷ giá hối đoái thích hợp và những nỗ lực mở rộng cơ sở thu thuế nội địa.
Tuy nhiên, cũng không nên đánh giá thấp những vấn đề mà tự do hoá mậu dịch đặt ra trong những trường hợp khi người ta nhận thấy có một tác động tiêu cực ban đầu đối với sốthu (đặc biệt tại những nước trông cậy nhiều vào thuế xuất nhập khẩu). Ngay cả nếu các biện pháp thu chi ngân sách khác đã sẵn sàng, cũng vẫn có thể có những thách thức về chính trị và kinh tế. Ngoài ra, sự xem xét các phương án ngân sách sẽ diễn ra trong bối cảnh soạn thảo chương trình, mà thường liên quan đến các áp lực ngân sách trong nhiều lĩnh vực của cả thu và chi, bao gồm các khoản chi hỗ trợ cải cách cơ cấu khác với chính sách ngoại thương.
Vì tự do hoá mậu dịch bền vững cuối cùng có thể dẫn đến giảm tỷ trọng của số thu thuế xuất nhập khẩu trong tổng thu ngân sách, nên việc duy trì thành quả thu ngân sách sẽđòi hỏi phải có những cuộc cải cách thuế nội địa để bù đắp. Ứng với thời kỳ thai nghén kéo dài của cải cách hành chính và cải cách chính sách thuế, điều quan trọng là cải cách thuế nội địa phải được xem xét ngay từ khi bắt đầu thực hiện cải cách ngoại thương và nên tìm kiếm sựhỗ trợ kỹ thuật ngay từ giai đoạn đầu của quá trình tự do hoá.
Hộp 4.1 Thuế xuất khẩu
Các nước đang phát triển thường ban hành thuế xuất khẩu đối với hàng sơ khai xuất khẩu. Thuế xuất khẩu là một công cụ chính sách mà không phụ thuộc vào các kỹ cương của Tổchức Thương mại Thế giới, phản ánh sự chú trọng của các thành viên của Tổ chức Thương mại Thế giới vào các chính sách nhập khẩu. Điều này làm cho việc xác định các ảnh hưởng kinh tế của những chính sách như thế trở nên đặc biệt quan trọng. Trong một số trường hợp, thuế xuất khẩu được ban hành thay cho thuếđặc quyền trong việc khai thác khoáng sản; trong những trường hợp khác, thuế xuất khẩu được sử dụng để bảo hộ các ngành công nghiệp chế biến hàng hoá sơ khai. Trong trường hợp sau, thuế xuất khẩu có thể có tác động bất lợi đối với người nghèo và cần được giám sát và phân tích cẩn thận. Thuế xuất khẩu có nghĩa là các nhà sản xuất hàng sơ khai và các nhà nông sẽ nhận được mức giá thấp hơn giá thịnh hành trên thị trường thế giới. Việc bãi bỏ thuế xuất khẩu sẽ làm tăng thu nhập của họ nhưng có thểgây phá sản những cơ sở chế biến hàng sơ khai và nông sản lâu đời mà chỉ tồn tại được chỉphải trả mức giá thấp hơn giá thế giới cho các yếu tốđầu vào sơ khai và nông sản này. Những cơ sở chế biến như thế có thể tuyển dụng người lao động nghèo đô thị, dẫn đến một vấn đề hóc búa về chính sách. Trong những trường hợp như thế, việc phân tích cẩn thận cơchế ngoại thương thích hợp cho việc xoá đói giảm nghèo và
mang lại mạng lưới an sinh là hết sức cần thiết.
Đôi khi thuế xuất khẩu được sử dụng trong một nỗ lực thực thi thế lực thị trường, và trong những trường hợp như thế, chính sách có thể có một ảnh hưởng bất lợi đối với người nghèo. Một ví dụ là uỷ ban tiếp thị vanilla (một loại chất thơm thiên nhiên rất phổ biến) của Madagasca.
Năm 1960, Madagasca, nước sản xuất bourbon vanilla chất lượng cao có chi phí thấp nhất thế giới, chiếm đến 60 phần trăm xuất khẩu thế giới về vanilla thiên nhiên. Từ vị thếthống lĩnh của mình, Madagasca cùng với Comoros và Reunion tổ chức một tập đoàn (cartel) về bourbon vanilla, ấn định giá xuất khẩu cao cho vanilla. Madagasca hạn chế cung bằng cách điều tiết thị trường nội địa thông qua một uỷ ban tiếp thị (CAVAGI), cốđịnh giá thấp trả cho các nhà sản xuất trong nước và yêu cầu phải có giấy phép trồng trọt, chế biến và xuất khẩu vanilla.
Nếu chiến lược này được đánh giá theo ảnh hưởng của nó đối với giá xuất khẩu vanilla từ Madagasca, nó là một thành công rõ ràng. Giá xuất khẩu vanilla tăng từ 10 đô la một ki lô gam vào cuối thập niên 60 lên đến hơn 65 đô la vào đầu thập niên 90. Tuy nhiên,