Howard J. Shatz & David G. Tarr
Cho dù cả hai hệ thống tỷ giá hối đoái cốđịnh và linh hoạt (và các biến thể của chúng) đều có những ưu điểm và nhược điểm riêng, hơn một nửa các quốc gia trên thế giới hiện đang duy trì cơ chế tỷ giá hối đoái cốđịnh hay cơ chế tỷ giá có quản lý.1 Trong chương này, dù không thảo luận về lợi ích tương đối của các hệ thống tỷ giá hối đoái này, chúng ta vẫn lưu ý rằng, như một vấn đề thực nghiệm, việc quản lý tỷ giá hối đoái tại nhiều quốc gia trên thế giới đã dẫn đến tình trạng định giá quá cao tỷ giá hối đoái thực, trong một sốtrường hợp dẫn đến những biến dạng lớn.2 (Tìm đọc bài thảo luận sâu xa hơn về các mối liên kết giữa ngoại thương và quản lý kinh tế vĩmô trong CD-ROM “Chính sách ngoại thương ứng dụng,” đi kèm với tài liệu này.)
Vì chính phủ các nước thường đứng trước những vấn đề về các cú sốc bên ngoài và thâm hụt ngoại thương bên ngoài trong bối cảnh cơ chế tỷ giá hối đoái cốđịnh, nên việc khảo sát chính xác kinh nghiệm thế giới vềảnh hưởng của các tỷ giá hối đoái bịđịnh giá quá cao theo một phương cách dễ hiểu đối với các nhà hoạch định chính sách là việc làm bổích. Trong chương này, chúng ta sẽtrình bày lý thuyết, bằng chứng kinh tế lượng giữa các nước, và các trường hợp nghiên cứu quan trọng vềảnh hưởng của tỷ giá hối đoái bịđịnh giá quá cao.
Cho dù trên bình diện cả nhóm, các quốc gia đang phát triển tích cực tự do hoá cơchế ngoại thương trong các thập niên 80 và 90, nhưng chính phủ một số nước vẫn tiếp tục hành động để bảo vệ tỷ giá hối đoái chống lại các nỗ lực tự do hoá mậu dịch dài hạn. Phương thức cổđiển là cố gắng bảo vệ một tỷ giá hối đoái được định giá quá cao thông qua các chính sách bảo hộ mậu dịch.3 Kinh nghiệm cho thấy rằng việc duy trì một tỷ giá hối đoái được định giá quá cao sẽ làm chậm trễ các triển vọng tăng trưởng trung hạn cho đến dài hạn của đất nước. Trên thực tế, một tỷ giá hối đoái được định giá quá cao thường là nguyên nhân cội rễ của sự bảo hộ, và đất nước sẽ không thể quay về với các chính sách mậu dịch tự do hơn cho phép đạt được tăng trưởng mà không cần phải điều chỉnh tỷ giá hối đoái.
Hơn nữa, việc phá giá tỷ giá hối đoái danh nghĩa xem ra là một điều kiện cần đểđạt được sự mất giá mạnh của tỷ giá hối đoái thực, như hầu hết các cuộc phá giá thực (khoảng 25-35 phần trăm) đã gắn liền với việc phá giá danh nghĩa (Ghei và Hinkle 1999). Những nỗ lực lâu dài nhằm sử dụng việc điều chỉnh giảm tiền lương và giá cả như một phương tiện để khôi phục một tỷ giá hối đoái thực cạnh tranh thường dẫn tới đình trệ hay suy thoái nghiêm trọng.
Kinh nghiệm trên thế giới cho thấy rằng việc bảo vệ tỷ giá hối đoái không mang lại lợi ích trong trung hạn, vì dự trữ ngoại hối giảm cuối cùng sẽ gây áp lực buộc phải phá giá đồng tiền. Tốt hơn là nên hoàn tất việc phá giá mà không phải có những tổn thất dựtrữ ngoại hối gây suy yếu hơn nữa và làm giảm sút năng suất do các biện pháp kiểm soát nhập khẩu. Kinh nghiệm vềphá giá cho thấy rằng sau khi phá giá, tỷ giá hối đoái sẽ đạt đến một trạng thái cân bằng mới và trạng thái cân bằng đó chịu ảnh hưởng mạnh bởi các chính sách của ngân hàng trung ương và chính phủ.
Các vấn đề của một tỷ giá hối đoái bịđịnh giá quá cao
Những quốc gia cố gắng duy trì tỷ giá hối đoái bịđịnh giá quá cao thường cản trởđáng kểsự tăng trưởng trong trung hạn đến dài hạn. Lý thuyết, các nghiên cứu thống kê giữa các nước, và các trường hợp lịch sử tất cảđều củng cố cho những phát hiện cơ bản rằng việc định giá tỷ giá hối đoái quá cao có thể làm giảm hiệu quả kinh tế, phân bổ sai các nguồn lực, tăng hiện tượng tháo chạy vốn, và nguy hại hơn cả, dẫn đến các biện pháp kiểm soát ngoại thương và ngoại hối. Lý thuyết
Lý thuyết cho thấy rằng có nhiều kênh mà qua đó một tỷ giá hối đoái được ấn định quá cao có thể gây tổn hại cho nền kinh tế và tăng trưởng:
Nó phân biệt đối xử chống lại xuất khẩu. Vì một tỷ phần đáng kểchi phí sản xuất phải trả bằng nội tệ, nên tỷ giá hối đoái quá cao dẫn đến giảm động cơ khuyến khích các nhà xuất khẩu và khả năng cạnh tranh trên thị trường nước ngoài. Điều này làm thắt chặt các khoản thu ngoại hối và tác hại đến khả năng mua hàng nhập khẩu cần cho hoạt động kinh tế của đất nước.
Các ngành cạnh tranh nhập khẩu phải đương đầu với áp lực gia tăng từ các công ty nước ngoài, dẫn đến những lời kêu gọi bảo hộ chống lại hàng nhập khẩu
từ các nhà vận động hàng lang công nghiệp và nông nghiệp. Ap lực chính trịđòi hỏi bảo hộ cuối cùng tỏ ra thắng thế, chính phủ các nước nhượng bộ trước sự vận động và ban hành thuếquan cao hơn đối với hàng nhập khẩu. Điều này che chắn nền kinh tế trước sự cạnh tranh quốc tế và làm giảm sự tiếp cận với công nghệ và các yếu tốđầu vào nhập khẩu cần thiết. Kết quả là tăng trưởng giảm sút. Việc phá giá phục vụ cho mục đích kép là bảo hộ một cách đồng đều đối với các ngành cạnh tranh nhập khẩu và gia tăng động cơ khuyến khích các nhà xuất khẩu.
Tiến bộ năng suất chậm đi vì khu vực xuất khẩu và khu vực cạnh tranh nhập khẩu, nơi mà tiến bộ năng suất thường diễn ra nhanh nhất, bị rơi vào tình trạng bất lợi do tỷ giá hối đoái bịđịnh giá quá cao (Cottani, Cavallo, và Khan 1990).
Định giá tỷ giá hối đoái quá cao dẫn đến sự tháo chạy vốn trong dân cư trong nước, những người dựđoán sẽ có sự phá giá đồng tiền. Hậu quả là sẽ không có sẵn ngoại hối dành cho việc nhập khẩu các mặt hàng cần thiết.
Ngoại hối có thểđược phân phối theo định mức và do chính phủ phân bổ một cách không hiệu quả.
Những nỗ lực bảo vệ một tỷ giá hối đoái được định giá quá cao thông qua thắt chặt chính sách tiền tệ có thểđẩy nền kinh tế tới chỗ suy thoái nghiêm trọng. Nhu cầu khôi phục cán cân bên trong
Khi một đất nước bị thâm hụt cán cân thương mại, đất nước không đạt được sự cân bằng “bên ngoài”. Từđồng nhất thức hạch toán thu nhập quốc gia, ta biết rằng thâm hụt thương mại có nghĩa là đất nước chi tiêu nhiều hơn so với thu nhập của mình. Nghĩa là thâm hụt thương mại cho phép đất nước tiêu dùng hay chi tiêu vượt quá thu nhập của mình (hay vượt quá giá trị sản lượng mà đất nước sản xuất ra). Khi chi tiêu của một quốc gia không bằng với thu nhập của quốc gia ấy, ta nói quốc gia không đạt cân bằng “bên trong”. Sựmất cân bằng bên trong và bên ngoài này có thể gây trở ngại nghiêm trọng cho thành quảkinh tế của đất nước, và các quốc gia đang gánh chịu các cú sốc bên ngoài thường gặp phải tình trạng mất cân bằng này.
Cho dù việc phá giá danh nghĩa được chuẩn bị nhằm điều chỉnh vấn đề cân bằng bên ngoài, nó cũng sẽ có vai trò quan trọng đảm bảo sự cân bằng bên trong; bằng không, thâm hụt thương mại có lẽ sẽ không được điều chỉnh bằng việc phá
giá danh nghĩa. Đối với nhiều quốc gia đang phát triển, thâm hụt thương mại phản ánh thâm hụt ngân sách chính phủ, mà thường được tài trợ bằng việc mở rộng tiền tệ. Việc mở rộng tiền tệđến lượt nó lại dẫn đến lạm phát. Trong bối cảnh này, tác động của việc phá giá danh nghĩa đối với tỷ giá hối đoái thực có thể bị xói mòn bởi lạm phát, vì lạm phát cao có xu hướng làm lên giá tỷ giá hối đoái thực, làm cho việc loại trừ thâm hụt thương mại trở nên khó giải quyết.
Nói chung, các chính sách tiền tệ hay chính sách ngân sách phải được kết hợp với chính sách ngoại hối đểđạt được đồng thời sự cân bằng bên trong và bên ngoài. Đây là một trường hợp đặc biệt của một nguyên tắc kinh tế học tổng quát hơn: nhiều mục tiêu chính sách thường đòi hỏi nhiều công cụ chính sách. Tuy nhiên, trong chương này chúng ta tập trung vào kinh nghiệm của những nước đã hạn chế việc sử dụng sựđiều chỉnh tỷgiá hối đoái như một công cụchính sách kinh tế.
Các vấn đề với cơ chếđiều chỉnh “tựđộng”
Trừ khi ngân hàng trung ương có hành động bù đắp thâm hụt, một khoản thâm hụt thương mại sẽ dẫn đến giảm cung tiền trong nước. Như vậy, một phản ứng trước tỷ giá hối đoái bịđịnh giá quá cao là giữ cho tỷ giá hối đoái danh nghĩa cốđịnh và giảđịnh rằng giá trong nước và tiền lương sẽ giảm và vì thế giúp đưa mức giá hàng hoá có thể ngoại thương trở về với mức cạnh tranh quốc tế. Đây là “cơ chế dòng tiền vàng” mà David Hume đã mô tả vào thế kỷ 18. Vấn đề với chiến lược này là trong hầu hết các nền kinh tếhiện đại, giá và lương có xu hướng không đủ linh hoạt theo hướng giảm xuống, mà vẫn giữ nguyên, và nền kinh tế phải gánh chịu những thời kỳ thất nghiệp kéo dài nếu chiến lược có cơ may thành công. Phần lớn các nền kinh tế không sẵn lòng chấp nhận những tổn thất cao này. (Tìm đọc bài thảo luận sâu xa hơn trong Sachs và Larrain 1999.) Ví dụ, nhưđược mô tả dưới đây, Chi lê đã gánh chịu sự suy thoái kéo dài trong thời kỳ 1982-83 trước khi phá giá đồng tiền vào năm 1984, và các quốc gia châu Phi nói tiếng Pháp trong khu vực CFA đã trải nghiệm những hậu quả thảm hại của việc định giá đồng tiền quá cao; trong một số nước, sự suy thoái kinh tế sánh ngang với thời kỳĐại Khủng hoảng ở Hoa Kỳ.
Kinh nghiệm của khu vực CFA cũng dẫn đến sự nghi ngờ về nhận định rằng các quốc gia nên tránh phá giá đồng tiền nhằm lưu giữ các nhà đầu tư quốc tế. Khu vực này chắc chắn có giá cả và tỷ giá hối đoái ổn định, nhưng thất bại của họ
trong việc giải quyết những vấn đề xảy ra do tỷ giá hối đoái thực bịđịnh giá quá cao đã làm giảm đáng kể sức thu hút của họđối với các nhà đầu tư nước ngoài. Sự tháo chạy vốn gia tăng khi người ta dựđoán phá giá đồng tiền cuối cùng sẽ xảy ra (Clément và những người khác 1996).
Thành quả kinh tế của các quốc gia
Cottani, Cavallo và Khan (1990) đã khảo sát ảnh hưởng của việc ấn định sai tỷ giá hối đoái thực và sự biến thiên của thành quả kinh tế của 24 quốc gia đang phát triển trong khoảng thời gian từ năm 1960 đến 1983. Họ nhận thấy rằng việc ấn định sai tỷ giá hối đoái có quan hệ mạnh với mức tăng trưởng thấp của GDP trên đầu người. Việc ấn định sai tỷ giá hối đoái cũng có quan hệ với năng suất thấp (nguồn vốn không đến với những công ty hay khu vực có thể sử dụng vốn một cách tốt nhất), tăng trưởng xuất khẩu thấp và tăng trưởng nông nghiệp thấp.
Một nghiên cứu về tăng trưởng tại 12 quốc gia trong giai đoạn từ năm 1965 đến 1985 (Edwards 1989) cũng củng cố cho các phát hiện này.4 Sựấn định sai tỷ giá hối đoái càng lớn, thì tăng trưởng trong khoảng thời gian này càng thấp. Ngoài ra, các biện pháp kiểm soát tỷ giá hối đoái và các trở ngại đối với ngoại thương, thể hiện bằng biến uỷnhiệm là khoản chênh lệch với tỷ giá hối đoái thị trường chợđen, có quan hệ nghịch biến với tăng trưởng.
Có bằng chứng rõ rệt cho thấy rằng việc định giá tỷ giá hối đoái thực quá cao có tác động lớn đối với thành quả kinh tế kém cỏi của châu Phi. Trong số các nghiên cứu khác có những kết quả tương tự, Ghura và Grennes (1993) đã phân tích mối quan hệ giữa tỷ giá hối đoái thực và thành quả kinh tế vĩmô trong 33 quốc gia châu Phi cận Sahara trong khoảng thời gian từ năm 1972 đến 1987. Họ nhận thấy rằng việc ấn định sai tỷ giá hối đoái, hay việc định giá nội tệ quá cao, gắn liền với mức tăng trưởng thấp của GDP trên đầu người, mức xuất khẩu và nhập khẩu thấp hơn, mức đầu tư thấp hơn, và mức tiết kiệm thấp hơn, thậm chí khi họđã điều chỉnh đối với các nguyên nhân khác.
Các trường hợp nghiên cứu vềảnh hưởng của việc định giá nội tệ quá
cao
Lịch sử kinh tế của những quốc gia đang phát triển đi theo một chiến lược công nghiệp hoá thay thế nhập khẩu kinh điển từ sau Chiến tranh Thế giới II cho
chúng ta những ví dụminh họa tiêu biểu về những ảnh hưởng tiêu cực của một tỷ giá hối đoái được ấn định quá cao kết hợp với các biện pháp kiểm soát ngoại thương. Châu MỹLa tinh, nhiều hơn bất kỳ khu vực nào khác, đã đi theo chiến lược này, nhưng chẳng phải chỉ có một mình họ. Chúng ta chọn ra một số tình huống minh họa từArgentina, Chile, Uruguay, Thổ Nhĩ Kỳ, và khu vực CFA của châu Phi.
Argentina, Chile và Uruguay
Argentina, Chile và Uruguay tất cảđều đi theo những chính sách công nghiệp hoá thay thế nhập khẩu dẫn đến sự thành kiến chống lại xuất khẩu, những mức bảo hộ mậu dịch cực kỳ không đồng đều giữa các ngành, và các hệ thống tài chính có kiểm soát. Họ cũng trải nghiệm những cuộc khủng hoảng cán cân thanh toán tái diễn thường xuyên (Corbo, de Melo, và Tybout 1986). Cho đến đầu thập niên 70, cả ba nền kinh tế này đều có lạm phát tăng nhanh, tình trạng thắt cổchai trong sản xuất, tăng trưởng xuất khẩu chậm, và khó khăn về cán cân thanh toán (Corbo và de Melo 1987). Để phản ứng lại, họđã thực hiện hai giai đoạn bình ổn và cải cách, một là vào giữa thập niên 70 và một là trong khoảng thời gian 1979- 82. Giai đoạn thứ hai phù hợp nhất để chúng ta đánh giá các ảnh hưởng của việc định giá quá cao tỷ giá hối đoái và các biện pháp kiểm soát nhập khẩu đối với thành quả kinh tế.
Trong giai đoạn thứ hai, cả ba quốc gia đều sử dụng biện pháp neo giữ tỷ giá hối đoái danh nghĩa để kìm chế lạm phát. Tỷ giá hối đoái lên giá, và khi đã thấy rõ là người ta không thể duy trì mãi mức tỷ giá danh nghĩa được nữa, hiện tượng tháo chạy vốn bắt đầu xảy ra. Ở Uruguay và Argentina, nơi không có các biện pháp kiểm soát vốn, các dòng vốn lớn bắt đầu chảy ra khỏi đất nước. Ở Chile, nơi có các biện pháp kiểm soát vốn, dân chúng tháo chạy vốn bằng cách mua các mặt hàng tiêu dùng lâu bền nhập khẩu. Sự tháo chạy vốn này diễn ra tại cả ba nền kinh tế trước khi bắt đầu cuộc khủng hoảng nợ năm 1982.
Những vấn đề khác nảy sinh. Lợi nhuận giảm sút trong các lĩnh vực hàng hoá có thể ngoại thương. Ở Argentina, nơi vẫn còn khá hạn chế hàng nhập khẩu trên khắp các lĩnh vực, lợi nhuận gộp của hoạt động kinh doanh xuất khẩu bị tổn hại nhiều hơn so với hoạt động kinh doanh cạnh tranh nhập khẩu. Ở Uruguay, tỷ lệ tăng trưởng xuất khẩu các mặt hàng phi truyền thống giảm mạnh trong khoảng thời gian từ năm 1979 đến 1981. ỞChile, những lĩnh vực tăng trưởng hàng đầu
trong suốt thời kỳ là xây dựng, mậu dịch trong nước, và các dịch vụ tài chính – tất cả những mặt hàng không thể ngoại thương – cho dù cải cách trong khoảng thời gian 1975-79 đã làm giảm sự thành kiến chống lại xuất khẩu một cách đáng kể cho đến tháng 6 năm 1979.
Chile: kết quả
Chile giờđây được biết đến nhờthành công về kinh tế của đất nước. Từ năm 1984, đất nước đã có tỷ lệ tăng trưởng bình quân hàng năm của GDP thực là hơn 7 phần trăm. Sau những cuộc khủng hoảng năm 1982-83, các chính sách quốc gia này là bài học cho chúng ta. Chile trải nghiệm các mức tăng trưởng cao vào cuối thập niên 70, theo sau tình trạng suy thoái sâu sắc vào 1974-75. Bùng nổ tăng trưởng là kết quả của một số biện pháp cải cách và bãi bỏ qui định, bao gồm một thể chế áp dụng thuế quan đồng đều 10 phần trăm cho mọi hàng hoá ngoại trừ xe ô tô. Tuy nhiên, lạm phát vẫn còn dai dẳng, làm tổn hại đến cải cách, và vào năm 1979, Chile chống lại lạm phát bằng cách xây dựng tỷ giá hối đoái cốđịnh như một