CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP VÀ THIẾT KẾ NGHIÊN CỨU
3.2. Thực trạng hoạt động giám sát thị trƣờng bảo hiểm Việt Nam
3.2.1. Khung pháp lý cho hoạt động giám sát thị trường bảo hiểm
Khung pháp lý cho hoạt động giám sát bảo hiểm bao gồm hai nhóm: Nhóm các văn bản pháp quy trực tiếp điều chỉnh hoạt động giám sát bảo hiểm và Nhóm các văn bản pháp quy làm cơ sở thực hiện hoạt động giám sát bảo hiểm
3.2.1.1. Khung pháp lý trực tiếp điều chỉnh hoạt động giám sát bảo hiểm
Bao gồm các văn bản chính sau:
- Luật kinh doanh bảo hiểm số 24/2010/QH10 ngày 19/12/2000 do Quốc hội
Nƣớc CHXHCN Việt Nam ban hành.
-Nghị định số 77/2003/NĐ-CP ngày 1/7/2003 và Nghị định số 118/2008/NĐ- CP ngày 27/11/2008 của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài chính;
- Nghị định số 41/2009/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh
vực KDBH;
- Quyết định số 34/2008/QĐ-TTg ngày 3/3/2008 của Thủ tƣớng Chính phủ
chức năng, nhiệm vụ của Ủy ban Giám sát Tài chính Quốc gia; trong đó quy định UBGSTCQG giám sát chung thị trƣờng tài chính trong đó có thị trƣờng bảo hiểm;
- Quyết định số 288/2009/QĐ-BTC ngày 12/2/2009 của Bộ trƣởng Bộ Tài chính quy định nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục quản lý giám sát bảo hiểm;
- Quyết định 1853/QĐ-BTC ngày 31/7/2009 bổ sung nhiệm vụ, quyền hạn của Cục quản lý giám sát bảo hiểm thêm nhiệm vụ Thanh tra chuyên ngành về KDBH đối với tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động trong lĩnh vực KDBH.
- Quyết định 3069/QĐ-BTC quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ
cấu tổ chức của Thanh tra Cục quản lý giám sát bảo hiểm
Điều 121 Luật KDBH quy định Chính phủ thống nhất quản lý nhà nƣớc về KDBH, Bộ Tài chính chịu trách nhiệm trƣớc Chính phủ thực hiện quản lý, giám sát nhà nƣớc về KDBH. Do vậy, Nghị định số 77/2003/NĐ-CP ngày 1/7/2003 của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài chính là văn bản pháp quy đầu tiên quy định về việc hình thành bộ máy giám sát bảo hiểm tƣơng đƣơng cấp Vụ. Theo Nghị định này, Phòng quản lý giám sát bảo hiểm thuộc Vụ Tài chính các ngân hàng và Tổ chức tài chính đƣợc nâng lên thành Vụ bảo hiểm. Theo Quyết định 134/2003/QĐ-BTC ngày 20/8/2003 của Bộ trƣởng Bộ Tài chính phải quy định nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Vụ Bảo hiểm.
Do TTBH Việt Nam ngày một phát triển và hội nhập sâu vào TTBH khu vực và thế giới. Số lƣợng doanh nghiệp và số lƣợng sản phẩm tăng mạnh, cơ cấu sản phẩm phức tạp, môi trƣờng cạnh tranh khốc liệt địi hỏi cơng tác quản lý giám sát phải phù hợp với các nguyên tắc và chuẩn mực quốc tế. Nhận thức đƣợc tầm quan trọng của việc củng cố và hồn thiện vai trị và vị trí của Vụ bảo hiểm, Nghị định số 118/2008/NĐ-CP ngày 27/11/2008 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài chính đã nâng Vụ Bảo hiểm thành Cục quản lý, giám sát bảo hiểm.
Năm 2008, trƣớc sự khủng hoảng kinh tế tài chính thế giới bắt nguồn từ các tập đồn tài chính ngân hàng-bảo hiểm là một cảnh báo nguy cơ về rủi ro hệ thống
đối với nền kinh tế. Một trong những nguyên nhân khủng hoảng là khuôn khổ pháp lý không theo kịp với sự phát triển nhƣ vũ bão của thị trƣờng tài chính. Tại Việt Nam, xu thế hình thành các tập đồn tài chính, các doanh nghiệp cung cấp dịch vụ tài chính đa ngành: ngân hàng-bảo hiểm-chứng khốn ngày càng phát triển. Mặc dù sự phát triển của các loại hình doanh nghiệp này đã góp phần thúc đẩy thị trƣờng tài chính nói chung và thị trƣờng bảo hiểm nói riêng phát triển mạnh mẽ hơn, song chính điều đó cũng tiềm ẩn rủi ro rất cao đối với hệ thống tài chính. Để kiểm sốt đƣợc rủi ro và đảm bảo an tồn thị trƣờng tài chính, Thủ tƣớng Chính phủ đã ra Quyết định 34/2008/QĐ-TTg ngày 3/3/2008 thành lập Ủy ban Giám sát Tài chính Quốc gia và Quyết định 79/QĐ-TTg ngày 18/05/2009 quy định chức năng, nhiệm vụ của cơ quan này là giám sát chung thị trƣờng tài chính trong đó bao gồm: ngân hàng, chứng khốn, bảo hiểm để tham mƣu, tƣ vấn kịp thời cho Thủ tƣớng tránh đổ vỡ hệ thống tài chính.
3.2.1.2. Khung pháp lý làm cơ sở thực hiện hoạt động giám sát bảo hiểm
Nhóm này bao gồm 1 Luật, 1 Luật sửa đổi bổ sung, 06 Nghị định, 08 Thơng tƣ, 07 Quyết định, trong đó có những văn bản pháp quy quan trọng sau:
- Luật KDBH số 24/10/QH10 ngày 19/12/2000 do Quốc Hội Nƣớc CHXHCN Việt Nam ban hành;
- Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật kinh doanh bảo hiểm số 61/2010/QH12 ngày 24/11/2010 do Quốc hội Nƣớc CHXHCN Việt Nam ban hành;
- Nghị định 45/2007/NĐ-CP ngày 27/3/2007 quy định chi tiết việc thi hành
một số điều tại Luật KDBH;
- Nghị định 46/2007/NĐ-CP ngày 27/3/2007 quy định chế độ tài chính đối với doanh nghiệp bảo hiểm và doanh nghiệp môi giới bảo hiểm;
- Nghị định 123/2011/NĐ-CP ngày 28/12/2011 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật KDBH và sửa đổi, bổ sung một số điều của NĐ 45/2007/NĐ-CP;
- Quyết định 1296/TC-QĐ-CĐKT ngày 31/12/1996 về việc ban hành hệ
- Quyết định 150/2000/QĐ-BTC ngày 31/12/2001 về việc bổ sung, sửa đổi chế độ kế toán doanh nghiệp bảo hiểm ban hành theo Quyết định số 1296/TC-QĐ-
- Quyết định 15/2006/QĐ-BTC ngày 20/3/2006 về việc ban hành chế độ kế tốn doanh nghiệp
- Thơng tƣ 124/2012/TT-BTC ngày 30/7/2012 hƣớng dẫn thi hành một số điều của Nghị định 45/2007/NĐ-CP ngày 27/3/2007 của Chính phủ và Nghị định 123/2011/NĐ-CP ngày 28/12/2011 của Chính phủ
-Thơng tƣ 125/2012/TT-BTC ngày 30/7/2012 hƣớng dẫn chế độ tài chính đối với doanh nghiệp bảo hiểm, doanh nghiệp tái bảo hiểm, doanh nghiệp môi giới bảo hiểm và chi nhánh doanh nghiệp bảo hiểm phi nhân thọ nƣớc ngoài;
- Thơng tƣ 232/2012/TT-BTC hƣớng dẫn kế tốn áp dụng đối với các doanh
nghiệp bảo hiểm phi nhân thọ, doanh nghiệp tái bảo hiểm và chi nhánh doanh nghiệp bảo hiểm phi nhân thọ nƣớc ngồi.
- Thơng tƣ 194/2014/TT-BTC ngày 17/12/2014 sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tƣ 124/2012/TT-BTC và Thông tƣ 125/TT-BTC
- Thông tƣ 195/2014/TT-BTC ngày 17/12/2014 hƣớng dẫn, đánh giá xếp loại doanh nghiệp bảo hiểm. Thông tƣ này thay thế cho Quyết định 153/2003/QĐ-BTC ngày 22/9/2003 của Bộ Tài chính về việc ban hành hệ thống chỉ tiêu giám sát doanh nghiệp bảo hiểm.
Luật KDBH điều chỉnh tổ chức và hoạt động KDBH, xác định quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân tham gia bảo hiểm với nội dung chủ yếu: địa vị pháp lý của doanh nghiệp bảo hiểm; hợp đồng bảo hiểm; đầu tƣ nƣớc ngoài vào lĩnh vực bảo hiểm… Với phạm vi điều chỉnh rộng, Luật KDBH đã góp phần phát triển TTBH Việt Nam và là công cụ quan trọng để các cơ quan giám sát hiệu quả hoạt động kinh doanh đặc thù này.
Luật sửa đổi bổ sung một số điều luật KDBH đã bổ sung thêm một số điều về đấu thầu trong kinh doanh bảo hiểm, cơ cấu góp vốn cổ đơng, siết chặt hơn trong hoạt động đầu tƣ, tăng cƣờng giám sát hoạt động cạnh tranh không lành mạnh, mở rộng đối tƣợng là các chi nhánh cơng ty bảo hiểm phi nhân thọ nƣớc ngồi…
3.2.2. Mơ hình giám sát và chỉ tiêu giám sát thị trường bảo hiểm Việt Nam
3.2.2.1. Mơ hình giám sát
Chính phủ
Bộ Tài chính Ủy ban Giám sát tài chính
Quốc gia
Cục quản lý và giám sát bảo hiểm
Tổ chức tín dụng Các cơng ty chứng khốn
Các cơng ty bảo hiểm
Hình 3.6: Cấu trúc mơ hình giám sát thị trƣờng bảo hiểm Việt Nam
Nguồn: Học viên tổng hợp
Mơ hình giám sát thị trƣờng tài chính nói chung và thị trƣờng bảo hiểm nói riêng tại Việt Nam là mơ hình giám sát phân tán truyền thống: vừa có đặc điểm của mơ hình giám sát theo thể chế vừa mang đặc điểm của mơ hình giám sát theo chức năng. Mơ hình này dựa trên phƣơng thức tiếp cận theo ngành/lĩnh vực: việc giám sát thị trƣờng tài chính đƣợc thực hiện tách biệt cho từng khu vực trên thị trƣờng, các khu vực khác nhau của thị trƣờng tài chính nhƣ ngân hàng, chứng khốn, bảo hiểm sẽ đƣợc giám sát theo các quy định giám sát khác nhau và do các cơ quan giám sát khác nhau thực hiện.
Theo đó Cục quản lý giám sát bảo hiểm có chức năng giúp Bộ trƣởng Bộ Tài chính thực hiện quản lý nhà nƣớc đối với lĩnh vực KDBH trong phạm vi cả nƣớc; trực tiếp quản lý, giám sát hoạt động KDBH và các hoạt động dịch vụ thuộc lĩnh vực KDBH theo quy định của pháp luật.
Cục quản lý và giám sát bảo hiểm có cơ cấu tổ chức gồm 1 Trung tâm nghiên cứu, đào tạo bảo hiểm và 6 phòng: Văn phòng Cục; Phòng thanh tra bảo hiểm; Phòng quản lý giám sát trung giam bảo hiểm; Phòng quản lý giám sát bảo hiểm phi nhân thọ;
Phòng quản lý giám sát bảo hiểm nhân thọ; Phịng phát triển thị trƣờng bảo hiểm. Tính đến hết năm 2014, tồn Cục Quản lý giám sát bảo hiểm có 91 cán bộ bao gồm Cục trƣởng, 03 Phó Cục trƣởng và 87 nhân viên.
CỤC QUẢN LÝ VÀ GIÁM SÁT BẢO HIỂM Phòng phát triển thị trƣờng bảo hiểm Phòng Quản lý, Giám sát BHNT Phòng Quản lý, Giám sát BHPN T Phòng Quản lý, Giám sát trung gian bảo hiểm Thanh tra Cục Quản lý, Giám sát bảo hiểm Văn phòn g Trung tâm NC& ĐT bảo hiểm THỊ TRƢỜNG BẢO HIỂM
Hình 3.7. Cơ cấu tổ chức Cục Quản lý và Giám sát bảo hiểm
Nguồn: Cục Quản lý và Giám sát bảo hiểm Về giám sát thị trƣờng tài chính nói
chung (trong đó có thị trƣờng bảo hiểm) có Ủy ban Giám sát Tài chính Quốc gia, là cơ quan thực hiện chức năng tham mƣu, tƣ vấn cho Thủ tƣớng Chính phủ trong việc điều phối hoạt động giám sát thị trƣờng tài chính quốc gia (ngân hàng, chứng khốn, bảo hiểm); giúp Thủ tƣớng Chính phủ thực hiện giám sát chung thị trƣờng tài chính quốc gia. Nội dung hoạt động đƣợc quy định từ Điều 12 đến Điều 18 trong Quyết định 79/2009/QĐ-TTg với những điểm chính sau:
“- Giám sát chung thị trƣờng tài chính Quốc gia, giám sát hợp nhất hoạt động của các Tập đồn tài chính; điều phối hoạt động giám sát chuyên ngành thông qua việc kiến nghị các cơ quan thực hiện đúng quy trình và cơ chế giám sát, việc áp dụng các thông lệ, chuẩn mực quốc tế về hoạt động giám sát của các cơ quan thanh tra – giám sát chuyên ngành trong lĩnh vực ngân hàng, chứng khốn, bảo hiểm; kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền nghiên cứu sửa đổi, ban hành văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến hoạt động ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán.
- Giám sát điều kiện đƣợc cấp phép hoạt động của các TCTD, TCTD phi ngân hàng hoạt động trong lĩnh vực ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán;
- Phân tích, dự báo, cảnh báo mức độ an tồn hệ thống tài chính và nguy cơ rủi ro đối với thị trƣờng tài chính quốc gia; thiết lập cơ sở dữ liệu, tổng hợp, xử lý và cung cấp các thơng tin về thị trƣờng tài chính quốc gia báo cáo Thủ tƣớng Chính phủ;
- Kiến nghị với các cơ quan thanh tra–giám sát chuyên ngành và cấp có thẩm quyền xử lý vi phạm đối với các tổ chức, cá nhân không chấp hành hoặc không thực hiện đầy đủ các điều kiện trong hoạt động ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán.
- Đƣợc yêu cầu Bộ Tài chính, NHNN, các tổ chức hoạt động trong lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm cung cấp định kỳ và đột xuất các thông tin liên quan về tài chính ngân hàng; đƣợc trƣng tập các cán bộ của các Bộ, ngành khi cần thiết để thực hiện chức năng, nhiệm vụ giám sát đƣợc giao.”
Thực trạng nêu trên cho thấy việc giám sát thị trƣờng bảo hiểm Việt Nam hiện nay đang đƣợc vận hành theo mơ hình đặc điểm thể chế nhƣng cũng theo hƣớng chức năng. Theo đó Cục Quản lý, Giám sát bảo hiểm thuộc Bộ Tài chính giám sát các hoạt động kinh doanh bảo hiểm kể cả các hoạt động bảo hiểm của ngân hàng, các tập đồn tài chính. Về ngun tắc, một tập đồn tài chính hoạt động đa năng sẽ phải chịu sự giám sát của nhiều tổ chức giám sát chuyên ngành và các tổ chức tài chính có hoạt động vƣợt khỏi phạm vi truyền thống phải có trách nhiệm báo cáo hoạt động đó theo yêu cầu của tổ chức giám sát chuyên ngành. Tuy nhiên, trong thực tế các cơ quan giám sát chuyên ngành không thực hiện đƣợc quyền giám sát này mà chủ yếu chỉ giám sát các tổ chức tài chính dƣới quyền: ví dụ Cục Quản lý, Giám sát bảo hiểm – Bộ Tài chính khơng thực hiện đƣợc quyền giám sát này đối với Tập đồn tài chính bảo hiểm Bảo Việt trong hoạt động ngân hàng, chứng khoán, ngƣợc lại Ngân hàng Nhà nƣớc cũng không thực hiện đƣợc quyền giám sát này đối với hoạt động bảo hiểm của Tập đồn tài chính bảo hiểm Bảo Việt.
Trong mơ hình giám sát thị trƣờng tài chính nói chung, thị trƣờng bảo hiểm nói riêng ở Việt Nam hiện nay tồn tại một cơ quan giám sát cả ba lĩnh vực bảo hiểm, ngân hàng, chứng khốn đó là Ủy ban Giám sát Tài chính Quốc gia với chức năng nhiệm vụ đã nêu ở trên. Tuy nhiên, theo quy định thì phạm vi hoạt động của cơ quan này chỉ giới hạn ở “tham mƣu, tƣ vấn cho Thủ tƣớng Chính phủ trong hoạt động điều phối giám sát thị trƣờng tài chính Quốc gia, bao gồm bảo hiểm, ngân
hàng, chứng khoán”. Điều này đã khiến cho UBGSTCQG thực tế lại không phải là một tổ chức thực hiện chức năng giám sát trên thị trƣờng tài chính mà chỉ là một tổ chức tƣ vấn cho Chính phủ về mặt chính sách trong giám sát tài chính, đồng thời làm đầu mối phối hợp thực hiện công tác giám sát tài chính giữa các cơ quan giám sát liên quan. Song trên thực tế việc làm đầu mối phối hợp này chƣa đạt đƣợc hiệu quả cần thiết bởi các hƣớng dẫn chính thức về việc phối hợp giữa Ủy ban Giám sát Tài chính Quốc gia và Bộ Tài chính, NHNN vẫn chƣa đƣợc ban hành.
Nhƣ vậy, về bản chất mơ hình giám sát thị trƣờng tài chính nói chung và thị trƣờng bảo hiểm nói riêng vẫn mang đặc tính của mơ hình phân tán. Cơ chế phối hợp cũng nhƣ việc hình thành một tổ chức giám sát có đủ quyền lực, chuyên mơn giám sát và duy trì sự ổn định thị trƣờng bảo hiểm nói riêng và hệ thống tài chính nói chung cịn đang để ngỏ.
3.2.2.2. Chỉ tiêu giám sát
Gần đây nhất Cục Quản lý và Giám sát bảo hiểm – Bộ Tài chính đã ban hành Thơng tƣ 195/2014/TT-BTC ban hành hệ thống chỉ tiêu đánh giá xếp loại doanh nghiệp bảo hiểm để thay thế cho Quyết định 153/2003/QĐ-BTC ngày 22/9/2003. Hệ thống chỉ tiêu giám sát doanh nghiệp bảo hiểm là công cụ hỗ trợ cơ quan giám sát bảo hiểm theo dõi, kiểm tra tình hình hoạt động kinh doanh, việc chấp hành các chính sách, pháp luật Nhà nƣớc của doanh nghiệp bảo hiểm nhằm phát hiện sớm những doanh nghiệp bảo hiểm có nguy cơ khơng đảm bảo khả năng thanh tốn để có biện pháp khắc phục kịp thời, bảo vệ quyền lợi hợp pháp của ngƣời tham gia bảo