1.3.1. Cơ chế quản lý
Cơ chế quản lý kinh tế có vai trị rất quan trọng đến sự phát triển và thịnh vƣợng chung của mọi quốc gia, dân tộc. Cơ chế quản lý kinh tế đúng đắn, phù hợp sẽ tạo động lực xã hội và trở thành công cụ phát triển kinh tế phục vụ đắc lực cho việc tạo ra của cải và mang lại sự giàu có chung cho tồn xã hội. Ngƣợc lại, cơ chế quản lý kinh tế lạc hậu, đi ngƣợc lại các quy luật khách quan sẽ làm kìm hãm, trì trệ sự phát triển KT - XH, dẫn đến những hậu quả mà khắc phục nó là phải tốn một thời gian rất dài không chỉ một vài năm mà phải là hàng mấy chục năm.
Cơ chế quản lý kinh tế là toàn bộ hệ thống pháp quy của Nhà nƣớc quy định về quản lý và điều hành nền kinh tế. Vì vậy để quản lý và điều hành kinh tế có hiệu quả thì phải thƣờng xun đổi mới cơ chế quản lý nhà nƣớc về kinh tế.
Vì vậy, việc quản lý nguồn vốn TPCP đƣợc thực hiện đúng các quy trình về quản lý NSNN, chỉ có đặc điểm khác là để ngồi cân đối NSNN và khơng phải tính vào bội chi NSNN. Hàng năm, căn cứ vào tình hình kinh tế, tài chính và khả năng của NSNN, CP báo cáo Quốc hội tổng mức phát hành TPCP để thực hiện các dự án đã có trong danh mục đƣợc đầu tƣ bằng nguồn vốn TPCP và có thể đƣợc bổ sung thêm một số dự án cấp bách, cần thiết khác.
1.3.2. Quy trình quản lý
Việc quản lý và sử dụng vốn TPCP đƣợc thực hiện quản lý nhƣ các dự án, cơng trình sử dụng vốn NSNN và quy trình đầu tƣ XDCB hiện hành, từ khâu lập dự án, phê duyệt dự án, thẩm định dự án, tổ chức đấu thầu, lựa chọn nhà thầu, cho đến công tác nghiệm thu, thanh quyết tốn cơng trình. Cơ chế
quản lý có phân cấp cụ thể, các dự án do Trung ƣơng quản lý đƣợc các cơ quan Trung ƣơng ban hành, phê duyệt đầu tƣ, các dự án địa phƣơng do địa phƣơng quyết định. Đây là cơ chế đƣợc kéo dài tƣ năm 2003 đến năm 2011, đã tạo sự chủ động cho địa phƣơng quyết định lựa chọn các mục tiêu, các dự án, cơng trình thực sự cần thiết, cấp bách theo đúng mục tiêu đã đƣợc Quốc hội quyết định. Đến năm 2011, nhằm tăng cƣờng công tác quản lý, sử dụng vốn TPCP, CP ban hành Quyết định số 1792/CT-TTg ngày 15 tháng 10 năm 2011, trong đó quy định cụ thể về trách nhiệm của ngƣời phê duyệt dự án phải bảo đảm nguồn lực để hồn thành dự án và khơng bố trí vốn TPCP cho các dự án điều chỉnh tổng mức đầu tƣ do tăng quy mơ. Có thể nói đây là bƣớc ngoặt rất quan trọng trong công tác quản lý sử dụng nguồn vốn TPCP.
Mặt khác, công tác thanh tra, kiểm toán, giám sát đều đƣợc thực hiện hàng năm, với nhiều cuộc giám sát chuyên đề của Ủy ban chuyên môn của Quốc hội, giam sát tối cao của Quốc hội, các cuộc kiểm toán chuyên đề của Kiểm toán nhà nƣớc đã phát hiện nhiều sai phạm trong quản lý và sử dụng vốn TPCP, từng bƣớc điều chỉnh chính sách, pháp luật có liên quan, chấn chỉnh việc quản lý, sử dụng vốn TPCP.
1.3.3. Cơ chế kiểm soát
Việc ban hành các cơ chế kiểm soát việc phát hành và tổ chức thực hiện TPCP trong đầu tƣ XDCB nhằm mục đích kiểm sốt chất lƣợng và hiệu quả của nguồn vốn đầu tƣ có nguồn gốc từ ngân sách nhà nƣớc. Các dự án đầu tƣ bằng nguồn vốn TPCP phải đƣợc thực hiện theo các quy trình XDCB hiện hành, góp phần quản lý dự án một cách chặt chẽ, có sự ràng buộc, kiểm tra, giám sát của các tổ chức, từ trung ƣơng đến địa phƣơng; cơ chế công khai, minh bạch trong quản lý đƣợc thực hiện đã giúp cho ngƣời dân cũng có thể tham gia vào quá trình giám sát đối với các dự án đầu tƣ xây dựng từ nguồn vốn TPCP. Ngoài ra, việc ban hành các cơ chế quản lý, mục tiêu, mục đích
phát hành TPCP đã tạo điều kiện cho Trung ƣơng có đƣợc định hƣớng đầu tƣ, tập trung giải quyết các mục tiêu lớn của Nhà nƣớc, mang tầm quốc gia, đồng thời giải quyết các vấn đề bức xúc nhất trong đời sống kinh tế - xã hội của đất nƣớc, của từng địa phƣơng.
CHƢƠNG 2
THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NGUỒN VỐN TPCP
CHO ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN GIAI ĐOẠN 2006 - 2012 2.1. Hệ thống các văn bản quản lý nhà nƣớc (QLNN) liên quan đến thực hiện nguồn vốn TPCP
Về cơ bản các văn bản QLNN hƣớng dẫn thực hiện quản lý và sử dụng vốn TPCP đã đƣợc Chính phủ và các bộ, ngành, địa phƣơng triển khai nghiêm túc, ban hành kịp thời, đồng bộ, phù hợp với các quy định của Luật. Đồng thời các quy định tại các văn bản này cơ bản đáp ứng yêu cầu quản lý, điều hành nguồn vốn trái phiếu Chính phủ.
Quốc hội, UBTVQH đã ban hành 16 Nghị quyết và 02 văn bản thơng báo ý kiến có liên quan đến quản lý, sử dụng nguồn vốn TPCP.
Một số văn bản liên quan gồm:
Văn bản số 507/UBTVQH11 ngày 25 tháng 5 năm 2006 của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội về phƣơng án phân bổ sử dụng nguồn vốn trái phiếu Chính phủ giai đoạn 2003 - 2010.
Nghị quyết số 68/2006/QH11 của Quốc hội về dự toán ngân sách nhà nƣớc năm 2007 quy định tiếp tục phát hành trái phiếu Chính phủ để đầu tƣ các dự án đã có trong danh mục đƣợc cấp có thẩm quyền quyết định.
Nghị quyết số 21/2008/QH12 ngày 8/11/2008 của Quốc hội về dự toán ngân sách nhà nƣớc năm 2009, quyết định kế hoạch vốn trái phiếu Chính phủ là 36.000 tỷ đồng.
Nghị quyết số 18/2008/QH12 của Quốc hội về đẩy mạnh thực hiện chính sách, pháp luật xã hội hóa để nâng cao chất lƣợng chăm sóc sức khỏe nhân dân cho phép phát hành trái phiếu Chính phủ để đầu tƣ, nâng cấp bệnh viện đa khoa huyện, đa khoa khu vực liên huyện, trạm y tế xã, bệnh viện lao,
tâm thần, ung bƣớu, chuyên khoa nhi và một số bệnh viện đa khoa tỉnh thuộc vùng miền núi, khó khăn.
Nghị quyết số 881/2010/UBTVQH12 ngày 4 tháng 1 năm 2010 của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội về việc phân bổ vốn trái phiếu Chính phủ năm 2010, thơng qua danh mục các dự án đầu tƣ bằng nguồn vốn trái phiếu Chính phủ trong lĩnh vực giao thông, thủy lợi trên cơ sở danh mục các dự án đã đƣợc Chính phủ phê duyệt các năm trƣớc và cho phép bổ sung thêm 3 danh mục dự án giao thông mới.
Nghị quyết số 52/2010/QH12 của Quốc hội về dự toán Ngân sách nhà nƣớc năm 2011 và ý kiến của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội tại văn bản số 415/UBTVQH12 ngày 15/01/2011 về việc phân bổ vốn trái phiếu Chính phủ năm 2011 và chuẩn bị danh mục dự án, cơng trình đầu tƣ giai đoạn 2011 - 2015 cho phép bổ sung thêm 40 dự án giao thông, thủy lợi.
Chính phủ, Thủ tƣớng CP đã ban hành các VBQPPL có liên quan đến quản lý và sử dụng nguồn vốn TPCP, bao gồm: 14 văn bản trong lĩnh vực giao thông, thủy lợi, tái định cƣ thủy điện lớn, một số văn bản chỉ đạo, điều hành cho phép đầu tƣ thêm một số dự án cần thiết phục vụ di dân, tái định cƣ ngoài danh mục trong quy hoạch tổng thể di dân, tái định cƣ thủy điện Sơn La; 05 văn bản trong lĩnh vực y tế; 09 văn bản trong Chƣơng trình kiên cố hóa trƣờng lớp học và nhà ở công vụ cho giáo viên; 06 văn bản trong Chƣơng trình ký túc xá sinh viên; 07 văn bản điều hành và chỉ đạo chung việc quản lý, sử dụng nguồn vốn TPCP; một số quyết định giao kế hoạch vốn TPCP hàng năm.
Một số văn bản liên quan gồm:
Tại văn bản số 744/TTg-KTTH ngày 12 tháng 6 năm 2007 của Thủ tƣớng Chính phủ đã quyết định sử dụng 3.000 tỷ đồng từ nguồn dự phịng trái phiếu Chính phủ giai đoạn 2003 - 2010 để đầu tƣ cho 243 dự án đƣờng tới
trung tâm xã của 48 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng có tổng mức đầu tƣ là 4.924 tỷ đồng.
Quyết định số 350/QĐ-TTg ngày 16 tháng 3 năm 2009 của Thủ tƣớng Chính phủ về phƣơng án phân bổ cụ thể kế hoạch vốn trái phiếu Chính phủ năm 2009, đã bổ sung mới thêm 183 dự án giao thông, thủy lợi cấp bách.
Quyết định số 124/QĐ-TTg ngày 18 tháng 01 năm 2010 của Thủ tƣớng Chính phủ về việc giao kế hoạch vốn trái phiếu Chính phủ năm 2010.
Quyết định số 801/QĐ-TTg ngày 4 tháng 6 năm 2010 của Thủ tƣớng Chính phủ về phê duyệt Quy hoạch tổng thể di dân, tái định cƣ dự án thủy điện Sơn La.
Thủ tƣớng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 47/2008/QĐ-TTg ngày 2 tháng 4 năm 2008 về việc phê duyệt Đề án đầu tƣ xây dựng, cải tạo, nâng cấp bệnh viện đa khoa huyện và bệnh viện đa khoa khu vực liên huyện sử dụng vốn trái phiếu và các nguồn vốn hợp pháp khác giai đoạn 2008 - 2010.
Tiếp đó, ngày 12 tháng 11 năm 2009 Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt Quyết định số 1872/QĐ-TTg về việc bổ sung một số dự án bệnh viện tuyến huyện vào danh mục các dự án đƣợc đầu tƣ từ nguồn trái phiếu Chính phủ theo Quyết định số 47/2008/QĐ-TTg ngày 2 tháng 4 năm 2008 của Thủ tƣớng Chính phủ.
Quyết định số 20/2008/QĐ-TTg ngày 1/2/2008 của Thủ tƣớng Chính phủ về việc phê duyệt Đề án Kiên cố hóa trƣờng, lớp học và nhà cơng vụ cho giáo viên giai đoạn 2008 - 2012 để xây dựng khoảng 141,3 nghìn phịng học và xây dựng khoảng 1,6 triệu m2 nhà công vụ cho giáo viên.
Quyết định số 288/2008/QĐ-TTg ngày 18 tháng 3 năm 2008 của Thủ tƣớng Chính phủ về việc thành lập Ban Chỉ đạo Đề án Kiên cố hóa trƣờng, lớp học và nhà công vụ giáo viên giai đoạn 2008 - 2012.
Quyết định số 1308/QĐ-TTg ngày 20 tháng 8 năm 2009 về việc phê duyệt Danh mục dự án phát triển nhà ở sinh viên bằng nguồn trái phiếu Chính phủ năm 2009 để đầu tƣ 89 cơng trình, dự án của 28 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng và của 2 bộ: Cơng An, Quốc phịng.
Bộ Tài chính ban hành 11 thơng tƣ hƣớng dẫn việc quản lý, thanh tốn, quyết toán vốn đầu tƣ từ nguồn vốn TPCP trong giai đoạn 2006 - 2012. Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ ban hành nhiều văn bản hƣớng dẫn việc sử dụng, bố trí và rà sốt, xây dựng danh mục dự án đầu tƣ bằng nguồn vốn TPCP giai đoạn 2006 - 2010 và 2011 - 2015. Ngồi ra, các bộ: Giao thơng vận tải, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Y tế, Giáo dục và Đào tạo, Xây dựng, Quốc phòng đã ban hành nhiều văn bản hƣớng dẫn triển khai thực hiện nguồn vốn TPCP.
Một số văn bản của các Bộ:
Thông tƣ số 138/2007/TT-BTC ngày 29 tháng 11 năm 2007 của Bộ Tài chính hƣớng dẫn quản lý, thanh toán, quyết toán vốn đầu tƣ bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ dự án thủy điện Sơn La.
Thông tƣ số 159/2011/TT-BTC ngày 16 tháng 11 năm 2011 của Bộ Tài chính sửa đổi bổ sung một số quy định tại Thông tƣ số 138/2007/TT-BTC ngày 29 tháng 11 năm 2007 của Bộ Tài chính hƣớng dẫn quản lý, thanh toán, quyết toán vốn đầu tƣ bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ dự án thủy điện Sơn La.
Thông tƣ số 46/2008/TT-BTC ngày 6 tháng 6 năm 2008 của Bộ Tài chính hƣớng dẫn cơ chế quản lý, sử dụng nguồn vốn thực hiện Đề án Kiên cố hóa trƣờng, lớp học và nhà công vụ cho giáo viên giai đoạn 2008 - 2012.
Công văn số 8000/BGDĐT-KHTC ngày 31 tháng 7 năm 2007; số 11839/BGDĐT-KHTC ngày 8 tháng 11 năm 2007 về việc báo cáo cơ sở vật chất trƣờng học phục vụ Chƣơng trình Kiên cố hóa trƣờng, lớp học; cơng văn số 2096/BGDĐT-KHTC ngày 14 tháng 3 năm 2008 về việc hƣớng dẫn thực hiện Đề án Kiên cố hóa trƣờng, lớp học và nhà cơng vụ giáo viên giai đoạn 2008 - 2012; công văn số 5313/BGDĐT-CSVCTBĐCTE ngày 17 tháng 6
năm 2008 về việc thông báo kế hoạch thực hiện Đề án Kiên cố hóa trƣờng, lớp học và nhà công vụ giáo viên giai đoạn 2008 - 2012; công văn số 9415/BGDĐT-CSVCTBĐCTE ngày 8 tháng 10 năm 2008 về việc báo cáo thực hiện Đề án Kiên cố hóa trƣờng, lớp học và nhà công vụ giáo viên giai đoạn 2008 - 2012.
Bộ Xây dựng ban hành văn bản số 24/BXD-KHCN ngày 7 tháng 3 năm 2008 về việc hƣớng dẫn áp dụng thiết kế mẫu trƣờng, lớp học và các tiêu chí xây dựng nhà công vụ giáo viên phục vụ Đề án Kiên cố hóa trƣờng, lớp học và nhà cơng vụ giáo viên giai đoạn 2008 - 2012.
Công văn số 1153/BTNMT-ĐKTKĐĐ ngày 31 tháng 3 năm 2008 của Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng về việc bảo đảm quỹ đất để thực hiện Đề án Kiên cố hóa trƣờng, lớp học và nhà cơng vụ giáo viên giai đoạn 2008 - 2012.
Các địa phƣơng đã quy định cụ thể một số nội dung về quản lý đầu tƣ xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách và vốn có nguồn gốc ngân sách; quyết định một số nội dung về lập và quản lý chi phí đầu tƣ xây dựng cơng trình sử dụng nguồn vốn NSNN trên địa bàn.
2.2. Tình hình sử dụng nguồn vốn TPCP cho đầu tƣ XDCB giaiđoạn 2006 - 2012 đoạn 2006 - 2012
2.2.1. Các dự án đã sử dụng vốn TPCP cho đầu tư XDCB
Theo báo cáo của Bộ Kế hoạch - Đầu tƣ trong giai đoạn 2006 - 2012 đã bố trí vốn TPCP để thực hiện 3.035 dự án. Các dự án này có tổng mức đầu tƣ ban đầu là 482.338 tỷ đồng, trong đó: vốn TPCP là 406.986 tỷ đồng, các nguồn vốn khác là 75.352 tỷ đồng.
Đến thời điểm năm 2012, các dự án này điều chỉnh tăng tổng mức đầu tƣ lên là 654.556 tỷ đồng. Lũy kế đến hết năm 2012 đã bố trí 318.886 tỷ đồng để thực hiện các dự án nêu trên, trong đó: vốn TPCP là 275.565 tỷ đồng, các nguồn vốn khác là 43.320 tỷ đồng.
Biểu 2.1. TÌNH HÌNH SỬ DỤNG VỐN TRÁI PHIẾU GIAI ĐOẠN 2006 – 2012 ĐÃ HỒN THÀNH STT Ngành TỔNG SỐ I Giao thơng 1 Trung ƣơng 2 Địa phƣơng II Thủy lợi 1 Trung ƣơng 2 Địa phƣơng III Y tế 1 Trung ƣơng 2 Địa phƣơng IV Ký túc xá sinh viên
V
Di dân tái định cƣ
(Nguồn: Bộ Kế hoạch Đầu tư 2013)
Trong số các dự án nêu trên, đến hết năm 2012 đã hoàn thành đƣợc 2.014 dự án. Các dự án này đến năm 2012 đã điều chỉnh tổng mức đầu tƣ lên là 169.147 tỷ đồng. Lũy kế vốn bố trí cho các dự án này đến hết năm 2012 là 120.143 tỷ đồng, trong đó: TPCP là 104.388 tỷ đồng.
Cụ thể việc triển khai thực hiện của từng ngành, lĩnh vực nhƣ sau:
2.2.1.1. Lĩnh vực giao thơng
Bố trí vốn TPCP thực hiện 1.196 dự án với tổng mức đầu tƣ ban đầu là 262.863 tỷ đồng, trong đó: TPCP là 235.989 tỷ đồng, các nguồn vốn khác là 26.874 tỷ đồng.
Các dự án này đến năm 2012 đã điều chỉnh tổng mức đầu tƣ là 348.498 tỷ đồng gồm: các dự án do Trung ƣơng quản lý điều chỉnh tổng mức đầu tƣ là 195.975 tỷ đồng, các dự án địa phƣơng điều chỉnh tổng mức đầu tƣ là 152.522 tỷ đồng. Lũy kế đến hết năm 2012 đã bố trí 164.035 tỷ đồng để thực hiện các dự án nêu trên, trong đó: vốn TPCP là 149.380 tỷ đồng, các nguồn vốn khác là 14.655 tỷ đồng.
Biểu 2.2. DỰ ÁN GIAO THƠNG ĐƢỢC BỐ TRÍ VỐN GIAI ĐOẠN 2006 - 2012
STT Nội dung
1 Số dự án đƣợc bố trí vốn