CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP VÀ THIẾT KẾ NGHIÊN CỨU
2.2.Các phƣơng pháp nghiên cứu
2.2.1. Phương pháp nghiên cứu tài liệu
Nghiên cứu tài liệu là phƣơng pháp thu thập thông tin, dữ kiện trên cơ sở các tài liệu hay các tuyên bố đã đƣợc cơng bố chứ khơng phải do chính tác giả trực tiếp thu thập lần đầu. Phƣơng pháp nghiên cứu tài liệu đƣợc sử dụng trong toàn bộ các chƣơng của luận văn và tập trung nhiều nhất ở chƣơng tổng quan tài liệu. Tác giả sử dụng các thơng tin có sẵn về cơ chế hoạt động kiểm soát chi (chi đầu tư, chi
thường xuyên) qua Kho bạc Nhà nƣớc, cơ chế tài chính và kiểm sốt chi đầu tƣ và
chi thƣờng xuyên qua Kho bạc Nhà nƣớc để phân tích các nội dung các Chƣơng của luận văn.
2.2.2. Phương pháp thống kê mô tả
- Thông tin định lƣợng thu thập đƣợc từ các danh mục tài liệu liên quan đến hoạt động kiểm soát chi NSNN. Thu thập các tài liệu, văn bản chính sách, quy trình nghiệp vụ và báo cáo tổng kết hoạt động kiểm soát chi Ngân sách Nhà nƣớc hàng năm; Thu thập các văn bản đề nghị hƣớng dẫn, tháo gỡ của các ĐVSDNS/Chủ đầu tƣ, bản quản lý dự án, bộ ngành phản ánh những khó khăn vƣớng mắc trong q trình kiểm sốt chi NSNN qua hệ thống KBNN.
- Khảo sát ý kiến của các lãnh đạo, cán bộ trong các bộ phận Kiểm soát chi ở KBNN tỉnh, thành; các cán bộ làm việc tại các đơn vị sử dụng ngân sách, Ban Quản lý dự án, Chủ đầu tƣ tại các KBNN đang triển khai Đề án nêu trên ở dạng phiếu phỏng vấn.
Xác định các dữ liệu cần tìm: Dựa vào mục tiêu và nội dung nghiên cứu, để xác định cụ thể tổng thể đó; ở đây là xác định các yếu tố tác động đến hoạt động kiểm soát chi.
Xác định phƣơng pháp phỏng vấn: Tác giả thực hiện phƣơng pháp phỏng vấn trực tiếp, gửi bảng câu hỏi phỏng vấn qua email. Tùy từng phƣơng pháp phỏng vấn mà thiết kế bảng câu hỏi khác nhau.
Phác thảo nội dung phiếu phỏng vấn: Tƣơng ứng với từng nội dung cần nghiên cứu, phác thảo các câu hỏi cần đặt ra. Cần sắp xếp các câu hỏi theo từng chủ điểm một các hợp lý.
Chọn dạng câu hỏi: Có khá nhiều dạng câu hỏi dùng cho phiếu phỏng vấn; tuy nhiên ở đề tài này tác giả cho câu mở, ngƣời trả lời dựa vào hoạt động tại đơn vị, của bản thân để trả lời các câu hỏi đó.
Thiết kế việc tình bày phiếu phỏng vấn: Các phiếu phỏng vấn đƣợc thiết kế gửi cho khoảng 60 cán bộ, lãnh đạo phòng tại các KBNN tỉnh, thành; 60 cán bộ làm việc tại các đơn vị sử dụng ngân sách, Chủ đầu tƣ tại các KBNN đang triển khai Đề án.
Nội dung phiếu phỏng vấn
Phần I: Thơng tin cá nhân bao gồm tên, giới tính, tuổi, địa chỉ, chức vụ, kinh nghiệm, số điện thoại, email...
Phần II: Ở phần này tác giả tiến hành thu thập dữ liệu thông các câu hỏi đối tƣợng là các lãnh đạo, cán bộ trong các bộ phận Kiểm soát chi ở KBNN tỉnh, thành; các cán bộ làm việc tại các đơn vị sử dụng ngân sách, Ban Quản lý dự án, Chủ đầu tƣ tại các KBNN đang triển khai Đề án.
Các câu trả lời ở các phiếu phỏng vấn, có những câu hỏi chung cho các đối tƣợng khác nhau sẽ cho tác giả cái nhìn từ các góc độ khác nhau đối với hoạt động kiểm soát chi NSNN qua hệ thống KBNN. Đặc biệt tác giả thiết kế các câu hỏi trong phiếu phỏng vấn nhằm đánh giá các chỉ tiêu mang tính định tính, cần có cái nhìn thực tế từ chính các đối tƣợng làm trực tiếp. Ở đây tác giả chi ra 2 đối tƣợng khác nhau: (i) Lãnh đạo, cán bộ trong các bộ phận Kiểm soát chi ở KBNN tỉnh, thành; (ii) Các cán bộ làm việc tại các đơn vị sử dụng ngân sách, Ban Quản lý dự án, Chủ đầu tƣ tại các KBNN đang triển khai Đề án.
2.2.3. Phương pháp phân tích - tổng hợp
Phƣơng pháp phân tích trƣớc hết là phân chia cái toàn thể của đối tƣợng nghiên cứu thành những bộ phận, những mặt, những yếu tố cấu thành giản đơn hơn để nghiên cứu, phát hiện ra từng thuộc tính và bản chất của từng yếu tố đó, và từ đó giúp chúng ta hiểu đƣợc đối tƣợng nghiên cứu một cách mạch lạc hơn, hiểu đƣợc
cái chung phức tạp từ những yếu tố bộ phận ấy. Nhiệm vụ của phân tích là thơng qua cái riêng để tìm ra đƣợc cái chung, thơng qua hiện tƣợng để tìm ra bản chất, thơng qua cái đặc thù để tìm ra cái phổ biến.
Tổng hợp là quá trình ngƣợc với q trình phân tích, nhƣng lại hỗ trợ cho q trình phân tích để tìm ra cái chung cái khái qt. Từ những kết quả nghiên cứu từng mặt, phải tổng hợp lại để có nhận thức đầy đủ, đúng đắn cái chung, tìm ra đƣợc bản chất, quy luật vận động của đối tƣợng nghiên cứu.
Phƣơng pháp phân tích đƣợc sử dụng để đánh giá từng khía cạnh khác nhau của về cơng táckiểm sốt chi Ngân sách Nhà nƣớc qua hệ thống KBNN, đồng thời đi sâu nghiên cứu phân tích quy trình kiểm sốt chi trƣớc và sau khi triển khai Đề án thống nhất đầu mối các khoản chi ngân sách. Phân tích và tổng hợp cũng đƣợc sử dụng để đánh giá đánh giá xu hƣớng và các kết quả đạt đƣợc cũng nhƣ những hạn chế của từng lĩnh vực trong hoạt động kiểm soát thanh toán chi (chi thƣờng xuyên và chi đầu tƣ) qua KBNN.
CHƢƠNG 3: THỰC TRẠNG VỀ CƠNG TÁC KIỂM SỐT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC QUA HỆ THỐNG KHO BẠC NHÀ NƢỚC
3.1. Khái quát về hoạt động kiểm soát chi trong hệ thống Kho bạc Nhà nƣớc
Ngày 29/5/1946, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký sắc lệnh thành lập Nha Ngân khố Quốc gia trực thuộc Bộ Tài chính để giúp Chính phủ giải quyết các nhiệm vụ cấp bách về tài chính và tiền tệ trong những ngày đầu của chính quyền cách mạng. Ngân khố quốc gia đã đóng vai trị quan trọng trong việc xây dựng chế độ tài chính tiền tệ độc lập, tự chủ, góp phần đƣa hai cuộc kháng chiến của dân tộc ta đi đến thắng lợi. Để tiếp tục thực hiện đƣờng lối đổi mới toàn diện nền kinh tế, đồng thời cải tiến thể chế quản lý và điều hành Ngân sách Nhà nƣớc, ngày 01/4/1990 Hội đồng Bộ trƣởng (nay là Chính phủ) đã quyết định thành lập hệ thống KBNN trực thuộc Bộ Tài chính và hệ thống KBNN chính thức đi vào hoạt động từ ngày đó.
Trải qua hơn 20 năm hình thành và phát triển, hệ thống KBNN đã khẳng định đƣợc mình là cơng cụ quan trọng khơng thể thiếu trong bộ máy hành chính cơng quyền của Nhà nƣớc, thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về quỹ NSNN, các quỹ tài chính nhà nƣớc, huy động vốn cho NSNN và cho đầu tƣ phát triển; có nhiệm vụ kiểm sốt, thanh tốn, chi trả các khoản chi của Ngân sách Nhà nƣớc và các nguồn vốn khác đƣợc giao theo quy định của pháp luật, và các nhiệm vụ khác; và là đầu mối duy nhất thực hiện nhiệm vụ tổ chức cơng tác kế tốn NSNN.
Quản lý quỹ NSNN là chức năng cơ bản và chủ yếu của KBNN. Từ khi thành lập hệ thống KBNN trực thuộc Bộ Tài chính, cơng tác quản lý quỹ NSNN đã có sự đổi mới về chất, giúp cho việc quản lý, điều hành và giám sát tài chính, ngân sách của Quốc hội, Chính phủ và Bộ Tài chính đƣợc chủ động, an toàn và hiệu quả; đồng thời, bƣớc đầu tạo nên sự đồng bộ của các quy trình quản lý ngân sách, từ khâu xây dựng dự toán, phân bổ đến khâu kiểm sốt, thanh tốn và quyết tốn NSNN, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý tài chính - Ngân sách Nhà nƣớc, cụ thể KBNN đã cung cấp đầy đủ, kịp thời các thơng tin về tình hình thu, chi, tồn quỹ NSNN cho chính quyền và cơ quan tài chính các cấp, phục vụ cho cơng tác quản lý
và điều hành NSNN. Đối với cơng tác kiểm sốt chi NSNN, trƣớc khi có Luật NSNN, KBNN chỉ thực hiện xuất quỹ NSNN mà chƣa thực hiện chức năng kiểm soát chi nên chƣa góp phần khắc phục tình trạng nguồn lực tài chính bị phân tán; NSNN chƣa thanh tốn trực tiếp đến các đơn vị cung cấp hàng hoá dịch vụ mà thƣờng đƣợc tạm ứng về quỹ của các đơn vị để chi tiêu, tạo nên bức tranh tài chính thiếu lành mạnh và dễ phát sinh tiêu cực trong quá trình quản lý. Từ khi Luật NSNN có hiệu lực (năm 1997), vai trị của KBNN trong cơng tác kiểm sốt chi đã đƣợc xác lập rõ và từng bƣớc đƣa nhiệm vụ quản lý chi NSNN đi vào nề nếp, theo đó KBNN có trách nhiệm thực hiện kiểm sốt tồn bộ các khoản chi NSNN.
Về tổ chức bộ máy, Kho bạc Nhà nƣớc đƣợc tổ chức thành hệ thống dọc từ Trung ƣơng đến địa phƣơng theo đơn vị hành chính, bảo đảm nguyên tắc tập trung, thống nhất và đƣợc chia thành 3 cấp : Trung ƣơng, tỉnh, huyện để quản lý ngân sách của các cấp (Trung ương, tỉnh, huyện, xã). Trong mỗi đơn vị KBNN có bộ phận chuyên trách làm cơng tác kiểm sốt chi NSNN (ở Trung ương có Vụ KSC là
đơn vị tham mưu giúp Tổng giám đốc KBNN quản lý, chỉ đạo và hướng dẫn toàn hệ thống thực hiện nhiệm vụ kiểm sốt chi; bên cạnh đó cịn có Sở Giao dịch trực tiếp thực hiện kiểm soát chi các dự án lớn, dự án liên tuyến, liên tỉnh thực hiện trên nhiều địa bàn tỉnh, thành phố của các bộ, ngành Trung ương; ở KBNN tỉnh có phịng Kiểm sốt chi, phịng giao dịch; ở KBNN huyện có bộ phận kiểm sốt chi nằm trong Tổ tổng hợp hành chính) và đơn vị kế toán nhà nƣớc làm nhiệm vụ kiểm
soát chi kinh phí thƣờng xun, hạch tốn kế tốn NSNN, thanh tốn, báo cáo kế tốn NSNN (ở Trung ương có Vụ Kế tốn nhà nước, ở tỉnh có Phịng Kế tốn, ở
huyện có Tổ kế tốn nhà nước).
Cục Cục Vụ Vụ Tổ Quản lý CNTT Kiểm chức ngân sốt cán bộ quỹ QG chi Phịng Phịng Phịng KSC Kế tốn Tin học KBNN cấp huyện Bộ phận hành chính, tổng hợp
Sơ đồ 3.1: Sơ đồ tổ chức bộ máy của hệ thống KBNN
3.2. Tổng quan về đề án Thống nhất đầu mối kiểm soát các khoản chi Ngân sách Nhà nƣớc qua hệ thống Kho bạc Nhà nƣớc
Đề án “Thống nhất đầu mối kiểm soát các khoản chi NSNN qua hệ thống KBNN” là một nội dung quan trọng trong việc triển khai thực hiện Chiến lƣợc phát triển KBNN đến 2020 đã đƣợc Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 138/2007/QĐ-TTg ngày 21/08/2007, đến nay Đề án đã hồn thành và đƣợc Lãnh đạo Bộ Tài chính chấp thuận (tại Tờ trình Bộ số 107/TTr-KBNN ngày 24/04/2017
của Kho bạc Nhà nước) làm căn cứ để triển khai thực hiện thống nhất trong hệ
thống KBNN.
Quyết định 3219/QĐ-KBNN ngày 10/07/2017 về việc phê duyệt Đề án “Thống nhất đầu mối kiểm soát các khoản chi NSNN qua hệ thống KBNN” có những mục tiêu và nội dung cụ thể nhƣ sau:
Mục tiêu của Đề án:
- Thống nhất đầu mối kiểm soát các khoản chi của Ngân sách Nhà nƣớc tại hệ thống KBNN, bao gồm tập trung các khoản chi thƣờng xuyên, chi đầu tƣ, chi chƣơng trình mục tiêu quốc gia… giao cho một đầu mối (Phịng/bộ phận kiểm sốt chi) thực hiện kiểm sốt thanh tốn; qua đó sẽ tạo thuận lợi hơn nữa cho đơn vị sử dụng ngân sách, Chủ đầu tƣ, Ban quản lý dự án trong giao dịch chi Ngân sách Nhà nƣớc tại KBNN.
- Đáp ứng yêu cầu thực hiện cơ chế một cửa, cơ chế một cửa liên thông trong hệ thống KBNN theo hƣớng “một cửa một giao dịch viên” trong kiểm soát chi NSNN theo Quyết định số 09/QĐ-TTg ngày 25/3/2015 của Thủ tƣớng Chính phủ
và Quyết định số 2277/QĐ-BTC ngày 02/11/2015 của Bộ trƣởng Bộ Tài chính.
- Hƣớng đến một hệ thống KBNN hiện đại, chuyên nghiệp theo Chiến lƣợc phát triển KBNN đến năm 2020 đã đƣợc phê duyệt.
- Thuận lợi trong việc ứng dụng công nghệ thông tin, mở tài khoản, giao nhận hồ sơ, thanh tốn qua mạng; góp phần đẩy mạnh cải cách thủ thủ hành chính, đơn giản hồ sơ, chứng từ kiểm soát chi; tiến tới kiểm soát chi điện tử, rút ngắn thời gian xử lý hồ sơ chứng từ chi Ngân sách Nhà nƣớc tại hệ thống KBNN.
Nội dung của Đề án:
Thực hiện thống nhất nhiệm vụ kiểm soát các khoản chi Ngân sách Nhà nƣớc qua hệ thống KBNN theo hƣớng tập trung vào một đầu mối; theo đó, nhiệm vụ kiểm soát các khoản chi NSNN và các nguồn vốn khác qua KBNN theo quy định của pháp luật sẽ đƣợc giao cho phịng/bộ phận kiểm sốt chi thực hiện, bao gồm từ khâu: tiếp nhận hồ sơ giấy hoặc tiếp nhận hồ sơ điện tử trên dịch vụ cơng; kiểm sốt hồ sơ; nhập yêu cầu thanh toán (bao gồm tất cả các khoản chi từ tài khoản dự toán,
tài khoản tiền gửi, tài khoản tạm thu tạm giữ của các đơn vị dự toán, đơn vị sự nghiệp, chủ đầu tư, ban quản lý dự án, tổ chức làm nhiệm vụ hỗ trợ bồi thường giải phóng mặt bằng); đối chiếu, xác nhận với các đơn vị sử dụng ngân sách, chủ đầu tƣ
về các khoản đã kiểm soát, thanh tốn, chi trả; số dƣ cịn lại của các nguồn vốn đƣợc giao kiểm sốt chi.
Thay đổi mơ hình đối với các đơn vị KBNN cấp huyện (KBNN quận, huyện, thành phố, thị xã thuộc KBNN tỉnh, thành phố hiện nay chỉ có cấp tổ, khơng có phịng): thực hiện xóa bỏ cấp tổ và sắp xếp tổ chức bộ máy của các đơn vị KBNN cấp huyện thực hiện làm việc theo chế độ chuyên viên.
Đề án của KBNN thực hiện từ năm 2015-2017 của KBNN, đề án sử dụng phân tích, tổng hợp, so sánh, tổ chức Hội thảo tại KBNN để lấy ý kiến tham gia trực tiếp của Giám đốc, Trƣởng phịng Kiểm sốt chi, Trƣởng phịng Kế tốn Nhà nƣớc thuộc KBNN tỉnh, thành phố. Đề tài đánh giá thực trạng về mơ hình tổ chức và quy trình nghiệp vụ cơng tác kiểm sốt chi Ngân sách Nhà nƣớc qua hệ thống KBNN, đƣa ra những kết quả đã đạt đƣợc, điểm còn hạn chế và những nguyên nhân của việc hạn chế. Từ đó xây dựng đề xuất mơ hình tổ chức trong cơng tác kiểm sốt các khoản chi NSNN trong hệ thống KBNN nhằm đổi mới cơng tác quản lý, kiểm sốt chi qua KBNN.
Đề án đã hồn thành và đƣợc Lãnh đạo Bộ Tài chính chấp thuận (tại Tờ trình số 107/TTr-KBNN ngày 24/04/2017 của Kho bạc Nhà nước) làm căn cứ để
Hiện nay, theo kế hoạch triển khai Đề án, KBNN đã tổ chức triển khai thí điểm Đề án tại KBNN Phú Thọ và KBNN Thừa Thiên - Huế từ tháng 5/2017, Sở giao dịch KBNN từ tháng 7/2017, KBNN Thái Nguyên từ tháng 8/2017 và triển khai diện rộng trên tồn quốc từ tháng 10/2017.
Nhìn chung, Đề án đã đánh giá thực trạng về mơ hình tổ chức và quy trình nghiệp vụ cơng tác kiểm sốt chi Ngân sách Nhà nƣớc qua hệ thống KBNN, từ đó xây dựng đề xuất mơ hình tổ chức trong cơng tác kiểm sốt các khoản chi NSNN trong hệ thống KBNN theo mơ hình thống nhất đầu mối.
3.3. Phân tích cơng tác kiểm sốt chi Ngân sách Nhà nƣớc trƣớc khi triển khaiĐề án thống nhất đầu mối kiểm soát chi Ngân sách Nhà nƣớc Đề án thống nhất đầu mối kiểm soát chi Ngân sách Nhà nƣớc
3.3.1. Hoạt động lập kế hoạch kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước
Các bộ, ngành, địa phƣơng lập dự toán ngân sách hằng năm, kế hoạch tài chính - Ngân sách Nhà nƣớc 03 năm của cơ quan mình theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nƣớc. Đối với chi đầu tƣ, lập Chủ trƣơng đầu tƣ các dự án báo cáo Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ tổng hợp trình Thủ tƣớng Chính phủ chấp thuận phù hợp với Kế hoạch đầu tƣ công trung hạn theo giai đoạn (Quốc hội nước Cộng hòa Xã
hội Chủ nghĩa Việt Nam phê duyệt).
Các bộ, ngành, địa phƣơng phân bổ kế hoạch vốn ĐTXDCB cho các đơn vị phụ thuộc phù hợp với Chủ trƣơng đầu tƣ và Kế hoạch đầu tƣ trung hạn đã đƣợc