Chương 3 : Áp dụng kinh nghiệm cho quản lý nợ công ở Việt Nam
1. Đánh giá thực trạng nợ công hiện nay ở Việt Nam
1.2. Đánh giá nợ cơng Việt Nam
Cịn nhiều bất cập trong cơng tác tính tốn nợ cơng thực tế
Ở Việt Nam, theo Luật Quản lý nợ cơng số 29/2009/QH12 ban hành ngày17-6-2009 thì phạm vi nợ cơng bao gồm nợ của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Trong đó, nợ Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, ủy quyền phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ Chính phủ khơng bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ. Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngồi được Chính phủ bảo lãnh. Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi tắt là ủy ban nhân dân cấp tỉnh) ký kết phát hành hoặc ủy quyền phát hành
Theo khái niệm trên thì nợ cơng của Việt nam hẹp hơn so với khái niệm
phổ biến của quốc tế. Cụ thể là, phạm vi xác định nợ công Việt Nam khác với IMF và WB ở chỗ không bao gồm nợ Ngân hàng Nhà nước và nợ của Doanh Nghiệp Nhà nước tài chính và phi tài chính. Điều này đồng nghĩa với việc con số nợ công thực tế của Việt Nam cao hơn nhiều so với con số mà Chính phủ đưa ra.
Thật vậy, nợ cơng Việt Nam chiếm bao nhiêu phần trăm GDP và con số thực như thế nào luôn là vấn đề gây tranh cãi. Nhiều chuyên gia kinh tế cho rằng tỷ lệ nợ công trên GDP của Việt Nam đã vượt ngưỡng an toàn rất xa.
TS Lê Đăng Doanh, nguyên Viện trưởng Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương, cho rằng, nợ Doanh Nghiệp Nhà nước hiện đang chiếm 51% GDP. Nếu cộng cả nợ cơng mà Chính phủ cơng bố cùng nợ Doanh Nghiệp Nhà nước do Chính phủ bảo lãnh, con số đã lên đến gần 115% GDP.
Tuy nhiên nhận định này có phần phiến diện bởi lẽ ở các quốc gia khác trên thế giới số lượng Doanh Nghiệp Nhà nước rất ít, hoạt động với mục đích thực hiện các chính sách cơng là chính. Vì vậy nếu nợ phát sinh thì Chính phủ phải thanh tốn là đúng bản chất. Cịn ở Việt Nam, Doanh Nghiệp Nhà nước hoạt động sản xuất kinh doanh, khoản nào liên quan đến chính sách cơng thì Nhà nước cho vay hoặc bảo lãnh, còn lại tự vay, tự trả. Do đó, quy định nợ cơng khơng đưa các khoản tự vay tự trả của Doanh Nghiệp Nhà nước là phù hợp bản chất nền kinh tế. (Theo quan điểm của TS. Nguyễn Thạc Hốt, Trưởng khoa Tài chính tiền tệ của Học viện Chính sách và Phát triển)
Mặt khác, cũng theo nhóm nghiên cứu của ơng Hốt, thì quy định xác định phạm vi nợ công hiện nay cũng đang bỏ sót một số khoản. Đầu tiên là nợ của các tổ chức bảo hiểm và an sinh xã hội. Thứ hai là các khoản tiền gửi khách hàng, tiền vay và các khoản nợ phải trả khác (ngồi phát hành trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh) của Ngân hàng Chính sách xã hội và Ngân hàng Phát triển Việt Nam. Thứ ba là các khoản nợ của ngân sách Trung ương và địa phương đối với DN, tổ chức chính trị xã hội, tư nhân… Cuối cùng, là nợ bất khả kháng (nợ ngầm định và nợ bất thường) mà ngân sách phải chi trả. Đây là các khoản nợ không được xác lập theo Luật Quản lý nợ công hiện hành, nhưng Chính phủ phải có trách nhiệm chi trả cuối cùng. Ngoài ra cịn có các khoản phát sinh bất thường như hỗ trợ thiên tai, hỗ trợ nhân đạo, chi phí đột xuất về quốc phịng… cũng thuộc trách nhiệm Chính phủ - ước tính khoảng 5% tổng vốn đầu tư trong nước
Tóm lại, việc tính tốn nợ cơng của chính phủ hiện nay cịn nhiều điểm bất hợp lí, gây tình trạng số liệu giả và khiến cho việc quản lí nợ cơng gặp nhiều khó khăn. Tuy nhiên, số nợ cơng thực tế của Việt Nam không quá nghiêm trọng như một số chuyên gia nhận định. Nếu tính hết các khoản nợ thực sự mà chính phủ phải chi trả, tỉ lệ nợ công/GDP cũng chỉ khoảng 65%-70% - khơng vượt q xa giới hạn an tồn mà chính phủ quy định. Thêm vào đó, nợ vay trong nước đang xu hướng tăng, Chính phủ ít có khả năng vỡ nợ vì khơng bị phụ thuộc nhiều vào dự trữ ngoại tệ; và khi cần, Nhà nước có thể phát hành trái phiếu để trả nợ. Nợ vay nước ngồi nhìn chung vẫn thấp so với tiêu chuẩn an toàn của Quỹ tiền tệ Quốc tế (IMF) và Ngân hàng Thế giới (WB).
Hệ số tín nhiệm của Việt Nam được Fitch Ratings, Moody’s và S&P đánh giá ở mức BB- và B1 và có triển vọng ổn định. Điều đó có nghĩa là có rủi ro nhưng vẫn ở mức an tồn và chưa có nguy cơ lâm vào khủng hoảng
Nợ cơng của Việt Nam có tính rủi ro thấp nhưng khơng bền vững
Các khoản vay nợ trong nước phần lớn là ngắn hạn
Chuyên gia kinh tế, TS. Cao Viết Sinh nêu quan điểm, rủi ro nợ công hiện nay nằm ở các khoản nợ vay trong nước nhiều hơn. Bởi nợ nước ngồi, theo ơng Sinh, là rất an tồn, có mức độ rủi ro thấp so với ngưỡng quốc tế. Còn nợ trong nước hiện tỷ lệ vay lớn hơn, song phần lớn lại là vay ngắn hạn với lãi suất cao.
Trong phiên chất vấn tại Quốc hội ngày 10/06/2014, khi được hỏi về vấn đề nợ công ở Việt Nam, Bộ trưởng Bộ Tài chính Đinh Tiến Dũng cũng phản ánh:về cơ cấu, có khoảng 50% là nợ nước ngoài với điều kiện vay cơ bản là ưu đãi với thời gian đáo hạn còn lại
khoảng 15 năm; 50% còn lại là khoản vay trong nước thông qua phát hành trái phiếu Chính phủ (TPCP) với kỳ hạn phần lớn nằm trong khoảng từ 2-5 năm.
“Do vậy, áp lực về vay mới để trả các khoản vay cũ trong nước là tương đối lớn. Nguyên nhân chủ yếu là do thị trường vốn trong nước còn chưa phát triển, đối tượng mua TPCP phần lớn là các ngân hàng thương mại (NHTM), trong khi cơ cấu nguồn vốn của các NHTM chủ yếu là khơng kỳ hạn hoặc có thời hạn ngắn”.
Đặc biệt phải kể đến là trong nhiều trường hợp, các khoản vay ngắn hạn lại được sử dụng để đầu tư cho các dự án dài hạn. Chưa nói đến việc, đầu tư có hiệu quả, thu lại được vốn hay khơng, thì riêng việc sau 2-3 năm, nguồn vốn đến hạn thanh tốn cịn nằm lại trong các dự án, thì gánh năng thanh tốn lại đè năng lên vai Chính phủ
Điều này dẫn tới hậu quả tất yêu là Chính phủ lại phải đi vay để “đảo nợ”, và trong nhiều trường hợp lại phải phát hành trái phiếu. Hiện tượng này đã xuất hiện từ năm 2014, đảo nợ 70.000 tỉ đồng, và đến năm 2015, con số này sẽ lên tới 130.000 tỉ đồng. Chu kì: vay ngắn hạn - vay đảo nợ - vay ngắn hạn…cứ tiếp diễn khiến cho gánh nặng trả nợ hàng năm của chính phủ ngày càng tăng lên và mức rủi ro trong quản lí nợ cơng cũng trở nên đáng báo động. Bằng chứng là, tỉ lệ trả nợ trực tiếp của Chính phủ so với tổng thu ngân sách năm 2014 chiếm khoảng 14,2% nhưng nếu tính cả vay để đảo nợ và trả nợ vay về cho vay lại thì khoảng 26,2% là vượt mức quy định tại chiến lược nợ công.
Dù tỉ lệ nợ công vẫn nằm trong ngưỡng cho phép, nhưng lại ở mức cao so với các nước đang phát triển khác trên thế giới
Việt Nam hiện nằm trong nhóm nước có mức nợ cơng trung bình của thế giới. Nhưng, khi so sánh với các nước thuộc cùng nhóm quốc gia mới nổi và đang phát triển thì tỉ lệ nợ cơng của Việt Nam lại ở mức rất cao so với các nước khác. Cụ thể là, vào năm 2014, tỉ lệ nợ cơng trung bình của các quốc gia trong nhóm này là 35% GDP, cịn của Việt Nam lên đến 60,3%.
Khi nhìn vào phương thức so sánh này, ta có thể thấy đây rõ ràng là một cách so sánh hợp lí hơn nhiều, bởi lẽ, khi so sánh với số liệu trung bình tồn thế giới tức là đã tính cả các quốc gia phát triển với tỉ lệ nợ trung bình lên đến 110%. Đối với họ, việc vay nợ >100% là bình thường và khơng có rủi ro q lớn vì họ hồn tồn có khả năng thanh tốn các khoản nợ của mình, nên việc đưa số liệu nợ cơng của các quốc gia này vào để tính tốn và so sánh với Việt Nam là khập khiễng.
Thiết nghĩ, Chính phủ Việt Nam nên nhìn thẳng vào con số 60,3%/35% (GDP) để dành một sự quan tâm đầy đủ hơn cho cơng cuộc kìm chế nợ công nước nhà.
Trong khi nợ công cao và không ngừng tăng nhanh, ngân sách lại có xu hướng thâm hụt
Chúng ta có thể thấy là mức thâm hụt ngân sách đã tăng một cách nhanh chóng kể từ năm 2009, đặc biệt là khi Chính phủ đưa ra gói kích thích kinh tế để ứng phó với cuộc khủng
hoảng tài chính tồn cầu. Việc đó đã dẫn tới tăng trưởng quá nóng và lạm phát tăng nhanh. Hệ quả là cán cân thanh tốn gặp khó khăn và tình hình thâm hụt ngân sách trở nên tồi tệ hơn. Sau đó chính phủ cũng có những nỗ lực để củng cố tài khóa, giảm được mức thâm hụt đáng kể, chủ yếu thông qua việc điều chỉnh mức chi đầu tư phát triển. Tuy nhiên, việc bội chi ngân sách luôn ở mức cao trong những năm gần đây đã dẫn tới tình trạng thâm hụt ngân sách lại tăng lên.
Hiện nay, thâm hụt ngân sách ở Việt Nam đã trở thành kinh niên và mức thâm hụt đã vượt xa ngưỡng "báo động đỏ" 5% theo thông lệ quốc tế. Tỷ lệ ngân sách dùng để trả nợ công sang năm 2015 khoảng 282.000 tỷ đồng, tương đương 31% tổng thu ngân sách. Trong khi chi thường xuyên ngân sách khoảng 72%. Các con số này cộng lại là hơn 100% tổng thu ngân sách, chưa kể những khoản chi phát sinh. Đó là lý do vì sao, thu ngân sách hàng năm luôn vượt chỉ tiêu mà vẫn thâm hụt.
Như vậy, trong khi nợ cơng tăng liên tục thì ngân sách lại ngày càng trở nên thâm hụt. Điều này vi phạm một nguyên tắc cơ bản của quản lý nợ cơng bền vững, đó là nợ cơng ngày hôm nay phải được tài trợ bằng thặng dư ngân sách ngày mai.
Tuy nhiên, với nhu cầu tiếp tục đầu tư để phát triển, chắc chắn nợ công của Việt Nam sẽ cịn tăng trong nhiều năm tới. Nếu nhìn vào một số dự án cụ thể đầu tư từ nay đến năm 2030 như đường sắt cao tốc Bắc - Nam (56 tỉ USD), xây dựng thủ đô (60 tỉ USD), nhà máy điện hạt nhân ở Ninh Thuận (hơn 10 tỉ USD)... Trong đó nguồn tài trợ chủ yếu là từ ngân sách và nợ cơng thì có thể thấy nợ cơng sẽ tăng mỗi ngày. Đó là chưa tính trong thời gian tới, nợ cơng sẽ nhanh chóng tăng lên vì Việt Nam cần phải vay nợ mới để trả nợ cũ (đảo nợ).
Mặt khác, hết năm 2015, khi Việt Nam hồn thành việc kí kết các thỏa thuận hội nhập kinh tế như: AEC. TPP,…việc hạ thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp, dỡ bỏ thuế quan hay miễn thuế cho các doanh nghiệp ưu tiên là tất yếu và đều ảnh hưởng đến kết quả thu ngân sách Nhà nước.
Nợ xấu của các ngân hàng thương mại có thể chuyển thành nợ cơng.
Trong năm vừa qua, nợ xấu trong hệ thống ngân hàng đã lên tới ít nhất 25 tỷ đơla, tức là khoảng 500 nghìn tỷ đồng. Thống đốc Ngân hàng nhà nước Việt Nam Nguyễn Văn Bình đã phải thừa nhận như vậy vào tháng 11 năm ngối. Nếu khơng giải quyết được vấn đề nợ xấu thì khơng giải quyết được vấn đề chuyển động của nền kinh tế và càng khơng có tiền để trả nợ nước ngồi. Khơng nói đâu xa, tới tháng 6 này mà các ngân hàng không
bán được ít nhất 60% nợ xấu cho Cơng ty Quản lý Tài sản Quốc gia (VAMC), dù chỉ trên giấy tờ, thì tình hình càng khó khăn hơn.
Nói về VAMC, đây là cơng ty do Nhà nước lập ra, với nhiệm vụ chính là mua lại các khoản nợ xấu từ các tổ chức tín dụng, và ngân hàng thương mại bằng Trái phiếu đặc biệt, với mục tiêu đưa nợ xấu toàn ngành về mức dưới 3%. Nhưng khi nhìn vào thực trạng xử lí nợ xấu hiện nay, đây chỉ được coi là một bước “làm đẹp” bảng cân đối kế toán. Về thực chất, nợ xấu chỉ được tạm thời chuyển sang cho VAMC và đổi lại một tài sản có tính thanh khoản (chỉ được Ngân hàng Nhà nước công nhận) là trái phiếu đặc biệt. Vì vậy, nợ xấu vẫn chưa thể giải quyết nhiều trong năm 2015 và phụ thuộc vào tiến độ xử lý nợ xấu của VAMC.
Mặt khác, khi đề cập đến vấn đề xử lí nợ xấu của VAMC, nhiều chuyên gia chỉ ra rằng việc bán lại các khoản nợ mà công ty này đã mua là rất khó khăn trong điều kiện hiện nay, bởi lẽ phần lớn các nhà đầu tư trong nước vẫn khá dè dặt và e ngại với loại hình đầu tư mới mẻ này, cịn nhà đầu tư ngoại thì lại bị vướng mắc về luật đầu tư nước ngoài, rồi luật sở hữu đất đai… Nếu trong tương lai, Chính phủ khơng có những sửa đổi để khai thông hành lang pháp lý phục vụ cho công cuộc mua bán nợ xấu, thì những khoản nợ này sẽ tồn đọng lại ở VAMC và khi đó ngân sách Nhà nước sẽ phải chi trả cho các khoản nợ này.
Việc quản lý và sử dụng vốn vay để đầu tư cơng kém hiệu quả, lãng phí, thất thốt
Thật ra, xem xét vấn đề nợ công và đánh giá hiệu quả của việc đi vay nợ của Chính phủ cũng gần giống như xem xét và đánh giá hiệu quả tín dụng của doanh nghiệp, khơng thể chỉ nhìn vào con số tuyệt đối. Khi doanh nghiệp đi vay tiền mà làm ăn có hiệu quả, có lợi nhuận thì có đi vay hàng chục tỉ đồng cũng tốt. Nhưng nếu doanh nghiệp đi vay tiền mà làm ăn lỗ lã, không trả được nợ gốc và lãi vay thì 1 tỉ đồng cũng là quá nhiều. Vay nợ khơng trả được khơng cịn là vấn đề riêng của doanh nghiệp. Gần đây, thế giới đã chứng kiến những trường hợp vỡ nợ quốc gia mà Hy Lạp là một điển hình.
Vấn đề nợ cơng của Việt Nam, bao gồm cả nợ vay nước ngoài lẫn nợ vay trong nước, cần được xem xét đầy đủ trong mối quan hệ mật thiết với đầu tư công. Nợ công sẽ không quá nặng nề khi đầu tư công được cắt giảm hợp lý và có hiệu quả.
Một số liệu do Bộ Tài chính cơng bố cho thấy rằng trên 70% nguồn vốn ODA được sử dụng cho đầu tư công và cung ứng vốn thực hiện các dự án sản xuất kinh doanh của các tập đoàn kinh tế nhà nước. Điều đáng tiếc là khu vực kinh tế nhà nước làm ăn thường không hiệu quả. Các số liệu thống kê chính thức cho biết rằng khu vực kinh tế nhà nước chiếm 70% tổng vốn đầu tư quốc gia nhưng chỉ đóng góp khoảng 30% vào tổng sản lượng quốc gia. Điều đó có nghĩa là các khu vực tư và khu vực đầu tư nước ngoài chỉ sử
dụng 30% vốn đầu tư quốc gia nhưng lại đóng góp đến 70% tổng sản lượng. Hiệu quả sử dụng nguồn vốn của khu vực kinh tế nhà nước như vậy là bốn lần kém hơn các khu vực kinh tế khác, năng suất lao động kém hơn và thu nhập lao động bình quân cũng thấp hơn, trong khi khu vực này ngồi những ưu đãi mang tính chính sách về nguồn vốn, về lãi suất còn được hưởng các đặc quyền, các ưu thế kinh tế vượt trội mà các khu vực khác khơng có.
Cịn một phần không nhỏ của nợ công được cấp phát cho việc đầu tư sản xuất kinh doanh