Chương 3 : Áp dụng kinh nghiệm cho quản lý nợ công ở Việt Nam
2. Một số khuyến nghị nhằm tăng tính bền vững cho nợ cơng ở Việt Nam
2.1. Những khuyến nghị rút ra từ thực trạng nợ công trong nước
Phát hành trái phiếu một cách hiệu quả và hợp lý nhằm tái cơ cấu các khoản nợ
Như đã nói ở trên, mặc dù các khoản vay trong nước đã tăng lên, nhưng cơ cấu nợ chưa thực sự bền vững do các khoản vay trong nước chủ yếu là vay ngắn hạn. Trong bối cảnh thị trường tài chính gặp nhiều khó khăn, các khoản nợ bằng trái phiếu trong nước của Chính phủ cũng như các khoản vay thường có kỳ hạn ngắn (năm 2012 kỳ hạn phát hành bình quân là 2,9 năm; năm 2013 là 3,4 năm và 10 tháng đầu năm 2014 là 4,84 năm) trong khi các dự án cho vay có thể kéo dài đến 12 năm. Điều này tạo áp lực cho Chính phủ trong việc cân đối ngân sách để trả nợ, gây rủi ro mất cân bằng kỳ hạn giữa huy động và cho vay, buộc phải tăng hạn mức bảo lãnh phát hành trái phiếu để đảo nợ. Trong khi kỳ hạn còn lại của các khoản vay nước ngồi của Chính phủ là 12,8 năm thì nợ trong nước chỉ khoảng 4,3 năm cho thấy rủi ro tái cấp vốn trong ngắn hạn đối với danh mục nợ trong nước của Chính phủ là khá lớn.
Bên cạnh đó, so với các khoản vay nước ngồi, việc lãi suất của trái phiếu Chính phủ ở mức cao cũng làm tăng áp lực về chi trả lãi nợ công. Dù lãi suất đã giảm mạnh từ mức 10–12% trong các năm 2011–2012 xuống mức 6–7% vào năm 2014, thì gánh nặng trả nợ lãi vẫn rất lớn.
Đặc biệt, việc phát hành trái phiếu ồ ạt, khoảng 200 nghìn tỷ đồng trong năm 2014, đang làm lãi suất khó giảm và lấn át đầu tư của khu vực tư nhân. Cuối cùng, việc phát hành trái phiếu Chính phủ cũng dễ làm cung tiền tăng nhanh khi hầu hết lượng trái phiếu Chính phủ này được các ngân hàng thương mại nắm giữ sau đó bán lại cho Ngân hàng Nhà nước, từ đó gây ra những nguy cơ tiềm ẩn cho lạm phát Việt Nam trong dài hạn./.
Vì vậy, Việt Nam thực sự cần phải thực hiện tái cơ cấu nợ công. Tái cơ cấu nợ công theo hướng tăng nhanh tỷ trọng vay dài hạn với lãi suất thấp; tăng tỷ trọng nợ trong nước và giảm nợ nước ngồi thơng qua việc phát hành trái phiếu chính phủ một cách có kế hoạch và hợp lý.. Phát hành trái phiếu chính phủ có kỳ hạn dài hơn và lãi suất hợp lý để vừa giảm thiểu rủi ro thanh toán, rủi ro thanh khoản vừa nhằm tái cơ cấu nợ.
Hiện nay, nguồn cung ODA trên thế giới tiếp tục có chiều hướng giảm trong khi nhu cầu vốn ODA để hỗ trợ các quốc gia kém phát triển (LDC) và những nước có tình hình chính trị bất ổn ngày càng tăng, tạo ra sự cạnh tranh gay gắt giữa các nước tiếp nhận viện trợ. Mặt khác, Việt Nam đã gia nhập nhóm nước có mức thu nhập trung bình, vì vậy từ nay trở đi, nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) sẽ có những thay đổi về quy mô, cơ cấu và các điều kiện cho vay sẽ trở nên ngặt nghèo hơn.
Vì vậy để thu hút nguồn viện trợ và các nguồn vốn ưu đãi từ nước ngồi, Việt Nam phải có những biện pháp để tăng hiệu quả sử dụng nguồn vốn đó. Cụ thể là:
Tăng tốc độ giải ngân.
Nâng cao chất lượng và giảm thiểu tối đa thời gian cho công tác chuẩn bị dự án, tránh để chậm triển khai dẫn đến chi phí đầu tư tăng cao gây thất thốt lãng phí
Có kế hoạch thu hút nguồn vốn theo một định hướng lâu dài, trong đó đặc biệt chú ý tới vấn đề môi trường và an sinh xã hội.
Tích cực hơn trong tháo gỡ các khó khăn, vướng mắc trong q trình tiến hành các dự án sử dụng vốn ODA như chậm giải phóng mặt bằng, thiếu vốn đối ứng, thủ tục hành chính phức tạp…
Cải thiện tiến độ thi công, thực hiện các dự án. Thành lập các đoàn thanh kiểm tra chất lượng thi công và hoạt động của các dự án.
Tiến hành những cải cách trong bộ máy chính quyền, bài trừ tệ nạn tham ô tham nhũng, bớt xén nguyên liệu thi công… để tăng niềm tin của các nước đối tác
Phân bổ đều nguồn vốn ODA trong tất cả các lĩnh vực, giữa các ngành và địa phương.
Mở rộng phạm vi thu hút, không chỉ gồm ODA theo nghĩa truyền thống, mà cả nguồn vốn kém ưu đãi hơn của các nhà tài trợ; vừa bảo đảm “cung - cầu” hợp lý về ODA của các nhà tài trợ, cũng như nhu cầu của phía Việt Nam
Tăng cường quan hệ hợp tác, ngoại giao về mọi mặt với tát cả các quốc gia trên thế giới
Thành lập một cơ quan độc lập về quản lý nợ
Việt Nam hiện chưa có một ủy ban chuyên trách quản lý về nợ công đã dẫn đến việc thiếu tập trung, thậm chí thiếu minh bạch trong việc quản lý, sử dụng vốn, tạo điều kiện
thuận lợi cho việc tham nhũng. Điều này làm gia tăng lo ngại về việc nợ cơng có thể trở thành “mối đe dọa thứ 2”, sau lạm phát.Việc phân định trách nhiệm giữa các cơ quan trong vấn đề nợ cơng cịn chưa rõ ràng. “Ở Việt Nam có cái rất đặc biệt, là đơi khi người đi vay không phải người trả nợ, và người trả nợ không phải người đi vay” nên “Các đầu mối về quản lý nợ cơng khơng có, dẫn đến tình trạng trách nhiệm trong quản lý nợ cơng vẫn chưa rõ” (Chủ tịch Hội Kế tốn và Kiểm tốn Đặng Văn Thanh).
Khu vực Chính phủ chưa được tách bạch rõ ràng ra khỏi phần cịn lại của khu vực cơng và phần còn lại của nền kinh tế. Chính sách và vai trị quản lý của khu vực công chưa được công khai cụ thể. Do quản lý nợ công chưa chặt chẽ nên tỷ lệ thất thốt của các cơng trình đầu tư nhà nước được thừa nhận chính thức đến khơng chính thức là từ 15% đến 45%. Có thể thấy phần thất thốt là rất lớn.
Cải cách hệ thống thuế, tập trung tăng thu ngân sách Nhà nước ở khu vực FDI
Trong cơ cấu thu ngân sách nhà nước, tổng nguồn thu từ thuế và phí nhỏ hơn số chi thường xuyên làm suy giảm tính bền vững của nợ công và tạo rủi ro lớn cho ngân sách nhà nước. Thêm vào đó, tuy có giảm về mức độ nhưng thu ngân sách nhà nước vẫn phụ thuộc đáng kể vào các khoản thu không bền vững như thu từ dầu thô, thu từ hoạt động xuất, khẩu nhập khẩu và thu viện trợ. Điều này phản ánh những rủi ro tiềm ẩn đối với an toàn ngân sách khi nguồn tài nguyên thiên nhiên này là hữu hạn và đặc biệt trong bối cảnh giá dầu thế giới đang giảm mạnh. Vì vậy, Điều cấp bách cần phải làm bây giờ là cải cách hệ thống thuế nhằm tăng thu ngân sách Nhà nước, tạo nguồn thu bền vững và hiệu quả.
Tuy nhiên, không nên tăng thuế trong dân và trong các doanh nghiệp nội địa . Bởi lẽ, gánh nặng thuế quá cao sẽ khiến cho việc sản xuất và tiêu thụ gặp nhiều khó khăn, nhất là khi các doanh nghiệp trong nước đang phải cạnh tranh gay gắt với các doanh nghiệp nước ngoài như hiện nay.
Thay vào đó, nên tăng thu thuế của các Doanh nghiệp FDI nước ngoài ở một số lĩnh vực
mà họ đang hoạt động có hiệu quả ở Việt Nam. Bởi lẽ, DN có vốn đầu tư nước ngồi đầu tư tại Việt Nam luôn nằm trong diện ưu đãi thuế, đất đai nên dù họ chiếm tới 68% kim ngạch xuất khẩu vẫn khơng đóng góp được bao nhiêu vào ngân sách, chưa kể nhiều DN khai lỗ triền miên, nhưng lại tiếp tục mở rộng hoạt động kinh doanh. Rõ ràng, có một lượng lớn thuế đang bị thất thoát từ kẽ hở này. Nếu chúng ta có những chế tài nghiêm minh, tận dụng được nguồn thuế từ các doanh nghiệp FDI làm ăn tốt, thì đây sẽ là một nguồn thu khơng nhỏ, góp phần làm giảm bội chi và kiềm chế nợ công hữu hiệu.
Tập trung tháo gỡ khó khăn, thúc đẩy sản xuất, kinh doanh, chống thất thu qua buôn lậu, gian lận thương mại, đồng thời cải cách hành chính trong lĩnh vực thuế và hải quan, tạo nguồn thu bền vững.
Hệ thống thuế và phí cần được rà sốt tránh sự chồng lấn lên nhau.
Các sắc thuế cần được điều chỉnh nhằm bảo đảm an sinh xã hội cho người thu nhập thấp, khuyến khích tiết kiệm và hạn chế sử dụng hàng tiêu dùng xa xỉ nhập khẩu.
Có thế chúng ta mới tạo ra được nguồn thu công bằng, minh bạch, hiệu quả và bền vững, tạo tiền đề để tăng tính bền vững của nợ cơng trong tương lai.
Cắt giảm chi tiêu Chính phủ và chi phí hành chính
TS Lê Đăng Doanh - Viện trưởng Viện Quản lý Kinh tế Trung ương nhận định: Tình hình nợ cơng càng nguy hiểm hơn vì Việt Nam khơng chỉ vay mới để trả nợ cũ mà cịn vay để tiêu dùng. Đó là chính sách vay nợ khơng bền vững. Nếu vay cho mục đích đầu tư sẽ sản sinh ra sản phẩm mới để đóng góp vào GDP để từ đây có tiền thuế cho trả nợ. Nhưng nếu vay tiêu dùng thì các khoản vay đó sẽ mất đi. Do đó, cần phải có cuộc đại phẫu về ngân sách nhà nước bằng cách cắt giảm chi tiêu thường xuyên, để giảm gánh nợ cho quốc gia.
Có thể thấy rằng ngân sách dành cho chi tiêu của Chính phủ thường xuyên quá lớn, vượt cả mức thu ngân sách hàng năm, dẫn đến bội chi luôn ở mức ~5%. Đã đến lúc Việt Nam phải rà soát lại hiệu quả các khoản chi này để tiến hành tái cơ cấu chi tiêu. Cụ thể là:
Đối với chi ngân sách nhà nước, cơ cấu lại theo hướng: đối với chi thường xuyên, quản lý chặt các khoản chi, tinh giảm biên chế, tiết kiệm chi mua sắm, giảm tối đa hội nghị, hội thảo, đi cơng tác nước ngồi.
Đối với chi đầu tư, Nhà nước chỉ nên đầu tư vào những lĩnh vực mà khu vực tư nhân khơng làm được hoặc chưa có điều kiện làm nhưng có vai trị quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội.
Phải có những lĩnh vực ưu tiên rõ ràng cho chi tiêu sử dụng nợ công. Những lĩnh vực ưu tiên cần đặt ra là: kết cấu hạ tầng cơng ích, các dịch vụ an sinh xã hội, các doanh nghiệp nhà nước khơng vì mục đích thương mại.
Mặt khác, Chính phủ cần đẩy nhanh tốc độ cải cách thủ tục hành chính, tinh giản biên chế ở những cơ quan hành chính quá cồng kềnh, phát huy năng suất lao động... Nếu làm được điều này gánh nặng ngân sách cho khu vực công sẽ giảm bớt đáng kể.
Tăng hiệu quả sử dụng vốn của khu vực Nhà nước
Hiệu quả sử dụng ngân sách còn thấp, điều này thể hiện rõ nhất thông qua đánh giá hiệu quả của việc sử dụng vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư.. Hệ số ICOR khu vực kinh tế nhà nước luôn cao hơn khu vực tư nhân và của toàn bộ nền kinh tế, đồng nghĩa hiệu quả sử dụng vốn của khu vực kinh tế nhà nước thấp hơn đối với các khu vực còn lại.
Thứ nhất, chuyển đổi cơ cấu nguồn vốn đầu tư trên cơ sở giảm tỷ trọng nguồn vốn của
khu vực nhà nước, tăng tỷ trọng nguồn vốn của khu vực ngoài nhà nước, giữ vững tỷ trọng của nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài.
Thứ hai, Trong điều kiện, ngân sách nhà nước còn bội chi lớn và đầu tư cơng kém hiệu
quả thì việc giảm tỷ trọng đầu tư công từ nguồn này, trên cơ sở đẩy mạnh xã hội hoá, thực hiện phương thức BOT, đối tác công - tư…, mở rộng việc thực hiện nguồn vốn ODA cho các thành phần kinh tế khác và chuyển dần trách nhiệm quản lý, trả nợ cho các đơn vị nhận ODA, là cơ sở để tăng hiệu quả.
Thứ ba, nâng cao công tác đánh giá dự án, chọn lọc đầu tư vào các dự án có kỹ thuật -
cơng nghệ cao, công nghệ sạch; vào ngành và lĩnh vực đầu tư như chế tạo, chế biến; vào những vùng, những địa bàn để chuyển giao công nghệ, chuyển dịch cơ cấu kinh tế.
Thứ tư, đối với các chương trình, dự án đang triển khai, cần rà sốt, đánh giá và loại bỏ
những dự án không hiệu quả, gây thất thốt, lãng phí. Tập trung nguồn lực, đẩy nhanh tiến độ đối với những dự án quan trọng, có hiệu quả, ưu tiên cao. Đối với những dự án bổ sung mới, cần được lựa chọn, có kế hoạch tài chính rõ ràng.
Hiện nay, Đảng và Nhà nước ta đang có những bước tiến lớn trong chuyển dịch cơ cấu đầu tư cơng, thơng qua việc cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nước, thoái vốn tại những lĩnh vực kinh doanh chưa tốt, và mới đây nhất là xây dựng “Luật quản lý sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh” (sẽ chính thức có hiệu lực từ 1/7/2015). Với những bước đi đúng đắn như vậy, hi vọng rằng hiệu quả của đầu tư công của nước ta sẽ được cải thiện trong vài năm tới.
Các biện pháp khác
Duy trì ổn định kinh tế vĩ mơ
Điều này nhằm mục đích kiểm sốt lạm phát và bảo đảm tăng trưởng kinh tế ở mức hợp lý, duy trì lãi suất ở mức hợp lý để khơng ảnh hưởng đến chi phí nợ và khả năng vay nợ của Chính phủ. Đồng thời tạo niềm tin của nhà đầu tư vào các công cụ nợ của Chính phủ.
Ngân sách của Việt Nam được tạo ra từ thuế đất, khai thác tài nguyên…, nhưng đa số vẫn do DN đóng góp. Mà DN thì lại đang trong giai đoạn khó khăn nhất, làm ăn q khơng có lãi thì lấy đâu tiền đóng thuế, để ngân sách có tiền trả nợ. Vì vậy, nếu xem xét một cách sâu xa, thì việc phải vay để trả nợ cơng hiện nay cịn là kết quả của một q trình khơng xem trọng sự phát triển của lực lượng DN tư nhân.
Cho nên, vấn đề trước mắt của Việt Nam trong xử lý nợ công dài hạn là tạo điều kiện để DN phục hồi và phát triển để có lãi đóng góp ngân sách.
Cần thực hiện kỷ luật tài khóa một cách rõ ràng và nghiêm ngặt để tránh tình trạng thâm hụt ngân sách triền miên, luôn ở mức cao gây ảnh hưởng bất lợi đến nợ cơng. Kỷ luật tài khóa cần thực thi một cách cứng rắn, theo lộ trình rõ ràng.
Chế độ kiểm tốn cần sự minh bạch và có trách nhiệm giải trình cao để có thể kiểm sốt nợ cơng của Việt Nam.
Kiểm soát chặt chẽ việc bảo đảm trả nợ đối với các khoản vay được Chính phủ bảo lãnh.
Rà sốt, đánh giá, hồn thiện thể chế
Chính phủ cần sửa đổi Luật Quản lý nợ công, Luật Ngân sách nhà nước bảo đảm phù hợp với thông lệ quốc tế. Xác định phạm vi quản lý và cách thức ứng xử rõ ràng đối với các khoản nợ nằm ngồi nợ cơng. Chính phủ cũng cần có hệ thống ngăn ngừa rủi ro và cảnh báo sớm thông qua việc quản lý chặt chẽ mức vay thương mại quốc gia hằng năm, đồng thời cũng phải quan tâm đến các nghĩa vụ nợ dự phòng.
Tăng cường năng lực của Quỹ tạm ứng trả nợ (DATC).
Thực tế cho thấy, nếu cứ trông chờ vào nguồn vốn hạn hẹp Quỹ tích lũy trả nợ nước ngồi thì với các khoản nợ “khủng” của các Doanh Nghiệp Nhà nước sẽ gây khó khăn
cho Quỹ. Trong trường hợp phải ứng nguồn từ ngân sách sẽ gây áp lực nên giới hạn bội chi cho phép trong năm. Do đó, cần có cơ chế để DATC tham gia mua nợ nước ngoài, góp phần giảm áp lực, đảm bảo cho Quỹ tích lũy trả nợ nước ngồi ln có nguồn chi trả và hoàn trả ngân sách đúng thời gian quy định