Xây dựng và hoàn thiện pháp luật Việt Nam, xây dựng nhà nước pháp quyền, phát huy dân chủ tăng cường pháp chế, chủ động hội nhập quốc tế là
những quyết sách quan trọng đã được Đảng ta xác định và khắng định trong
nhũng văn kiện quan trọng như: Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005
của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010 và định hướng đến năm 2022; Nghị quyết số 49-
NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 trong đó đề ra mục tiêu:
Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khà
thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân và vi nhân dân; đôi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp
luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế [1],
Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm từ 2011-2020 được trinh
tại Đại hội XI của Đảng tiếp tục xác định nhiệm vụ hoàn thiện thể chế là một• • • 1 • • • • • • trong ba đột phá chiến lược, góp phần thể chế đường lối của Đảng; nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý điều hành của Nhà nước, đẩy mạnh phát triến kinh tế, giữ vững ổn định đất nước. Tại Đại hội XII, Ban chấp hành Trung ương
Đảng nhận định ba đột phá chiến lược đã được tập trung chi đạo thực hiện và đạt kết q tích cực.
Tuy nhiên, với u câu hội nhập, cơng tác hồn thiện thê chê cịn có
hạn chế nhất định như: nhiều dự án luật liên quan đến đất đai chưa được ban• • • • JL •
hành kịp thời; chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thường xuyên bị điều
chỉnh; chưa đảm bảo tiến độ ban hành các văn bản hướng dẫn, tình trạng nợ
đọng văn bản cịn phổ biến, kéo dài; tính ồn định, tính dự báo, tính thống nhất, tính đồng bộ của hệ thống pháp luật chưa cao...
Trước tình hình đó, cần nhận thức rõ những bài học kinh nghiệm rút ra
từ thực tiễn, đề xuất nội dung, giải pháp tiếp tục xây dựng và hoàn thiện hệ
thống pháp luật, nâng cao hiệu lực, hiệu quả thi hành pháp luật; hoàn thiện thể
chế, cơ chế lãnh đạo của Đảng, quản lý Nhà nước, vai trò làm chủ của nhân dân đáp ứng yêu cầu xây dựng và phát triển đất nước trong tình hình mới.
3.2. Giải pháp chung
Hoạt động ban hành VBQPPL nói chung của UBND và HĐND tỉnh Thanh và trong lĩnh vực đất đai nói riêng trong những năm qua ln nhận
được sự quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo sâu sát của Tỉnh uỷ, HĐND, UBND tỉnh
và đạt được những kết quả tích cực. về giải pháp chung nhằm nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai đó là cần Xây dựng hệ thống
văn bản quy phạm pháp luật đồng bộ, thống nhất, đúng thẩm quyền, trình tự trên phạm vi tồn quốc.
Xây dựng pháp luật là hoạt động quan trọng, không thể thiếu đối với mỗi quốc gia để xây dựng công cụ quản lý nhà nước và xã hội. Sở dĩ xây dựng pháp luật là hoạt động vô cùng quan trọng là xuất phát từ vị trí, vai trị
của pháp luật trong đời sống xã hội. Xây dựng pháp luật còn là hoạt động
chủ yếu, chiếm nhiều thời gian và kinh phí của cơ quan nhà nước ờ cả trung
ương và địa phương như Quốc hội, ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phũ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân.
Hệ thống pháp luật đất đai nước ta hiện nay vẫn còn bộc lộ những hạn chế khiến cho hoạt động quản lý nhà nước về đất đai chưa thực sự hiệu quả. Vì vậy trong thời gian tới cần tiến hành một số giải pháp nhằm hoàn thiện hệ
thống pháp luật đất đai theo hướng ban hành đầy đủ, đúng thẩm quyền, đúng trình tự, thủ tục và đồng bộ, thống nhất.
Hoàn thiện về thẩm quyền ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai.
Theo đó, cần xây dựng quy định pháp luật về thẩm quyền ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai, loại VBQPPL nào được ban hành cũng như quy định cụ thể chủ thể có thẩm quyền ban hành. Để thực hiện tốt hoạt động này, trong q trình ban hành VBQPPL, các chú thể có thẩm quyền càn nắm rõ các văn bản pháp luật quy định về thẩm quyền ban hành VBQPPL nói chung cũng như thẩm quyền ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai nói riêng
như: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản pháp luật khác; nắm rõ các loại văn bản mà chủ thể
đó được phép ban hành cũng như lĩnh vực cụ thể mà họ có thẩm quyền ban hành VBQPPL.
Bên cạnh đó, cần hồn thiện về trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL
trong lĩnh vực đất đai. Để thực hiện tốt hoạt động này, các chủ thể có thẩm quyền ban hành cần tuân thủ chặt chẽ về trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL đã được quy định cụ thế tại Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. Ngoài ra,
cần tăng cường hoạt động khảo sát thực tế, tổng kết thực tiễn, lấy ý kiến các
đối tượng liên quan để xây dựng dự thảo VBQPPL; thực hiện tốt hoạt động
lấy ý kiến nhân dân, tổ chức trong quá trình xây dựng và ban hành VBQPPL
trong lĩnh vực đất đai.
Để bảo đảm tính thống thất của hệ thống pháp luật với các yêu cầu nêu trên thì phải tập trung vào 2 giai đoạn sau:
Giai đoạn trước khi VBQPPL được ban hành: Đây chính là giai đoạn
xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật bao gồm các công việc như
soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, lấy ý kiến, xem xét, thông qua hoặc ký ban
hành văn bản. Ở giai đoạn này văn bản đang được dự thảo, do đó các yêu cầu
liên quan đến việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật cần được xem xét kỹ cả về tính thống nhất giữa văn bàn với hệ thống pháp luật và tính thống nhất trong nội tại văn bản để văn bản sau khi được ban hành hoặc ký thông qua bảo đăm được tính thống nhất của hệ thống pháp luật.
Giai đoạn sau khi VBQPPL đã được ban hành: Đây là giai đoạn văn bản quy phạm pháp luật đã được nhập vào và trở thành một bộ phận của hệ thống pháp luật. Do đó, đế bảo đảm tính thống nhất của tồn hệ thống pháp
luật địi hỏi phải thực hiện việc rà soát, kiểm tra văn bản cũng như các quy
định có liên quan nhằm phát hiện những quy định mâu thuẫn, chồng chéo để
kịp thời sửa đổi hoặc loại bỏ ra khỏi hệ thống pháp luật.
Việc nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật ở giai đoạn xây
dựng, ban hành văn bản sẽ giúp tránh khỏi để xảy ra những văn bản “cịn sạn” những quy định khơng phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước cấp
trên, mâu thuẫn, chồng chéo, cụ thể cần:
Tăng cường chất lượng cúa công tác thẩm định, thẩm tra dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật; trong thẩm định thẩm tra phải đặc biệt chú ý đến thứ bậc hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật sao cho phù hợp với văn
bản của cơ quan nhà nước cấp trên, cơ quan ngang cấp và không mâu thuẫn
trong nội tại văn bản; các chủ thế ban hành văn bản quy phạm pháp luật càn
kiên quyết không xem xét, thông qua hoặc ký ban hành văn bản quy phạm
pháp luật khi trong hồ sơ dự án, dự thảo văn bán chưa có báo cáo thẩm định, thấm tra. Nâng cao năng lực và hiệu qủa hoạt động của Uỷ ban pháp luật
trong việc bão đảm tính tính thông nhât của các dự án luật, pháp lệnh đôi với hệ thống pháp luật.
Cần quy định cụ thể và rõ ràng hơn nữa về từng trường hợp sử dụng đối với từng loại VBQPPL nhất định, đặc biệt là những văn bản có vai trị
quan trọng và được sử dụng phồ biến trong hoạt động quản lý nhà nước, hoạt
động ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai phù hợp với những vấn đề càn
điều chỉnh trong lĩnh vực đất đai, với nội dung công việc cần giải quyết. Bên
cạnh đó cần khắc phục những mâu thuẫn, chồng chéo giữa Luật Đất đai và
các văn bản khác như Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Bộ luật Dân sự... Ngồi ra cần khắc phục tình trạng ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai của cơ quan nhà nước cấp dưới có nội dung trái với văn bản do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành.
3.3. Giải pháp cụ thế nâng cao hiệu quả hoạt động ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai tại Thanh Hóa
3.3.1. Nâng cao trình độ chun mơn, năng lực đội ngũ soạn thảo, đội ngũ nghiên cứu và xây dựng, dụ’ thảo VBQPPL trong lĩnh vực đất đai
Để có được một VBQPPL chất lượng, có khả năng áp dụng trên thực tế
không chỉ phụ thuộc vào quy định của pháp luật mà còn phụ thuộc rất lớn vào
đội ngũ cán bộ xây dựng và ban hành văn bản. Một thực tế hiện nay là phần lớn đội ngũ cán bộ chưa đáp ứng được các u cầu của cơng việc. Vì vậy, cần có một số giải pháp nâng cao chất lượng nguồn lực trong thời gian tới. Cụ
thể:
Thứ nhất, nâng cao nhận thức và trình độ cùa đội ngũ cán bộ thực hiện
công tác xây dựng và ban hành hướng dẫn áp dụng luật, coi đó là nhiệm vụ trọng tâm của UBND và HĐND các cấp đề nâng cao chất lượng bảo đảm và
bảo vệ quyền công dân. Thực hiện ban hành VBQPPL của UBND và HĐND
cấp tinh một cách có kế hoạch, chiến lược và đúng pháp luật. Bên cạnh đó,
đội ngũ nhân lực phải chịu sự kiểm tra đôn đốc và phối hợp nhuần nhuyễn với
các cơ quan tư pháp địa phương như Viện kiểm sát, Toà án nhân dân,... cần
tăng cường đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng, nghiên cứu, ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai thông qua tuyển chọn những người ưu tú, có
năng lực và trình độ chuyên môn. Đồng thời tiến hành xây dựng chương trinh đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ cán bộ như tập huấn, trao đối, hội
thảo...
Thứ hai, xây dựng chính sách thu hút nhân tài, các nhà khoa học, các
chuyên gia tham gia soạn thảo VBQPPL, từ tham gia hoạch định chính sách,
tổng kết tình hình thực hiện pháp luật, đến soạn thảo, tham gia ý kiến, thấm định dự thảo VBQPPL. Tỉnh Thanh Hoá cần có những cơ chế phù hợp thực hiện Họp đồng với các chuyên gia, các nhà khoa học trong xây dựng VBQPPL của chính quyền địa phương nói chung và trong lình vực đất đai nói riêng, khắc phục tình trạng thiếu nhân lực hiện nay. Đất đai là một mảng khó
trong ban hành VBQPPL, cần tính khảo sát, hiểu biết cao. Hoạt động của các
nhà khoa học mang tính độc lập, khách quan đồng thời họ có chuyên môn
cao, hiểu biết rõ về từng lĩnh vực từ thực tiễn và tuân theo pháp luật. Khắc
phục tình trạng cục bộ, lợi ích nhóm. Khi tự ngành, đơn vị quản lý xã hội ban
hành VBQPPL hoàn tồn có thể lồng ghép lợi ích của ngành, đơn vị vào nội
dung VBQPPL để tạo những thuận lợi cho ngành, đơn vị, đẩy khó khăn về
phía các tổ chức, cá nhân chịu tác động của văn bản.
về huy động sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học vào cơng tác xây dựng pháp luật nói chung và tham gia xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật của tỉnh nói riêng. Thực tế ờ cấp tỉnh vấn đề này còn rất hạn chế,
mới chỉ dừng lại ở việc lấy ý kiến của các cơ quan quàn lý nhà nước là chủ
yếu; chỉ một số ít văn bản được lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động của
văn bản và lây ý kiên tham gia đóng góp của các chuyên gia giỏi thuộc ngành, lĩnh vực, mà chưa xây dựng được cơ chế để thu hút các tổ chức, cá nhân tham
gia vào quá trình xây dựng VBQPPL của tĩnh.
77? ứ- ba, tiến hành chuyên nghiệp hóa trong soạn thảo VBQPPL trong lĩnh vực đất đai. Đe đảm bảo chất lượng các dự thảo trong lĩnh vực đất đai tại
chính quyền địa phương thì cần có cơ chế thực sự hiệu quả để đảm bảo tính chuyên nghiệp trong soạn thảo. Chuyên nghiệp hóa trong soạn thảo văn bản bảo đảm giảm thiểu những sai sót trong kỳ thuật lập pháp và bảo đảm việc chuyển tải chính sách thành ngơn ngữ pháp lý. Bên cạnh đó, chuẩn hóa các
chức danh chuyên môn (soạn thảo, thẩm định,thẩm tra, kiểm tra văn bản được
đào tạo bài băn theo từng chức danh) ở địa phương. Tăng số lượng đại biếu HĐND chuyên trách, có phẩm chất năng lực cũng như tâm huyết với công
việc.
Thứ tư, nâng cao nhận thức của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền về ý
nghĩa và tầm quan trọng của công tác xây dựng và ban hành VBQPPL đất
đai; đồng thời nâng cao trình độ hiểu biết về các quy định của pháp luật trong
lĩnh vực đất đai, cũng như năng lực phân tích chính sách cúa đội ngũ cán bộ,
công chức xây dựng và ban hành văn bản.
Trong nhũng năm qua, tỉnh Thanh Hoá đã quan tâm đến việc phát triển
nguồn nhân lực nói chung và nguồn nhân lực làm cơng tác xây dựng pháp luật nói riêng. Hầu hết tất cả các cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh đều bố
trí cán bộ làm cơng tác pháp chế. Đã thiết lập chặt chẽ quy trình xây dựng, ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật từ tỉnh đến cơ sở.
Theo đó, 100% văn bản quy phạm pháp luật trước khi ký ban hành đều được tham gia hoặc thấm định của cơ quan Tư pháp.
3.3.2. Tăng cường hoạt động kiêm tra, rà sốt, hệ thơng hóa dự thảo, quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai
Kiểm tra là một trong những nội dung của hoạt động quản lý nhà nước và mang tính quyền lực nhà nước. Việc cơ quan kiểm tra văn bản tuyên bố
một văn bản pháp luật sai trái khơng chỉ mang tính pháp lý đơn thuần mà cịn mang tính chính trị bởi nó ảnh hưởng đến uy tín của cơ quan ban hành văn
bản và là biểu hiện tiêu cực của cơ quan ban hành văn bản. Vì vậy, khi tiến hành hoạt động kiểm tra, người kiểm tra phải đối chiếu, xem xét ti mỉ, cẩn
thận văn bản được kiếm tra với văn bản làm cơ sở pháp lý về từng nội dung được kiểm tra [28].
Đe nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật và
khắc phục tình trạng ban hành văn bản trái luật trong thời gian tới, tỉnh Thanh
Hoá cần thực hiện các giải pháp như quán triệt, nâng cao nhận thức về vai trị
của cơng tác kiểm tra VBQPPL là một công tác quan trọng, thiết yếu của công tác xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành VBQPPL; tổ chức thực hiện
nghiêm túc Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ- CP ban hành ngày 14/5/2016 của Chính phủ; quan tâm đầu tư, nâng cao năng
lực và chế độ, chính sách cho cơng chức làm cơng tác xây dựng pháp luật nói
chung, kiếm tra VBQPPL nói riêng gắn với việc đổi mới cách thức tố chức
công việc để đảm bảo thực hiện có chất lượng, hiệu quả các cơng tác này.
Bên cạnh đó, chính quyền tỉnh cần đẩy mạnh việc ứng dụng công nghệ thông
tin trong việc kiểm tra VBQPPL; tăng cường phối họp kiểm tra với cấp
huyện, xã để kịp thời phát hiện các văn bản trái luật.
Quy trình chính sách nói chung, quy trình thẩm định nói riêng càng
chặt chẽ, nghiêm ngặt thì các giá trị của hệ thống pháp luật càng được bảo
đảm, tránh nguy cơ “thất bại thể chế’’. Thực tiễn ban hành VBQPPL của tỉnh