phải phù hợp với mơ hình nhà nước đơn nhất và phù hợp với nguyên tắc phân công, phoi hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước
Việc phân quyền ở các nước đang phát triển theo chế độ đơn nhất khơng phải là phồ biến, bởi vì các nước đang phát triển có đặc trưng chung là các chính quyền thi chưa thực sự mạnh trong khi lại phải lo lắng bị mất quyền kiểm sốt về chính trị hoặc hành chính vào tay các đơn vị chính quyền địa phương. Ngay trong các nước đang phát triển là liên bang, cũng có những hạn chế đáng kế trong việc phân giao quyền hành và trách nhiệm. Nhưng việc phân quyền này là hoàn toàn phổ biến về phương diện quản lý các vùng đô thị. Do vậy, phân quyền thường được gắn với các thành phố và thị trấn được vận hành theo quy chế đặc biệt và hoạt động trong các giới hạn thẩm quyền được quy định.
Pháp luật cần được hoàn thiện trên tinh thần bảo đảm ngun tắc phân cơng, phối hợp và kiểm sốt quyền lực nhà nước giữa trung ương và địa phương; giữa các cơ quan chính quyền địa phương - cơ quan đại diện và cơ
quan chấp hành; bảo đảm có sự phân cơng, kiểm soát quyền lực theo chiều ngang, tức là trong cùng một cấp (theo đó, chính quyền địa phương phải có đại diện chính quyền với hội đồng dân cử là cơ quan ra quyết định và cơ quan
hành chính là cơ quan thi hành quyêt định) và phân công quyên lực theo chiêu dọc (giữa các cấp chính quyền). Việc phân cơng quyền lực giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền cần quan tâm đến yếu tố vùng, miền, đặc thù của các địa phương; có quy chế đặc thù cho một số địa phương...
Việc trao quyền tự quản cho các cấp chính quyền địa phương hoặc quy định quy chế đặc biệt cho bất kỳ một đơn vị hành chính lãnh thổ nào đều phải đặt trong khuôn khổ nhà nước đơn nhất, bảo đảm sự quản lý thống nhất, sự giám sát chặt chẽ của trung ương, đặc biệt ở khía cạnh tuân thủ pháp luật. Các đơn vị hành chính lãnh thổ, ngay cả các đơn vị hành chính đặc biệt, khơng phài là các đơn vị độc lập với hệ thống chính trị, bộ máy chính quyền thuộc bộ máy nhà nước; đơn vị hành chính đặc biệt cũng phải tổ chức thi hành pháp luật cùa trung ương, tuân thủ Hiến pháp và pháp luật của Nhà nước trung ương như các đơn vị hành chính lãnh thổ khác.
Cùng với việc phân định rõ thấm quyền, cũng cần làm rõ mối quan hệ giữa các cơ quan chính quyền trung ương và CQĐP, giữa các cấp CQĐP, giữa HĐND và ủy ban nhân dân để làm rõ trách nhiệm của từng cấp chính quyền, từng cơ quan trong bộ máy nhà nước trong điều kiện chính trị của nhà nước đơn nhất, bảo đảm nền hành chính thống nhất, thơng suốt từ trung ương tới địa phương, bảo đảm tính thống nhất trong xây dựng và thực thi pháp luật. Đồng thời, pháp luật cần bảo đảm tính thống nhất, gắn bó giữa HĐND và Uỷ ban nhân dân trong cùng cấp chính quyền; bảo đảm sự gắn kết chặt chẽ giữa HĐND cơ quan ra quyết nghị với ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của
HĐND, cơ quan hành chính nhà nước [8J.
Cấp hành chính địa phương phải có thẩm quyền tự xử lý và quyết định các công việc đế một mật họ giải phóng bớt cho các cấp hành chính cao hơn khỏi sức ép phải giải quyết và quyết định nhiều vấn đề, mặt khác họ có thể đưa ra những giải pháp sát thực tế và phù hợp hơn [32], Chính ở đây thể hiện ý nghĩa
của nguyên tăc phân quyên cho câp dưới, tức là câp trên chỉ nên thực hiện những cơng việc gì mà cấp dưới của mình khơng đủ khá năng đảm nhận [35], Vì vậy, pháp luật cần phải cụ thể hóa quy định tại Điều 111 Hiến pháp năm 2013 về CQĐP và cấp CQĐP ở các đon vị hành chính, có tính đến yếu tố đa dạng hố CQĐP phù họp với đặc điểm và yêu cầu quản lý của từng đơn vị hành chính.
3.1.5. Hồn thiện pháp luật về tự quản của chỉnh quyền địa phương phải phù họp điều kiện tình hình thực tiễn của Việt Nam có tính đến u
cầu hội nhập quốc tế
Trong khn khổ thực hiện tự quản của CQĐP thì CQĐP phải được trao một phạm vi thẩm quyền cần thiết, đủ khả năng giải quyết trực tiếp những vấn đề phát sinh ở cơ sở; tạo cơ hội cho các dịch vụ công tiến đến gần các nhu cầu và sở thích có tính chất địa phương hơn, kích thích phát triển kinh tế địa phương, đồng thời xây dựng một chính phủ phản ứng linh hoạt và có trách nhiệm hơn từ dưới lên. Bởi lẽ, không phải địa phương nào cũng giống địa phương nào, điều đó thể hiện rõ nhất ở ngay sự khác biệt về diện tích giữa các địa phương. Với quy mơ khác nhau thì nhiệm vụ cơng việc, tổ chức hành chính, trang bị nhân sự, kinh phí hoạt động và kế cả việc thực thi chính sách địa phương cũng khác nhau [32], Do đó, nhiều vấn đề được giải quyết khơng
phải bằng tiền bạc mà phải bằng sức sáng tạo, điều này đòi hỏi người ta phải tư duy [32], Tại các địa phương thuộc cùng một tỉnh cũng có thể có những chính sách địa phương khác nhau, bởi vì ngồi diện tích, dân số cịn có những yếu tố khác tác động đến chính sách địa phương (ví dụ như: nhiệm vụ của địa phương, cơ cấu kinh tế - xã hội, vị trí địa lý, truyền thống vãn hố chính trị,... tất cả những điều đó sẽ tác động đến cà nội dung lẫn hình thức thực hiện chính sách địa phương) [32].
Việt Nam là quốc gia theo mơ hình nhà nước đơn nhất, có q trình lịch sử phát triển cũng như lịch sử phát triển pháp luật khơng ổn định, mơ
hình quản lý đơi với các câp CQĐP đã chuyên từ chê độ tập quyên chuyên sang phân cấp và hiện nay là theo hướng tăng tính tự quản của CQĐP theo tinh thần Hiến pháp năm 2013. Việc tham khảo kinh nghiệm pháp luật của các nước trên thế giới về bào đảm tự quản của CQĐP là cần thiết, nhất là xu hướng phát triển theo hướng phân quyền không chỉ diễn ra ở các nước châu Âu mà cả ở các nước châu Á như Nhật Bản, Thái Lan, Inđônêxia. Trong điều kiện tồn cầu hóa, các nước khơng cịn cứng nhắc theo một khn mẫu, mơ hình cố định nào mà yếu tố hiệu quả ln đặt lên hàng đầu, do đó, Nhật Bản là nước đơn nhất nhưng lại tích cực học tập mơ hình của Mỹ là nhà nước liên bang; hoặc các nước theo hệ thống dân luật vẫn đang nghiên cứu áp dụng cách quản lý, điều hành chính quyền theo mơ hình “giám đốc - thị trưởng” trong mơ hình chính quyền địa phương của Mỹ. Để hài hòa với pháp luật khu vực và pháp luật quốc tế, Việt Nam cần nghiên cứu kinh nghiệm các nước châu Á có văn hóa tương đồng (ví dụ: Nhật Bản); các nước theo mơ hình nhà nước đơn nhất (ví dụ như Cộng hịa Pháp, Nhật Bản, Thái Lan, Inđơnexia ...). Điều đó khơng có nghĩa là bỏ qua kinh nghiệm của các nước liên bang (như Mỹ, Đức...).
3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về tự quản của chính quyền địa phương ở Việt Nam
3.2.1. Hoàn thiện pháp luật về phân định nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền địa phương các cấp chính quyền địa phương
Thứ nhất, phạm vi và nội dung của quyền tự quản của chính quyền địa
phương cần được pháp luật quy định cụ thể. Các khái niệm về “chính quyền
địa phương”, “tự quản của chính quyền địa phương" cũng cần được pháp
luật quy định rõ ràng để làm cơ sở cho việc xác định lại vị trí, chức năng, vai trị của các cơ quan trong bộ máy chính quyền và nhất là giới hạn phạm vi thẩm quyền của CQĐP.
Thứ hai, tinh thần phân cấp, phân quyền tại Hiến pháp năm 2013 cần
phải được thể hiện xuyên suốt trong các quy định của Luật tổ chức chính
quyên địa phương cũng như các luật khác. Luật tơ chức CQĐP tuy đã có những quy định về nguyên tắc phân quyền, nhưng chưa hoàn toàn tách bạch được các nhiệm vụ theo nguyên tắc nêu trên để phù hợp với từng cấp chính quyền, nhất là trong từng lĩnh vực cụ thể, vẫn còn khá chung chung, chưa thể chế hóa đầy đũ tinh thần phân cấp, phân quyền theo Hiến pháp năm 2013. Việc xác định các nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của từng cấp CQĐP phải thể hiện được nhất quán nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa trung ương và CQĐP cũng như giữa các cấp CQĐP. Do đó, nhiệm vụ của các luật chuyên ngành cần phải làm rõ vai trị cùa từng cấp CQĐP đối với từng cơng việc cụ thể như kinh nghiệm của các nước.
Việc hoàn thiện pháp luật về nhiệm vụ của CQĐP cũng cần bảo đảm một số nguyên tắc sau:
Một là, cần xác định rõ những nhiệm vụ mà chính quyền trung ương sẽ phân quyền hoặc sẽ không phân quyền. Những thẩm quyền mà theo kinh nghiệm của nhiều nước, đều thuộc thấm quyền của nhà nước trung ương thì khơng nên trao cho địa phương. Những nhiệm vụ mà chính quyền trung ương sẽ khơng phân quyền có thể là những cơng việc liên quan tới quốc phòng, an ninh (lực lượng vũ trang), hoạt động tư pháp (điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án), các công việc liên quan tới đối ngoại (ngoại giao, quản lý xuất nhập cảnh, xuất nhập khẩu), tôn giáo, tiền tệ, đo lường, thống kê, tiêu chuẩn quốc gia, thị trường tài chính, tín dụng, tố chức bộ máy chính quyền trung ương, chế độ bầu cử của quốc gia và chế độ bầu cử địa phương, ban hành các văn bản pháp luật trong lĩnh vực hình sự, dân sự, thương mại, thuế quốc gia (có thể là những lĩnh vực thuộc phạm vi điều chỉnh của “luật”) [35]. Theo phương pháp loại trừ, tất cả các lĩnh vực cịn lại đều có thể thuộc thẩm quyền của các cấp chính quyền địa phương, và về nguyên tắc là khơng hạn chế nếu đó là các vấn đề của đời sống xã hội [32].
Hai là, đê xác định trách nhiệm cụ thê, cân phải quy định những nhiệm vụ nào bắt buộc phải thực hiện, những nhiệm vụ nào cần thực hiện, những nhiệm vụ nào khuyến khích thực hiện [21],
Cụ thể như, các nhiệm vụ của nhà nước, tầm quốc gia có thể pháp luật ấn định rõ trong các lĩnh vực sau: nhiệm vụ về chính sách đối ngoại và quốc phịng; an ninh và trật tự cơng; hệ thống tư pháp; chính sách kinh tế vĩ mơ; giáo dục cấp cao và nghiên cứu; đường cao tốc, vận chuyển đường dài và hệ thống viễn thơng; chính sách nhà cửa; thị trường lao động; bảo hiếm xã hội; lương hưu, trợ cấp nuôi con, trợ cấp ốm đau, trợ cấp thất nghiệp và vấn đề bồi thường.
Nhiệm vụ của chỉnh quyền các đơn vị hành chính cấp dưới là các vấn
đề bào hiểm xã hội, vấn đề chăm sóc người tàn tật và có tuổi, vấn đề chăm sóc cá nhân và gia đình; quản lý, kinh doanh sử dụng rượu, bia, thuốc lá; chăm sóc trẻ em; quản lý các trường tiểu học và trung học; về xây dựng, quy hoạch, vấn đề đảm bảo sức khoẻ và bảo vệ môi trường, dịch vụ kỳ thuật, cung cấp nước, điện và xử lý rác thải, dịch vụ cấp cứu, bảo vệ an toàn trong các cơ quan dân sự, quản lý thư viện ... và một số nhiệm vụ khác.
Nhiệm vụ tình nguyện tự nguyện khơng bat buộc'. Chính quyền địa
phương có thể tham gia vào các vấn đề văn hố như tổ chức các phịng tranh, các buổi hồ nhạc, giải trí - thể thao, dịch vụ kỹ thuật, bảo trì đường phố; quản lý các nhà máy năng lượng ở địa phương...
Ba là, cần phân định nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của từng cấp chính quyền địa phương trên nguyên tắc việc nào do cấp nào giải quyết sát với thực tế hơn, có hiệu q hơn thì giao nhiệm vụ, thấm quyền cho cấp đó [21], Một cơng việc nên giao dứt điểm cho một cấp chính quyền, những việc cần thiết phải giao cho nhiều cấp chính quyền thực hiện thì cần phân định rõ trách nhiệm của từng cấp. Đồng thời, cần xác định rõ nhiệm vụ thuộc thấm quyền, trách nhiệm của cơ quan nhà nước cấp trên nhưng chuyến giao (ủy nhiệm) cho chính quyền cấp dưới thực hiện.
Như vậy, kê cả Luật tơ chức chính qun địa phương cũng như các luật chuyên ngành đều cần được tiếp tục nghiên cứu hồn thiện và phải cụ thể hóa hơn nữa nguyên tắc phân quyền, phân cấp trong từng lĩnh vực, phù hợp với điều kiện quản lý thực tế của từng lĩnh vực và với điều kiện, năng lực quản lý
của từng cấp chính quyền (trung ương, tỉnh, huyện, xã).
Bốn là, không nên quy định chung nhiệm vụ cùa chính quyền địa phương mà cần chì rõ của chính quyền cấp nào, cấp tỉnh, huyện hay xã vì với nguyên tắc phân quyền thì khơng nên lẫn nhiệm vụ của các cấp chính quyền, kể cả giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau. Vì dù đa số các dịch vụ
cơng nêu trên có thề giao cho cấp xã nhưng không nên là tất cả. Nghiên cứu kinh nghiệm các nước cho thấy, Luật về phân quyền hay Luật về CQĐP chính là đạo luật có nhiệm vụ phân định thẩm quyền của từng cấp CQĐP, bên cạnh đó các đạo luật khác về từng lĩnh vực cũng có nhiệm vụ làm rõ thêm.
Đối với Việt Nam, trên cơ sở các nguyên tắc phân cấp, phân quyền mà Luật tố chức CQĐP quy định, pháp luật cần được tiếp tục hoàn thiện theo hướng phân định rõ thẩm quyền về nhiệm vụ cho các cấp CQĐP. Có rất nhiều
lình vực quản lý cụ thế cần được xác định trong từng luật chuyên ngành vì Luật tổ chức CQĐP vẫn chưa làm rõ được.
Đối với các cấp chính quyền địa phương Việt Nam, để phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, nhất là điều kiện thực tế về dân số, về dân trí, về trình độ cán bộ của các địa bàn khác nhau, pháp luật cần phân định nhiệm vụ phù hợp cho các cấp CQĐP. Tuy nhiên, trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm các nước cũng như thực tế hiện nay ở Việt Nam, một số lĩnh vực nhiệm vụ sau đây cần lưu ý: trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, những vấn đề về quản lý, bảo tồn đa dạng sinh học dường như vượt quá khả năng của cấp xã; nhưng vấn đề về vệ sinh, xử lý rác thải, nhất là rác thãi sinh hoạt, hệ thống cống rãnh, chống tiếng ồn, nước sạch, thu gom rác thải, quản lý nghĩa trang...
thì là những vân đê hàng ngày của người dân, việc quản lý các dịch vụ cơng này có thể giao và chỉ nên giao cho cấp xã. Chúng ta không nên chuyển giao tập trung thẩm quyền cho cấp tỉnh mà cần chuyển giao cho cả cấp huyện, cấp xã. Cấp tỉnh tập trung vào công việc xây dựng kế hoạch, quy hoạch, nhất là những vấn đề vượt quá khả năng của cấp xã như liên quan đến địa bàn nhiều xã, nhiều huyện (ví dụ: trong lĩnh vực mơi trường, cấp tỉnh có thể phụ trách các vấn đề thiên tai, thảm họa, động đất, sóng thần... hoặc bảo tồn các loài động, thực vật quý hiếm...).
Năm là, phạm vi tự quản về nhiệm vụ là không bất biến. Nhà nước trung ương có thể chuyên giao thâm quyền nhưng cũng có thể thu hồi lại thăm
quyền cũng như pháp luật đã xây dựng cơ chế thì cũng có thế huỷ bỏ cơ chế.
Ví dụ: trong tình trạng chiến tranh, để thực hiện nhiệm vụ bảo vệ tổ quốc, bảo đảm an ninh, quốc phòng, nhà nước có thể thu hồi các thẩm quyền trước đó đã được chuyển giao cho địa phương; hoặc khi, vì yêu cầu quản trị quốc gia, các nhà lập pháp thấy rằng nhà nước trung ương cần phải đảm nhiệm một sổ nhiệm vụ đang được giao cho địa phương làm. Tuy nhiên, thẩm quyền đã được chuyến giao cho CQĐP chi có thế bị xem xét lại hoặc thu hồi lại bởi một cơ