3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về tự quăn của chính quyền
3.2.2. Hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm tự quản về tài chính, ngân sách
địa phương và tránh được những mối lo ngại về khả năng các địa phương ít tiềm năng phát triển kinh tế - nhất là miền núi, vùng sâu, vùng xa - không thể tự trang trải, cân đối tài chính.
3.2.2. Hồn thiện pháp luật nhằm bảo đảm tự quản về tài chính, ngân sách ngân sách
Cùng với tự quán về nhiệm vụ, CQĐP không chỉ tự quản lý công việc của địa phương mà cịn có ngân sách riêng đế thực hiện các nhiệm vụ đó, tức là được tự quản về nhiệm vụ cũng đồng thời được tự quản về tài chính và các nguồn lực;nói cách khác, CQĐP phải được cung cấp những phương tiện pháp lý, phương tiện tài chính và nhân lực cần thiết. Tự quản của chính quyền địa phương về ngân sách là yếu tố quan trọng tạo ra nguồn lực tài chính để mồi cấp chính quyền địa phương chủ động thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình, là động lực khuyến khích mỗi cấp chính quyền và dân cư ở địa phương tích cực khai thác các tiềm năng của mình để phát triển kinh tế địa phương.
Phân quyền tự chủ về quản lý ngân sách sẽ làm địn bẩy cho những đơn vị hành chính trở nên độc lập, tự chủ hơn, đóng góp vào q trình phát triển của cộng đồng dân cư địa phương.
Trong điều kiện ngân sách các cấp vẫn còn lồng ghép như hiện nay và Hiến pháp năm 2013 vẫn trao Quốc hội “quyết định dự toán ngân sách nhà
nước... ” và “phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước... ” (khoản 4 Điều 70)
thì chưa thể có những cải cách cơ bản trong vấn đề ngân sách. Để giải quyết vấn đề lâu dài, có tính bền vừng, cần thiết kế lại hệ thống N SNN theo hướng tách bạch rõ ràng các cấp ngân sách, các cấp ngân sách không lồng ghép với nhau, tạo quyền chủ động hơn cho địa phương trong phân bổ và quyết định ngân sách, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng, tăng trách nhiệm và tính tự quản của các cấp chính quyền.
về tự quản trong nguồn thu của địa phương, để báo đảm chính quyền
địa phương có quyền tự quản trong việc thu và chi ngân sách, độc lập với chính quyền trung ương, cần cho phép chính quyền địa phương thu thuế địa phương để ngân sách địa phương có thể độc lập với NSTW, có thể tính tới việc trao cho địa phương quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và quản lý nguồn thu, bao gồm quyền thay đổi thuế suất một số sắc thuế [35]. Cũng cần tăng cường phân cấp cho các địa phương trong việc quyết định các khoản thu phí, lệ phí gắn với chức năng quản lý nhà nước của CQĐP.
về tự quản trong nhiệm vụ chi của địa phương, cần mở rộng quyền tự
quản cùa địa phương trong quyết định chi tiêu; cho phép CQĐP tự quản ở một mức độ thích hợp trong việc ra các quyết định chi tiêu theo ưu tiên của địa phương [35], Địa phương được chủ động quy định các nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách của địa phương phù hợp với điều kiện thực tế và khả năng ngân sách của các cấp ngân sách thuộc địa phương.
3.2.3. Hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm tự quản về tổ chức, nhân sự của các cấp chỉnh quyền địa phương
Theo Hiến pháp năm 2013, chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hịa XHCN Việt Nam. Khoản 2 Điều 111
Hiên pháp quy định câp CQĐP gơm có HĐND và UBND được tơ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định. Không phải ở tất cả các đơn vị hành chính, CQĐP được tổ chức giống nhau; với khái niệm “cấp chính quyền” này, cho phép chúng ta phân biệt rõ giữa cách phân chia đơn vị hành chính để quản lý với mơ hình tổ chức quản lý ở từng đơn vị hành chính. Khơng phải một đơn vị hành chính là một cấp chính quyền. Ở đâu được coi là cấp chính quyền thì chính quyền ờ đó bao gồm HĐND và UBND; cịn ở đâu khơng được coi là cấp chính quyền thì sẽ có cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụ cơng tại địa bàn [18],
Vì vậy, Điều 111 Hiến pháp năm 2013 đã đưa ra khái niệm “cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND”, cấp chính quyền có ở những đơn vị hành chính nào sẽ do luật định, phù hợp với “đặc điểm nông thôn, đơ thị, hải đảo, đơn vị hành chính
- kinh tế đặc biệt Như vậy, Hiến pháp năm 2013 đã mở ra những khả năng để
luật quy định và khắc phục nhũng bất cập trong tổ chức CQĐP theo Hiến pháp năm 1992, đồng thời, đổi mới một bước quan trọng tổ chức CQĐP [18].
Bởi vậy, sự đa dạng hóa về mơ hình tố chức của các đơn vị hành chính có thể tạo nên sự khác biệt cũng như tạo cơ chế độc lập, tự chủ về tổ chức và nhân sự của các cấp chính quyền trong q trình thể chế hóa Hiến pháp trong các văn bản pháp luật được ban hành sau này. Trong thời gian tới, pháp luật cần hoàn thiện để bảo đảm tự quản cùa chính quyền địa phương về vẩn đề tổ chức và nhân sự.
vấn đề tổ chức bộ máy CQĐP cần phải có những cải cách đột phá trong tương lai, có cơ sở pháp lý từ Hiến pháp, trong đó, thuật ngữ “đơn vị
hành chỉnh tương đương" với quận, huyện, thị xã trong thành phố trực thuộc
Trung ương cho thấy Hiến pháp nãm 2013 đã đề mớ cho việc thành lập đơn vị hành chính mới trong thành phố trực thuộc trung ương, đây cũng là cơ sở để
thiêt lập các đơn vị hành chính phục vụ mục đích quản lý hành chính như một số nước trên thế giới.
Luật tổ chức CQĐP được Quốc hội thông qua năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) vẫn chưa cụ thể hóa đầy đủ tinh thần Hiến pháp năm 2013 về phân quyền cho CQĐP các cấp, do đó, cần được tiếp tục hồn thiện.
về thâm quyền tô chức'. Pháp luật cần trao quyền hơn nữa cho chính
quyền địa phương mồi cấp trong thẩm quyền quyết định tổ chức bộ máy; và cần phân biệt về tổ chức và nhân sự để thực hiện nhiệm vụ của trung ương với nhiệm vụ của riêng địa phương. Trong quá trình hoạt động, tùy theo hiệu quả và nhu cầu, CQĐP được quyền tự quyết định bộ máy, biên chế trong quy định khung tương đối rộng do trung ương quy định. Pháp luật cần quy định mở để tạo sự đa dạng hóa về mặt tổ chức bộ máy của các cấp chính quyền địa phương, về nguyên tắc, Hội đồng nhân dân có thể thành lập, sáp nhập, giải thể các cơ quan chuyên môn của ủy ban nhân dân (trừ một số cơ quan chun mơn do Chính phủ quy định thống nhất) phù hợp với tình hình, đặc điểm cụ thể của mỗi địa phương.
về thâm quyền nhân sụ". CQĐP cần được lựa chọn bố trí, sắp xếp, sử
dụng nhân sự cũng như đưa ra các quy định cần thiết về mặt nhân sự để bảo đảm phù hợp với nhiệm vụ của từng cấp chính quyền; đối với những nhiệm vụ địa phương thực hiện theo ủy quyền của trung ương thì trung ương phải bảo đảm nguồn nhân lực cần thiết. Theo đó, chính quyền địa phương mỗi cấp cần được trao quyền chủ động toàn bộ các vấn đề về tổ chức thi tuyển, bổ nhiệm, nâng ngạch, nâng bậc; quyết định đãi ngộ, chế độ khen thưởng, kỷ luật giãi quyết chế độ hưu trí và thơi việc ... đối với cán bộ, công chức của từng CQĐP; khơng có sự phụ thuộc giữa các cấp chính quyền về vấn đề nhân sự.
Trong trường hợp pháp luật trung ương có quy định thì chỉ nên ợuy
định khung để bảo đảm hài hịa lợi ích quốc gia và lợi ích địa phương, bào
đảm phù hợp các nguyên tăc của nhà nước pháp quyên, của nên hành chính hiện đại, hiệu lực, hiệu quả. Do đó, trong tương lai, nên có sự phân biệt tiêu chuẩn, yêu cầu của “công chức trung ương” và “công chức địa phương”; trung ương chỉ tập trung ban hành, điều chỉnh các vấn đề liên quan đến công chức trung ương và chỉ quy định những quy định cần thiết, tối thiểu đối với đội ngũ cơng chức địa phương.
Chính quyền địa phương cũng cần được trao quyền quyết định một so
chính sách đặc thù về tuyển dụng; đào tạo, bồi dưỡng, chế độ đãi ngộ cán bộ,
công chức, viên chức phù hợp với đặc thù địa phương. Địa phương cũng có thể quy định các chế độ khuyến khích, thu hút nhân tài, nhân lực có trình độ cao về làm việc tại địa phương.
Các văn bản do trung ương ban hành không nên quy định quá chi tiết về biên chế, chính sách, chế độ đãi ngộ (ví dụ: chỉ tiêu cơng chức, chỉ tiêu chun viên chính, chuyên viên cao cấp ... của CQĐP), tiêu chí đánh giá cán bộ, cơng chức, tiêu chí cán bộ lãnh đạo ở các cơ quan trong bộ máy chính
quyền địa phương hay chính sách thu hút và đãi ngộ nhân tài đề áp dụng cho tất cả các cấp chính quyền mà cần trao cho địa phương thẩm quyền quyết định hoặc quy định tùy theo trường hợp (quyết định biên chế, quy định chính sách đãi ngộ...). Do đó, đối với tiêu chuẩn cán bộ, cơng chức, các quy định của chính quyền trung ương khơng nên q cụ thể mà cần quy định “mở” để CQĐP có thể đặt ra tiêu chuẩn phù hợp với nhu cầu tuyển dụng, quản lý, sử dụng cán bộ, công chức, viên chức. Tham khảo kinh nghiệm của một số nước, cần thiết trao cho chính quyền địa phương quyền tự quản trong vấn đề sắp xếp tổ chức và nhân sự, như quyền quyết định số lượng các cơ quan địa phương (Hội đồng dân cử xác định bộ máy hành chính chun mơn, bộ máy tư vấn, tham mưu theo nhu cầu của địa phương), quyết định số lượng, biên chế theo nhu cầu địa phương.
Như đã nêu ở trên, câp xã là câp gân dân nhât nên được giao cung câp các dịch vụ công với điều kiện việc thực hiện dịch vụ cơng đó phù hợp với khả năng cung ứng của xã và với đầy đủ các nguồn lực bảo đảm; cấp xã cần được tăng cường nguồn lực cả về tài chính và con người. Cũng khơng nên vì lý do khả năng, trình độ năng lực của cán bộ chính quyền địa phương chưa đáp ứng nên chưa thể chuyển giao nhiệm vụ. Như vậy, khi chuyển giao quyền thì trung ương cũng cần có sự hồ trợ về nhiều phương diện để chính quyền địa phương, nhất là cấp cơ sở có thể thực hiện tốt nhiệm vụ. Hiện nay, với nguồn nhân lực - cán bộ chuyên trách ở cấp xã quá ít ởi thì khó có thế đảm đương
các cơng việc nếu được phân quyền nhiều hơn, mặt khác ngay cả những công việc hiện tại được pháp luật giao cũng khó bảo đàm hiệu quà. Do vậy, bên cạnh việc tăng cường cán bộ thi cũng cần thu hút cả khu vực tư nhân, xã hội hóa trong quá trình quản lý của cấp xã.
3.2.4. Hồn thiện pháp luật về thẩm quyền ban hành văn băn quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương
Pháp luật, bằng nhiều cách có thể hạn chế thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, ví dụ như trung ương phải quy định những vấn đề thuộc trách nhiệm của trung ương, phải nhanh
chóng ban hành luật, nghị định ... để giải quyết đáp ứng nhu cầu của người dân cả nước (ví dụ: tiêu chuẩn nước sạch, tiêu chuẩn về môi trường, ... đang được quy định bởi các thông tư của các bộ). Nếu địa phương được giao quản
lý về một lĩnh vực nào đó và nếu như trung ương chưa có quy định thì địa phương hồn tồn có thể tự mình đặt ra quy định. Nghĩa là việc ban hành luật,
quy định chi tiết thi hành luật là thuộc trung ương, không cần thiết địa phương phải đồng loạt ban hành văn bản hướng dẫn, trên thực tế chỉ là sự nhắc lại các
quy định của cấp trung ương mà khơng có nội dung mới. Tuy nhiên, nếu địa phương có thẩm quyền quản lý riêng, dù là cấp tỉnh, cấp huyện hay cấp xã thì vẫn có thẩm quyền ban hành văn bàn để quản lý.
Do đó, chính qun địa phương trong nhà nước đơn nhât, với tư cách là chủ thể chính trong việc tố chức thi hành pháp luật, có trách nhiệm phải triển khai việc thực hiện các văn bãn pháp luật của cơ quan nhà nước trung ương
(ví dụ: các bộ ban hành tiêu chuẩn mơi trường, tiêu chuẩn nước sạch, tiêu chuẩn xây dựng ...). Chính quyền địa phương chỉ ban hành những văn bản quy định có tính chất “lập quy” để quản lý những vấn đề thuộc phạm vi phân cấp, phân quyền theo luật giao; còn việc thực hiện các nhiệm vụ theo ủy quyền của trung ương thì tn thủ hướng dẫn, quy định của chính quyền trung ương.
Theo pháp luật hiện nay thì ở địa phương có cả hai chủ thể đều có thấm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật là Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân; đôi khi ủy ban nhân dân còn “lấn át” thẩm quyền của Hội đồng nhân dân, có khi ban hành thay, cũng có khi luật chuyên ngành giao trực tiếp cho ủy ban nhân dân ban hành quy định, làm cho hoạt động ban hành văn bản của Hội đồng nhân dân cũng trở nên hình thức. Các luật chuyên ngành cần quy định rõ ràng vai trò của Hội đồng nhân dân trong việc ban hành quy định ở địa phương cũng như vai trò của chủ thể này trong việc quyết định các vấn đề của địa phương.
3.2.5. Hoàn thiện pháp luật về những vẩn đề khác nhằm bảo đảm sự thong nhất, đồng bộ với việc hoàn thiện pháp luật bảo đảm tự quản của chính quyền địa phương
Cùng với việc hoàn thiện pháp luật liên quan trực tiếp tới phạm vi, nội dung tự quản của chính quyền địa phương, những vấn đề khác của pháp luật cũng cần phái được hoàn thiện nhằm bào đảm sự thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật, tính nhất quán, chắc chắn, ổn định của pháp luật, của chủ trương, chính sách và nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước. Cụ thể là cần hoàn thiện pháp luật trên các phương diện sau đây:
Một là, pháp luật cần tạo cơ sở pháp lý vừng chắc để CỌĐP các cấp
thực hiện tốt vai trị của mình: vừa là cơ quan thực hiện pháp luật do chính
quyên trung ương hoặc chính quyên câp trên ban hành, vừa là cơ quan trực tiếp giải quyết các cơng việc riêng, có tính đặc thù của địa phương (cơ quan tự quản của nhân dân địa phương). Với những loại công việc kiểu này, trong một số điều kiện nhất định, với những địa phương có nguồn thu ngân sách thấp, điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, CQĐP có thể nhờ tới sự trợ giúp của chính quyền cấp trên hoặc chính quyền trung ương nhưng quy tắc trợ giúp phải được minh định rất rõ ràng [35].
Hai là, pháp luật cần xác định rõ vị trí, trách nhiệm của CQĐP trong
việc tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương (nhiệm vụ của hệ thống hành chính tại địa phương), từ đó xác định lại hợp lý hơn mối quan hệ giữa các thiết chế hiến định ở trung ương với các cơ quan CQĐP theo hướng bảo đảm sự điều hành thông suốt của nền hành chính quốc gia theo Hiến pháp và pháp luật, khắc phục bất cập do quy định của Hiến pháp hiện hành là hoạt động của HĐND chịu sự hướng dẫn, kiểm tra, giám sát của đồng thời hai cơ quan là ủy ban thường vụ Quốc hội và Chính phù.
Ba là, hồn thiện pháp luật về tổ chức hoạt động không chỉ đối với bộ
máy chính quyền địa phương phải đồng bộ với hồn thiện pháp luật về tổ chức, hoạt động của bộ máy trung ương, từ đó mới phân định rành mạch và làm rõ ràng hơn mối quan hệ giữa trung ương và địa phương; trong tổ chức và