3.4.1. Hồn thiện cơ chế về chính sách giảm nghèo của Nhà nước
Theo kết quả nghiên cứu ở chương 3, yếu tố Chính sách của Nhà nước là yếu tố có mức ảnh hưởng cao nhất đến việc giảm nghèo đa chiều tại tỉnh Salavan. Do đó việc hồn thiện cơ chế chính sách giảm nghèo cần được chính quyền quan tâm và sâu sát
hơn. Luận án đề xuất một số giải pháp với các chính sách giảm nghèo ở nhiều khía
cạnh khác nhau.
3.4.1.1. Chính sách tín dụng cho hộ nghèo
Căn cứ hồn thiện chính sách
a. Xuất phát từ bất cập trong thực hiện chính sách hiện nay
Đối với nguồn lực, hiện nay nguồn lực thực hiện chính sách tín dụng ưu đãi chủ
yếu là từ nguồn của nhà nước trong khi nguồn lực này luôn khan hiếm và chính sự hạn chế đã dẫn hàng loạt vấn đề.
Thứ nhất là giới hạn về đối tượng hưởng lợi. Tính chất của các khoản hỗ trợ là
ưu đãi nên nhiều người mong muốn được hưởng. Trong khi đó nguồn lực khơng cho
phép cùng một lúc có thể bao phủ được tất cả nên bắt buộc phải lựa chọn trong số đó chỉ có một số được hỗ trợ trước. Chính điều này dẫn đến bất cập trong bình xét đối
Thứ hai là hỗ trợ vốn không đi kèm với hướng dẫn sử dụng vốn. Bản thân người
nghèo là hạn chế về năng lực cũng như kinh nghiệm sản xuất kinh doanh do đó nếu chỉ cho họ vay vốn thì chưa đủ vì họ sẽ gặp khó khăn làm thế nào với đồng tiền đó để
thốt nghèo. Vì vậy, hỗ trợ vốn và đi kèm đó là các hoạt động hướng dẫn người vay
cách sử dụng vốn là rất cần thiết. Tuy nhiên, hiện nay nguồn lực hạn chế nên mới chỉ dừng ở mức độ cung cấp các khoản vốn vay ưu đãi cho các hộ nghèo mà thiếu đi sự hỗ trợ hướng dẫn họ sử dụng vốn như thế nào cho hiệu quả.
Thứ ba là qui định cho vay chưa phù hợp với yêu cầu sản xuất. Không chủ
động nguồn lực dẫn đến cơ quan thực hiện chính sách thiếu chủ động khi xây dựng kế
hoạch hoạt động nên không thể cho thể cho vay ở mọi thời điểm, đặc biệt là đúng thời
điểm mùa vụ. Thêm vào đó, nguồn lực hạn hẹp trong khi đối tượng của chính sách
rộng nên khơng tránh khỏi sự dàn trải. Hệ quả, mức cho vay bi khống chế điều này
khiến cho nhiều người nghèo muốn vay mức cao hơn cho phù hợp với yêu cầu sản xuất khơng được đáp ứng. Do đó, khơng phát triển sản xuất được, chỉ dừng lại ở thoát nghèo tạm thời hoặc mang tính chất tình thế.
Đối với tổ chức thực hiện chính sách, triển khai một chính sách địi hỏi cần có
sự phối hợp giữa các bên liên quan, đặc biệt là vài trò giám sát của các bên. Tuy nhiên, thời gian qua sự phối hợp và giám sát chưa đủ mạnh, nên dẫn đến tình trạng cho vay
sai đối tượng, hoặc tổ chức các hoạt động hướng dẫn người nghèo cách làm ăn và
giám sát sử dụng vốn cũng như triển khai hoạt động huy động tiết kiệm hạn chế. Điều này đã ảnh hưởng khơng nhỏ đến tính bền vững của chính sách.
Như vậy nếu như giải quyết được vấn đề nguồn lực thực hiện chính sách và tổ chức thực hiện chính sách hiệu quả thì những bất cập hiện tại trong chính sách sẽ được khắc phục.
b. Nhất quán với quan điểm, định hướng hoàn thiện chính sách
Thứ nhất là tạo cơ hội cho người nghèo. Chính sách đang thực hiện cũng đang
mang lại nhiều cơ hội cho người nghèo. Tuy nhiên, với cách hỗ trợ như hiện nay thì khơng phải tất cả đã được tiếp cận với hỗ trợ đó và quan trọng hơn là hỗ trợ đó chưa giúp được họ tự thoát nghèo bền vững. Điều này đặt ra cho thời gian tới, trong thiết kế và thực hiện chính sách, cần đưa ra cách thức đảm bảo người nghèo có nhiều cơ hội giảm nghèo bền vững. Do đó, thay vì chỉ hỗ trợ về vốn cần phải qui định hỗ trợ kỹ
thuật thành một điều kiện bắt buộc khi vay vốn và sự hỗ trợ này sẽ được tổ chức linh hoạt dưới các cách khác nhau.
Thứ hai là vấn đề trao quyền. Với chính sách tín dụng ưu đãi cần chú ý đến nhu
cầu hỗ trợ, trong đó khơng chỉ hỗ trợ về vốn mà cần quan tâm đến mong muốn hỗ trợ về kỹ thuật cũng như kinh nghiệm sản xuất kinh doanh của người nghèo. Muốn vậy cần để họ tham gia nhiều hơn vào khâu thiết kế (xác định đối tượng, các loại hỗ trợ và mức hỗ trợ...) và khâu thực hiện chính sách (giám sát lẫn nhau giữa các thành viên trong việc sử dụng vốn và thực hiện các hoạt động hỗ trợ khác).
Thứ ba là về giảm nguy cơ tổn thương và rủi ro cho người nghèo. Không phải
tất cả mọi người nghèo khi được hỗ trợ đều có thể tự thốt nghèo mà sẽ có một bộ
phận còn bị nghèo hơn vì đã vay vốn nhưng khơng may bị rủi ro do bệnh dịch hay
thiên tai đã tàn phá cướp đi thành quả sản xuất kinh doanh của họ. Điều này đặt ra
trong chính sách cần phải tính đến các biện pháp để chống đỡ và hạn chế tới mức tối thiểu rủi ro cũng như nguy cơ gây tổn thương cho người nghèo khi vay vốn. Coi việc nhận định và có biện pháp giảm thiểu rủi ro là điều kiện khi xét duyệt vốn vay.
Hướng hồn thiện chính sách
a. Cải thiện khả năng tiếp cận tín dụng cho người nghèo
- Về đối tượng
Với cách huy động và phân bổ nguồn lực như trên, việc mở rộng đối tượng
chính sách là hồn tồn có thể thực hiện được. Khơng chỉ dừng lại ở các hộ nghèo theo chuẩn quốc gia mà bao gồm cả các hộ cận nghèo. Mở rộng đối tượng không những tăng diện bao phủ chính sách mà còn là nền tảng vững chắc để huy động
nguồn lực từ người vay. Tuy nhiên, khi mở rộng đối tượng sẽ gây áp lực lớn cho nguồn lực thực hiện. Vì vậy, để giải quyết mẫu thuẫn này cần có qui định khác
nhau cho các đối tượng khác nhau. Cụ thể ở đây sẽ chia ra làm hai nhóm trong đối tượng của chính sách
Nhóm thứ nhất là người nghèo nhất và có nguy cơ tổn thương cao sẽ được tiếp cận nguồn tín dụng ưu đãi (có thể với lãi suất hỗ trợ bằng khơng).
Nhóm thứ hai là nhóm người nghèo cịn lại theo chuẩn nghèo của quốc gia và các hộ cận nghèo tiếp cận với nguồn vốn vay không cần tài sản thế chấp nhưng lãi suất thấp hơn một ít và thậm chí bằng lãi suất của thị trường. Kinh phí thực hiện từ huy
động từ các nguồn khác.
Cả hai nhóm đối tượng này sẽ cùng được hưởng hỗ trợ chung từ nhà nước đó là các hoạt động hướng dẫn kỹ thuật và kinh nghiệm sản xuất kinh doanh. Hiện nay,
chính phủ có kinh phí cho hoạt động hỗ trợ kỹ thuật qua các hộ hay phịng khuyến
nơng ở địa phương. Tuy nhiên các hoạt động này cịn mang tính hình thức, đại trà, ít tác dụng. Vì thế nên kết hợp hoạt động khuyến nông, công với các dự án xin vay vốn.
Để đảm bảo sự phù hợp và bền vững của chính sách, vấn đề là cần có tiêu chí rõ
ràng phân biệt hai nhóm đối tượng trên và các hoạt động hỗ trợ để sử dụng hiệu quả vốn vay cần được cung cấp với chất lượng cao.
- Về lãi suất
Lãi suất cho vay, tương ứng với hai nhóm đối tượng đề xuất trên, lãi suất cho vay
sẽ được áp dụng cho hai nhóm. Tuy nhiên với nhóm áp dụng lãi suất theo lãi suất thị
trường có thể sẽ có nhiều mức lãi suất khác nhau tương ứng với các khoản vay khác nhau. Lãi suất tiền gửi, để đảm bảo huy động được từ các nguồn lực khác nhau, lãi
suất tiền gửi cần được tính đến như là một yếu tố quyết định sự bền vững của chính
sách. Lãi suất tiền gửi được xác đinh theo nguyên tắc thi trường.
Nếu khống chế mức lãi suất tiền gửi và cho vay sẽ hạn chế mở rộng đối tượng cho vay cũng như huy động tiền gửi từ các nguồn khác nhau. Do đó mức lãi suất cần phải linh động để phản ứng với mức lãi suất bên ngoài. Như vậy, tự do đặt mức lãi
suất đối với từng khoản cho vay và từng khoản tiền gửi sẽ giúp cho cơ quan thực hiện chính sách cạnh tranh rất hiệu quả với các ngân hàng khác trong huy động nguồn lực thực hiện cũng như cho vay đến các đối tượng của chính sách. Về lâu dài, lãi suất cho vay khơng nhất thiết phải ưu đãi vì kinh nghiệm quốc tế cho thấy, vấn đề lớn hiện nay khi thực hiện chính sách là hình thức quản lý vốn. Nếu quản lý khơn ngoan thì khơng cần cho vay ưu đãi vẫn hoạt động được và thu hút được nguồn lực ngoài ngân sách đặc biệt nguồn vốn tư nhân một cách bền vững.
- Về thời hạn và mức cho vay
Tăng cường tín dụng ưu đãi trung hạn và dài hạn. Điều này chỉ có thể giải quyết
được khi nguồn vốn cho vay ưu đãi lớn. Bởi vậy nếu như làm tốt cơng tác đa dạng hóa
nguồn vốn tín dụng khơng chỉ giải quyết được việc cung cấp tín dụng trung và dài hạn mà cịn tăng được mức cho vay hiện nay.
Như vậy, nếu áp dụng lãi suất linh hoạt cùng với không khống chế mức vay sẽ cho phép huy động được nhiều tiền gửi hơn và khi đó sẽ có nhiều nguồn lực để cho
vay đến nhiều người nghèo hơn. Quan trọng là khi huy động được nhiều tiền gửi thì những khách hàng gửi tiền (chính là người nghèo) ln chịu sức ép phải duy trì giá trị tài sản để đảm bảo các khoản tiền gửi của mình. Và chính điều này cũng hỗ trợ bảo vệ
những người vay. Bên cạnh đó, cơ quan thực hiện chính sách ln phải tổ chức hoạt
động có hiệu quả vì họ luôn chịu sự giám sát của các cá nhân, tổ chức gửi tiền (Nếu
hoạt động không tốt họ sẽ rút tiền hàng loạt). Do vây người gửi giữ một vai trị to lớn trong đảm bảo tính bền vững của chính sách. Nếu thời gian tới Việt Nam giải quyết tốt vấn đề này thì việc tập trung các khoản tín dụng của các tổ chức khác về một đầu mối sẽ thực hiện được và khi đó bài tốn về lồng ghép nguồn lực sẽ được giải quyết.
b. Huy động nguồn lực
Để đảm bảo có đủ và chủ động nguồn lực thực hiện chính sách cần đa dạng hóa
các nguồn lực và lồng ghép các nguồn lực có chung cùng mục tiêu tại một địa phương. Thứ nhất là đa dạng hóa các nguồn lực thực hiện chính sách
Huy động từ người đang là đối tượng hưởng lợi của chính sách. Việc huy động
được thực hiện dưới các hình thức như huy động tiền gửi tiết kiệm, chương trình bảo
hiểm và hưu trí.
Huy động tiền tiết kiệm được thực hiện dưới hai hình thức tiết kiệm tự nguyện và
tiết kiệm bắt buộc. Đối với huy động tiết kiệm theo hình thức tự nguyện, người vay đóng tiết kiệm hàng tháng hoặc quí với số tiền nhất định (số tiền này đảm bảo phù hợp
với khả năng tích lũy của người nghèo- mức đóng này cần được tính tốn một cách cẩn thận để đảm bảo tính khả thi của chính sách). Điều chắc chắn là số tiền huy động từ
một người nghèo theo thời gian nhất định sẽ khơng nhiều, nhưng nó có tác dụng
khuyến khích người vay với dư nợ tiền vay lớn có thể tiết kiệm nhiều hơn. Ngồi ra, người vay được khuyến khích gửi tiết kiệm với nhiều hình thức hợp đồng tiền gửi phù hợp với họ để khuyến khích người vay tiết kiệm cho các mục đích cụ thể như học tập, mua sắm tài sản...
Ngoài ra, người vay phải bắt buộc đóng tiết kiệm vào một tài khoản có lãi suất
đầu tư và họ có thể được rút ra để sử dụng sau một thời gian nhất định. Kinh nghiệm
quốc tế cho thấy ít nhất là sau ba năm thì số tiền tiết kiệm này mới có ý nghĩa vì giúp cho người vay có một khoản tiền đáng kể và có thể sử dụng được vào việc khác.
Chương trình bảo hiểm và quĩ lương hưu, với chương trình bảo hiểm, người đi
vay tiền đóng vào một tài khoản tiết kiệm -nhân thọ (số tiền này ngân hàng sẽ dung để xóa nợ nếu người vay chết, hoặc người thân chết). Thực hiện chương trình bảo hiểm này khơng những giúp người nghèo và gia đình hạn chế được rủi ro- đem lại lợi ích
cho người nghèo, mà còn giúp cho ngân hàng huy động được một khoản tiền tiết kiệm dài hạn. Với quĩ lương hưu, người vay đóng một số tiền nhất định hàng tháng để xây
dựng quĩ hưu trí cho mình. Việc làm này sẽ giúp cho người vay có trợ cấp hưu trí sau này và quan trọng hơn họ có cảm giác như có cổ phần trong ngân hàng nên trách nhiệm trong sử dụng vốn cũng sẽ được cải thiện hơn nhiều.
Huy động tiền tiết kiệm từ người không phải là đối tượng hưởng lợi của chính
sách (chưa được vay). Hoạt động này sẽ giúp cho ngân hàng tự thu hút đủ vốn để cho
vay. Tuy nhiên, để thực hiện điều này trên thực tế hồn tồn khơng dễ, ở đây cần có
một chính sách lãi suất cạnh tranh thì mới tính đến huy động được từ nguồn này. Thứ hai là lồng ghép các nguồn lực khác nhau có cùng mục tiêu hỗ trợ cho người nghèo vay vốn tại một địa phương
Nhà nước nên có giải pháp tập trung nguồn tín dụng có cùng một mục đích
XĐGN về một cơ quan để quản lý và phân bổ đến các đối tượng như vậy sẽ hiệu quả hơn. Có thể tập trung các nguồn tín dụng nhỏ của các tổ chức phi chính phủ về NHCSXH vì nó là cơ quan duy nhất hiện nay đang thực hiện chính sách tín dụng ưu
đãi và khi đó các tổ chức chính phủ đóng vai trị giám sát các hoạt động. Để có thể
thuyết phục các tổ chức phi chính phủ uỷ thác cho NHCSXH quản lý và phân bổ nguồn vốn này, trước tiên phải cải thiện và nâng cao hoạt động của NHCSXH vì một trong lý do, thời gian qua, các tổ chức này trực tiếp cung cấp tín dụng nhỏ ở nơng thơn vì họ đánh giá rất thấp hiệu quả hoạt động của NHCSXH.
c.Phân bổ và sử dụng nguồn lực
Thứ nhất là nguồn tại trợ của chính phủ dùng để triển khai các hoạt động hỗ trợ nâng cao hiệu quả sử dụng vốn và một nhóm người nghèo nhất có nguy cơ bị rủi ro, tổn thương cao
Các khoản hỗ trợ từ chính phủ là quan trọng trong giai đoạn đầu thực hiện
chính sách. Tuy nhiên chính sự hỗ trợ này dẫn một loạt các vấn đề.
Thứ nhất vì là hỗ trợ của chính phủ nên chắc chắn rằng đây phải là khoản cho
vay ưu đãi có nghĩa là cần dành cho một đối tượng cụ thể ví dụ như là người nghèo theo qui định nào đó. Sự khan hiếm nguồn lực cộng với theo qui định chỉ có một số đối tượng được vay dẫn đến cho vay sai đối tượng. Bên cạnh đó, vì nguồn lực không đủ nhiều nên thường không chủ động được việc triển khai chính sách. Khi nào có vốn
thì giải ngân và đó có thể khơng phải thời điểm người nghèo cần vốn. Ngồi ra,có thể
điều chỉnh mức cho vay nên rất cao nhưng thực tế mức cho vay luôn thấp hơn vì
khơng đủ nguồn lực được thực hiện và khi đó các tổ chức thường đưa ra các qui định chặt chẽ khiến cho người nghèo khó có thể đáp ứng được các yêu cầu đó.
Thứ hai khi hoạt động bằng nguồn vốn của chính phủ hoặc nguồn vốn quyên góp hỗ
trợ rất có thể sẽ gặp khó khăn trong vấn đề thu hồi nợ và sẽ ảnh hưởng đến tính bền vững. Kinh nghiệm thế giới cho thấy nếu cho vay người nghèo bằng nguồn vốn tài trợ của chính phủ đã dẫn đến tình trạng nợ đọng rất cao vì việc chính phủ trợ cấp đã làm mất đi quyền