Nguồn: Kết quả điều tra, khảo sát của tác giả
Để đối phó các cú sốc, các hộ gia đình đã quyết định bổ sung thêm lao động (32%) hoặc chuyển đổi nghề nghiệp – nhƣ từ đánh bắt sang chăn nuôi (16%) hoặc giảm tải, bổ sung công việc nhẹ hơn (16%). Tuy nhiên, có đến 68% số quan sát đã sử dụng tối đa nguồn lực họ hiện có và họ khơng có sách lƣợc nào khác để đối phó với các rủi ro mà họ gặp phải. (Biểu 5.12)
80% 70% 60% 50% 40% 68% 32% 16% 16% 20% 10% 0%
Bổ sung thêm lao động Chuyển đổi nghề nghiệpGiảm tải và bổ sung công việc nhẹ hơnGiữ nguyên hiện trạng
Biểu đồ 5.12. Tỷ lệ hộ phân theo chiến lƣợc đối phó rủi ro
Nguồn: Kết quả điều tra, khảo sát của tác giả
Trong khi các tổn thƣơng do tự nhiên khiến các hộ gia đình đã sử dụng hầu hết nguồn lƣợc hiện có thì kể từ khi chính sách bảo tồn đƣợc thắt chặt hơn, các hộ gia đình đã phải gia tăng số lƣợng trẻ em tham gia lao động. Do cú sôc này 71% số hộ nghèo đã phải cho con nghỉ học và 80% số đó là để phụ giúp gia đình. Mất sinh kế chính, thu nhập hộ gia đình bị giảm đi, trẻ đã phải làm việc nhiều hơn và số lƣợng trẻ em phải nghỉ học từ tiểu học chiếm 100% số hộ nghèo cho con nghỉ học (Phụ lục 5).
Vấn đề quy mô nhỏ cũng khiến các hộ gia đình dễ bị tổn thƣơng hơn trong việc thƣơng lƣợng giá với thƣơng lái. Cụ thể, với ghe công suất bé, đánh bắt trong phạm vi 8 đến 12 hải lý, các hộ đánh bắt khơi trung bình đánh bắt khoảng 40% là cá vụn, cá bé và số này họ chỉ có thể tiêu thụ đƣợc cho thƣơng lái. Đối với các hộ khai thác gần bờ, trung bình mỗi chuyến đánh bắt họ thu hoạch từ 5 đến 20 kg thủy, hải sản các loại và bán trực tiếp cho thƣơng lái khi vào bờ. Trong khi các hộ nuôi tôm thu hoạch nửa tháng một lần, mỗi lần 3 đến 10 kg và tôm chất lƣợng thấp khiến họ luôn phải bán với giá thấp hơn so với thị trƣờng từ 3 đến 5 ngàn đồng. Chính vì vậy, một trong các nhu cầu của hộ gia đình, nhất là hộ ni trồng thủy sản là gia tăng năng suất và quy mơ sản xuất. Tuy nhiên việc này địi hỏi nhiều yếu tố khác nhau nhƣ liên kết sản xuất, kỹ thuật và chất lƣợng nguồn giống.
5.3. Vai trị của chính sách
5.3.1.Các chính sách hiện hành và tác động chính sách
Các chính sách bảo tồn thiên nhiên. BQLVQG hiện đang thực hiện nhiều chính
sách bảo tồn, tuy nhiên một số chính sách cịn kém hiệu quả và thậm chí có tác dụng ngƣợc
nhƣ: (1) Chính sách thắt chặt giám sát và tăng cƣờng tuần tra bảo vệ; (2) Chính sách giải tỏa và tái định cƣ; (3) Các quy định về hoạt động sản xuất, nhà ở tại khu du lịch; (4) Chính sách khốn rừng, du lịch sinh thái.
Báo cáo tài chính và kế hoạch thực hiện của BQLVQG giai đoạn từ 2006-2012 cho thấy 75% nguồn vốn đƣợc đầu tƣ cho cơ sở hạ tầng và 19% cho mua sắm tàu tuần tra và trang thiết bị (BQLVQG, 2013). Cơ cấu đầu tƣ thể hiện xu hƣớng chính sách trong những năm qua thiên về bảo vệ hơn là thúc đẩy phát triển sinh kế ngƣời dân. Hệ quả là chính sách bảo vệ rừng trở thành một tác nhân gây tổn thƣơng khiến các hộ gia đình mất dần nguồn thu nhập chính và họ bắt buộc phải vi phạm pháp luật để duy trì thu nhập.
Bên cạnh đó, chính sách về tái định cƣ và các quy định về nhà ở, sản xuất khiến cuộc sống ngƣời dân ngày càng bất ổn, thiếu tự chủ. Ngƣời dân xác định họ đang cƣ trú bất hợp pháp trên đất của khu bảo tồn, tất cả các hộ gia đình đƣợc hỏi đều cho biết họ khơng biết sẽ bị giải tỏa đi đâu. Các hoạt động sửa chữa nhà ở cũng bị tạm dừng, trong khi đến 24% nhà ở đƣợc khảo sát đã cũ, hƣ hỏng cần sửa chữa.
Các hộ trong phạm vi khu du lịch bị cấm chăn ni dƣới mọi hình thức, 53% hộ đƣợc hỏi cho biết họ bức xúc vì khơng thể tăng gia để cải thiện sinh kế. Đối với các hộ làm vuông tôm mỗi năm chỉ đƣợc cải tạo một lần, bắt buộc giữ nguyên hiện trạng cây rừng trong vuông, cải tạo vuông phải sử dụng nhà thầu do VQG chỉ định. Quy định đã ảnh hƣởng không nhỏ đến các hộ nuôi tôm khi tỷ lệ lá cây rụng quá nhiều khiến tôm dễ bị dịch bệnh và không đạt năng suất mong muốn, trong khi chi phí cải tạo vng tăng cao do phải sử dụng nhà thầu của VQG.
Hệ quả là ngƣời dân khơng có ý định bảo vệ khơng gian sống của họ. Tồn bộ cây rừng thuộc khu vực giải tỏa đã bị ngƣời dân đốn sạch từ nhiều năm trƣớc. Các hộ nuôi heo cho biết họ xả thải thẳng xuống kênh mà không cần phải lo lắng về ơ nhiễm mơi trƣờng vì “bao giờ đuổi thì đi, chỗ nào có đất trống thì dựng nhà” (62%). Họ cho rằng đó khơng phải đất của họ và khơng cần phải đầu tƣ và bảo vệ (85%). Có 30% số hộ ni trồng thủy sản thƣờng xuyên lén làm đổ cây để giảm bớt tỷ lệ cây trong vng.
Các chính sách của chính quyền địa phương. Điểm sáng đáng kể đến tại ấp Mũi
nƣớc sạch. Ngồi ra giao thơng nơng thơn ngày càng đƣợc cải thiện hơn. Theo kế hoạch, năm 2015 ấp Mũi sẽ đƣợc nối thông với quốc lộ 1A, và đƣợc kỳ vọng sẽ giảm bớt các gánh nặng chi phí giao thơng của ngƣời dân. Chính sách về y tế và giáo dục cũng góp phần giảm bớt khó khăn cho hộ nghèo nhƣ bảo hiểm y tế hộ nghèo, hỗ trợ học phí.
Trong khi đó, các chính sách về nhà ở, cấp giấy, huấn luyện, đào tạo nghề và các chƣơng trình nơng thơn mới lại chƣa thể hiện đƣợc hiệu quả và còn nhiều bất cập.
Về chính sách nhà ở, cấp giấy, năm 2013, ấp Mũi khơng có trƣờng hợp nào đƣợc cấp giấy, sửa chữa và cất mới nhà (UBND Xã, 2014). Việc khơng có chủ quyền đất khiến các hộ gia đình khó khăn hơn trong việc thế chấp vay vốn.
Về chính sách huấn luyện, đào tạo nghề. Kết quả nghiên cứu về vốn con ngƣời cho thấy chƣơng trình huấn luyện không hiệu quả. Nhu cầu thiết yếu của hộ là chính sách cần linh hoạt hơn và chuyên gia hỗ trợ thƣờng xuyên thay vì mỗi năm lại huấn luyện một lần. Có 30% số hộ cho biết họ sẽ khơng tham huấn luyện nghề do địa phƣơng tổ chức vì đi học thì sẽ khơng có ai làm việc, nhƣng họ sẵn sàng cho vợ hoặc con đi học.
Chính sách cho vay vốn khơng hiệu quả. Có 14% số hộ đƣợc khảo sát cho biết họ đƣợc cho vay lãi suất thấp (0,9%/tháng) từ 4 đến 6 triệu đồng cho các dự án nông thôn. Tuy nhiên, nguồn vốn không đủ lớn để tạo một cú hích thay đổi hiện trạng sinh kế hộ. Một số hộ đã mắc nợ nhà nƣớc kinh niên mặc dù số tiền lãi đã trả quá số nợ gốc (Phụ lục 3). Trong khi nhu cầu vay vốn của các hộ rất lớn, bình quân một hộ đánh bắt thủy sản cần 20 đến 40 triệu đồng để đầu tƣ nâng cấp, đa dạng hóa phƣơng tiện, hộ ni heo cần 8 đến 12 triệu để phát triển đàn heo, hộ ni trồng thủy sản thì cần chính sách hỗ trợ kỹ thuật.
Chuyển dịch cơ cấu và chuyển dịch chính sách. Trƣớc thực trạng các chính sách
tun truyền và trấn áp khơng đạt đƣợc kết quả mong muốn, tình trạng phá rừng và tàn phá bãi nghêu ngày càng phức tạp, BQLVQG đã có những định hƣớng thay đổi về chính sách trong tƣơng lai. Trong đó, chiến lƣợc mới đƣợc đặt ra là phối hợp với các tổ chức phi chính
“Nhờ có đất ở nơi khác mà gia đình mới
trả được hết nợ cho ngân hàng. Nhiều hộ nuôi tôm mấy năm nay thua lỗ mà khơng biết lấy gì để trả nợ.” – Ông
phủ nhƣ IUCN để xây dựng cơ chế đồng sở hữu tại địa bàn, trong đó nâng cao vai trị của ngƣời dân trong việc bảo vệ tài nguyên thiên nhiên (BQLVQG, 2013).
Trong khi đó, sau khi các mơ hình kinh tế cộng đồng thất bại sau nhiều năm thử nghiệm, đặc biệt là sự đổ vỡ của hợp tác xã nghêu với hàng ngàn hội viên. Chính quyền xã Đất Mũi cho biết trong thời gian sắp tới họ tập trung vào chuyển đổi cơ cấu ngành nghề tại địa phƣơng sang chăn nuôi và nâng cao năng suất nuôi trồng thủy sản. Với những mục tiêu này, xã tiếp tục đẩy mạnh phát triển nuôi trồng, khai thác thủy sản và ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật vào sản xuất. Trong đó, đẩy mạnh ni tơm quảng canh cải tiến năng suất cao gắn với công tác tập huấn khuyến ngƣ. Tạo điều kiện để nhân dân phát triển chăn ni, chủ động các biện pháp phịng, chống dịch cúm gia cầm và dịch bệnh heo. Thúc đẩy phát triển các dịch vụ nhƣ mua bán thủy sản và du lịch (UBND Xã, 2014).
5.3.2.Đánh giá vai trị của chính sách hiện hành
Vai trị của chính sách sinh kế là giúp gia tăng các tài sản sinh kế hộ gia đình, bổ sung các điều kiện cần để hộ gia đình có thể đối phó với các tổn thƣơng mà họ gặp phải. Tuy nhiên, trong những năm qua, với hạn chế về ngân sách, chất lƣợng cán bộ địa phƣơng và cán bộ quản lý VQG cịn thấp10 là ngun nhân chính dẫn tới sự thiếu đồng bộ trong các hoạt động chính sách. Chính sách thiên về bảo vệ, bảo tồn thiên nhiên và phát triển hạ tầng hơn là đầu tƣ vào con ngƣời và xây dựng các cơ chế bảo vệ, bảo tồn dựa vào nhân dân. Chính vì vậy, các chính sách hiện hành mới chỉ đạt đƣợc một điểm sáng duy nhất về phát triển hạ tầng, trong khi các chính sách khác chƣa hiệu quả và thậm chí trở thành tác nhân gây tổn thƣơng tài sản sinh kế hộ gia đình (Bảng 5.3).
Bảng 5.3. Tác động của chính sách tới tài sản sinh kế hộ gia đình
Tác động chính sách Chính sách Vốn con ngƣời Vốn tự nhiên Vốn vật chất Vốn tài chính Vốn xã hội
Tăng cƣờng tuần tra, kiểm tra bảo vệ rừng, nguồn lợi thủy sản
- -
Chính sách giải tỏa, tái định cƣ, nhà ở, cấp giấy
-
Quy định về hoạt động nhà ở, sản xuất -
Khốn rừng, du lịch sinh thái o
Chính sách về cơ sở hạ tầng +
Huấn luyện, đào tạo nghề o
Các chƣơng trình, dự án hỗ trợ o
Cơ chế đồng quản lý Xu hƣớng dịch chuyển chính sách
Sinh kế cộng đồng Tạm ngừng vì khơng hiệu quả
(Chú thích: - giảm tài sản sinh kế, + tăng tài sản sinh kế, o khơng hiệu quả) Nguồn: Phân tích của tác giả
Thứ nhất, các chính sách đã làm giảm nguồn vốn tự nhiên của các hộ gia đình mà chƣa tạo ra nguồn vốn thay thế khác. Xét về khía cạnh lợi ích chi phí, các hộ gia đình ấp Mũi hồn tồn bị thiệt. Do đó đã phát sinh nhiều hành động chống đối và cố tình vi phạm pháp luật của các cƣ dân sinh sống tại địa bàn.
Thứ hai, các hộ gia đình mất đi nguồn sinh kế chính, trong khi các giải pháp sinh kế thay thế nhƣ tăng lao động trẻ em, tăng gia chăn nuôi vẫn không đủ bù đắp thu nhập đã mất khiến họ phải tiếp tục vào rừng để đánh bắt hay khai thác gỗ. Với tâm lý đƣờng nào cũng vi phạm pháp luật và sẽ bị xử phạt nếu bị bắt, họ quyết định sẽ khai thác tự nhiên với cƣờng độ mạnh hơn và tận diệt hơn. Nếu mức xử phạt không đủ sức răn đe, việc phá rừng sẽ trở nên phức tạp và ngƣời dân sẽ lờn chính sách.
Thứ ba, bất cân xứng thơng tin và thiếu minh bạch trong chính sách định cƣ và nhà ở. Các hộ gia đình cho rằng họ khơng có bất cứ chủ quyền nào với đất và nhà ở hiện có và phản ứng tất yếu xẩy ra là họ hủy hoại môi trƣờng xung quanh khu vực sống để tận thu bất cứ thứ gì mà họ có thể.
Thứ tƣ, các chính sách về huấn luyện và đào tạo đã không xuất phát từ nhu cầu thực tế của ngƣời dân. Do đó, các chƣơng trình đã khơng thể hiện đƣợc sự hiệu quả và khơng gia tăng đƣợc tài sản vốn con ngƣời tại địa bàn.
Thứ năm, các chƣơng trình hỗ trợ về tài chính đã khơng có các hoạt động thử nghiệm để đánh giá mức độ hiệu quả và nhu cầu về hỗ trợ vốn của các hộ gia đình.
Thứ sáu, chính sách khốn rừng khơng đạt đƣợc hiệu quả tối đa trong việc hỗ trợ sinh kế cho các hộ nuôi trồng thủy sản. Do ni trồng năng suất thấp, lợi ích mà các hộ có
đƣợc là q thấp so với mức kỳ vọng11, họ sẵn sàng vi phạm quy định về bảo vệ cây rừng khi có cơ hội.
Thứ bảy, chính sách hợp tác xã nghêu đã thất bại vì sự phân chia khơng đều giữa các hội viên, vấn đề phí hội viên và sự bất cơng giữa ngƣời bên trong và bên ngoài hợp tác xã đã khiến tình trạng khai thác tràn lan và tận diệt cả nguồn nghêu giống12. Ngƣời bên ngoài hợp tác xã13 cho rằng ngƣời bên trong đƣợc đặc quyền, đặc lợi do đó họ sẽ đánh bắt tận diệt nguồn tài nguyên không đƣợc giao khoán bảo vệ. Vấn đề cơ chế, tỷ lệ phân chia không công bằng giữa các hội viên do bất cập trong vấn đề đóng phí đã khiến họ khai thác không tuân thủ kế hoạch và điều lệ dẫn đến sự đổ vỡ hợp tác xã.
Thứ tám, do lệ thuộc thƣơng lái và lệ thuộc vào nguồn vốn phi chính thức, ở ấp Mũi đã xẩy ra tình trạng thất bại thị trƣờng. Trong khi đó chƣa có chính sách nào để cải thiện và khắc phục hai thất bại này.
Từ tám thất bại trên, phần tiếp theo tác giả sẽ phân tích các mong muốn hỗ trợ về mặt chính sách của sinh kế hộ gia đình, tham vấn ý kiến chun gia nhằm tìm ra những giải pháp chính sách mới phù hợp và hiệu quả hơn.
5.4. Mong muốn về hỗ trợ chính sách của hộ gia đình
Kết quả khảo sát cho thấy, các nhu cầu của hộ gia đình về hỗ trợ chính sách bao gồm: (1) Hỗ trợ kỹ thuật và chuyên gia cho các hộ nuôi tôm (100%) và chăn ni (57%); (2) Thay đổi chính sách khoán rừng để việc nuôi tôm sinh thái trở nên hiệu quả hơn (100%); (3) Hỗ trợ vốn hoặc nâng cao khả năng tiếp cận vốn để: Chuyển đổi nghề nghiệp cho các hộ lao động làm thuê (95%); Nâng cấp, đa dạng hóa phƣơng tiện cho các hộ đánh bắt thủy sản (84%); và Tăng quy mô cho các hộ chăn nuôi (70%) (Biểu 5.13).
11 Năng suất tơm bình qn tại khu vực chỉ đạt 20% so với các địa phƣơng khác
12 Nguyễn Tiến Hƣng (2011)
13
150% 100% 50% 0% 100% 83% 95% 84% 70% 57%
Hỗ trợ kỹ thuật, chun gia Thay đổi chính sách khốn rừng Hỗ trợ vốn Lao động Nuôi trồng tôm, cua Đánh bắt thủy sản Chăn nuôi
Biểu đồ 5.13: Tỷ lệ hộ phân theo nhu cầu hỗ trợ sinh kế
Nguồn: Kết quả điều tra, khảo sát của tác giả
5.5. Ý kiến chuyên gia
Theo chuyên gia WWF, chị Trần Thị Hoàng Anh, giám đốc dự án “Life under new climate” tại Láng Sen, Cà Mau: “câu hỏi quan trọng nhất cho tình huống ấp Mũi là lỗ
hổng chính sách nào đã khiến cho tài sản sinh kế của các hộ dân tăng trưởng chậm mặc dù về mặt chủ trương từ trên xuống là đúng”. Trần Thị Hoàng Anh cho rằng vấn đề nằm ở
quá trình triển khai và thực thi các chính sách, chính sách cần tập trung vào phát triển những nền tảng tốt giúp các hộ gia đình tự cải thiện và phát triển tài sản sinh kế hộ gia đình. Ngồi ra, chính sách nên xuất phát từ dƣới lên, từ nhu cầu thực tế của ngƣời dân và xem xét vấn đề động cơ thay vì một sự áp đặt từ trên xuống.