4. CẤU TRÚC BÀI TIỂU LUẬN
2.4. TÌNH HÌNH SỬ DỤNG NỢ CÔNG
2.4.4. Nguyên nhân nợ công Việt Nam tăng qua từng thời kỳ
Có rất nhiều ngun nhân làm gia tăng nợ cơng của Việt Nam thời gian qua, song những nguyên nhân cơ bản phải kể đến là:
Thứ nhất áp lực huy động vốn cho đầu tư phát triển kinh tế - xã hội lớn trong bối cảnh tăng trưởng kinh tế Việt Nam chậm lại.
Giai đoạn 2001 - 2005, đầu tƣ tồn xã hội bình qn 39% GDP; 2006 - 2010, đầu tƣ 42,9% GDP; 2011 - 2015, đầu tƣ giảm nhƣng vẫn ở mức 32 - 33% GDP. Đầu tƣ ở mức tƣơng đối cao trong khi tỷ lệ tiết kiệm của nền kinh tế cho đầu tƣ thì chƣa cao, khoảng 25% GDP. Nhƣ vậy, thiếu hụt về nguồn cho đầu tƣ xã hội dẫn đến đi vay.
Bối cảnh kinh tế 2011 - 2015 không thuận lợi, đặc biệt là mục tiêu tăng trƣởng kinh tế phải điều chỉnh lại từ mức bình quân 7 - 7,5%/năm xuống 6,5 - 7%/năm. Tuy nhiên, chúng ta vẫn giữ nguyên các chỉ tiêu chi NSNN để đạt mục tiêu thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế, xóa đói giảm nghèo, giảm khoảng cách phát triển giữa khu vực thành thị - nông thôn. Trên thực tế, tăng trƣởng bình quân chỉ đạt 5,91% trong giai đoạn 2011 - 2015, trong khi mục tiêu kế hoạch đề ra theo Nghị quyết 10/2011/QH3 của Quốc hội cho giai đoạn 2011 - 2015 là 6,5 - 7%/năm, thấp hơn so với mức tăng trƣởng trung bình giai đoạn 2006 - 2010 là 6,3%/năm. Trong khi nhu cầu vay và các chỉ tiêu khác thì khơng điều chỉnh giảm.
Những tháng đầu năm 2016, nền kinh tế nƣớc ta phải gánh chịu nhiều thiệt hại do rét hại và băng giá ở phía Bắc, sau đó hạn hán kéo dài ở các tỉnh miền Nam Trung bộ, Tây Nguyên, hạn hán, xâm nhập mặn ở đồng bằng sông Cửu Long, sự cố do Formosa, kinh tế thế giới phục hồi chậm... Do đó, tăng trƣởng của nền kinh tế năm 2016 khó đạt đƣợc mục tiêu đề ra 6,7%. Cơ sở để tính tốn các chỉ tiêu tài khóa, bội chi, vay nợ đều xuất phát từ tăng trƣởng kinh tế. Khi chỉ tiêu tăng trƣởng kinh tế giảm nhƣng các chỉ tiêu kia không giảm, dẫn đến tỷ lệ nợ công so với GDP tăng lên.
Thứ hai bội chi NSNN gia tăng trong thời gian dài khiến vay nợ trở thành nguồn lực để bù đắp vào thâm hụt ngân sách.
Sau khi Chính phủ thực hiện gói kích cầu năm 2009, ngân sách Nhà nƣớc những năm gần đây có mức thâm hụt ngày càng tăng vì phải dành nguồn kinh phí lớn cho việc thực hiện các chính sách kích thích kinh tế, cải cách tiền lƣơng, bảo đảm an sinh xã hội. Về giá trị tuyệt đối, bội chi tăng từ mức 65,8 nghìn tỷ đồng năm 2011 lên mức 263,2 nghìn tỷ đồng năm 2015. So với GDP, bội chi đã tăng từ mức 4,4% GDP năm 2011 lên mức 6,1% GDP năm 2015, cao hơn giới hạn 5% theo quy định của Chiến lƣợc nợ cơng và nợ nƣớc ngồi của quốc gia giai đoạn 2011 - 2020 và tầm nhìn đến 2030. Giai đoạn 5 - 10 năm vừa qua, tốc độ tăng chi tiêu công của Việt Nam quá lớn trong khi nguồn thu ngân sách lại không tăng tƣơng ứng, thành ra phải vay bù đắp, nợ công tăng rất nhanh. Điều đáng lo ngại là quy mô nợ của Việt Nam rất lớn so với năng lực trả nợ.
Thêm nữa, thâm hụt ngân sách trong những năm gần đây là do chúng ta chi tiêu quá nhiều chứ không phải do hụt thu. Tổng thu NSNN và viện trợ trung bình trong bốn năm gần đây đạt khoảng 24% GDP, với tốc độ tăng khoảng 10,4% mỗi năm. Một điểm đáng lƣu ý trong điều hành NSNN của Chính phủ những năm gần đây là chi đầu tƣ ngày càng giảm, chi thƣờng xuyên và chi khác tăng lên. Trong giai đoạn 2007 - 2013, chi đầu tƣ chiếm tỷ trọng trung bình trong tổng chi là 27,7%. Tuy nhiên, trong hai năm 2014 - 2015, chi đầu tƣ chỉ còn 16,3% và 15,6% tổng chi. Là một nền kinh tế ở mức thu nhập trung bình thấp, đầu tƣ công là rất quan trọng để tạo nền tảng kinh tế - kỹ thuật cho nền kinh tế. Do đó, tỷ lệ chi đầu tƣ thấp là một điều đáng lo ngại mặc dù tổng đầu tƣ toàn xã hội năm 2015 vẫn đạt 32,6% GDP, tăng 12% so với năm 2014, do đầu tƣ FDI và đầu tƣ tƣ nhân trong nƣớc tăng cao. Điều này cho thấy các nỗ lực cắt giảm chi tiêu công chủ yếu nhằm vào cắt giảm chi đầu tƣ phát triển, còn chi thƣờng xun - nhân tố đƣợc coi là có ít đóng góp hơn cho tăng trƣởng kinh tế dài hạn - lại chƣa đƣợc chú trọng.
Thứ ba đầu tư cơng cao hiệu quả đầu tư cịn thấp trong bối cảnh tiết kiệm của Việt Nam giảm.
Chi tiêu cho đầu tƣ công ở nƣớc ta thời gian qua liên tục gia tăng khiến nợ công tăng mạnh, gây hiệu ứng nghịch cho hiệu suất tăng trƣởng. Trong 5 năm 2011 - 2015, mặc dù mức vốn đầu tƣ toàn xã hội giảm nhƣng vẫn duy trì khoảng 32% GDP. Đầu tƣ ở mức tƣơng đối cao trong khi tỷ lệ tiết kiệm của nền kinh tế cho đầu tƣ chỉ khoảng 25%
GDP dẫn đến sự thiếu hụt về nguồn vốn cho đầu tƣ, đồng nghĩa với việc phải đi vay. Do đầu tƣ cơng có hiệu quả chƣa cao buộc Chính phủ phải tăng thu ngân sách (qua thuế, phí hoặc vay mới) để trả nợ, khiến nền kinh tế rơi vào bất ổn, làm tăng nợ công. Đầu tƣ công ở châu Âu và Mỹ trở thành tâm điểm gây bất ổn kinh tế toàn cầu và đã dẫn đến khủng hoảng nợ công 2010. Ở Việt Nam, bên cạnh những thành cơng và đóng góp tích cực vào q trình phát triển kinh tế, khơng thể phủ nhận, đầu tƣ cơng cịn có hạn chế, nhất là về hiệu quả đầu tƣ. Nguyên nhân do quản lý chƣa tốt, đầu tƣ chƣa hợp lý, đầu tƣ nhiều vào các ngành tƣ nhân sẵn sàng đầu tƣ; thiếu đầu tƣ tƣơng xứng cho những ngành có khả năng lan tỏa, dẫn dắt chuyển đổi cơ cấu kinh tế và đầu tƣ thiếu tập trung, khơng dứt điểm cho các cơng trình trọng điểm… đặc biệt, nhiều khoản đầu tƣ khơng có khả năng trả nợ, tức là khoản vay về đầu tƣ xong chƣa tạo ra lợi nhuận để trả nợ, do vậy buộc phải đi vay để trả nợ.
Thứ tư việc huy động phân bổ sử dụng vốn vay của Việt Nam còn dàn trải.
Tình trạng điều chỉnh tăng tổng mức đầu tƣ so với phê duyệt ban đầu, điều chỉnh các hợp đồng diễn ra khá phổ biến. Một số dự án đầu tƣ, nhất là dự án sử dụng vốn vay, hiệu quả chƣa cao, không trả đƣợc nợ, phải tái cơ cấu tài chính hoặc chuyển sang cơ chế Nhà nƣớc đầu tƣ vốn, làm tăng nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ.
Bên cạnh đó, cơng tác quản lý nợ cơng cịn phân tán, thiếu sự gắn kết chặt chẽ giữa khâu huy động vốn với tổ chức thực hiện và trả nợ vay. Trên thực tế, trách nhiệm của Bộ Tài chính là đi vay vốn, nhƣng việc quản lý nợ và chịu trách nhiệm trả nợ cũng cần có sự vào cuộc của các bộ, ngành, địa phƣơng và doanh nghiệp sử dụng nợ. Thời gian qua, việc kiểm tra, thanh tra, kiểm tốn tình hình thực hiện, chất lƣợng, hiệu quả dự án sử dụng vốn vay công chƣa đƣợc thƣờng xuyên. Việc sử dụng các khoản vay ngắn hạn cho đầu tƣ dài hạn cũng làm phát sinh rủi ro tái cấp vốn và tạo ra áp lực trả nợ lớn trong ngắn hạn… Giai đoạn 2010 - 2012, Chính phủ vay nợ ngắn hạn nhiều, chủ yếu bằng trái phiếu kỳ hạn ngắn, dƣới 5 năm. Với một thị trƣờng tài chính non trẻ, thiếu ổn định, phát hành trái phiếu kỳ hạn dài không phải là dễ dàng. Phần lớn nhà đầu tƣ mua trái phiếu Chính phủ là ngân hàng thƣơng mại và họ thƣờng có vốn ngắn hạn là chủ yếu do kỳ hạn tiền gửi của ngƣời dân ngắn, dễ dẫn đến rủi ro kỳ hạn. Đó có thể là lý do khiến Bộ Tài
chính phải vay Ngân hàng Nhà nƣớc 30.000 tỷ đồng và phát hành 1 tỷ đô la Mỹ trái phiếu riêng cho Vietcombank trong năm 2015. Điều đó cho thấy, năng lực quản lý nợ công của nƣớc ta chƣa tốt.
Từ khi Việt Nam trở thành nƣớc có thu nhập trung bình thấp vào năm 2009, đã có sự thay đổi đáng kể về điều kiện vay vốn nƣớc ngoài. Các nhà tài trợ đã từng bƣớc điều chỉnh chính sách hợp tác phát triển với Việt Nam theo hƣớng chuyển dần từ việc cung cấp ODA sang các khoản vay với điều kiện kém ƣu đãi hơn, chi phí huy động vốn của một số khoản vay tăng so với giai đoạn trƣớc đây làm gia tăng nghĩa vụ trả nợ nƣớc ngồi của Chính phủ.
Ngồi ra, với việc Việt Nam “tốt nghiệp” IDA (chƣơng trình vay hỗ trợ phát triển chính thức của Ngân hàng Thế giới) vào tháng 7/2017, khả năng các khoản vay ODA của Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển Châu Á cũng nhƣ các nhà tài trợ khác sẽ giảm dần. Vì vậy, Chính phủ cần huy động các khoản vay mới để bù đắp thiếu hụt cho cân đối NSNN và đầu tƣ trung hạn. Tuy nhiên, các khoản vay mới này sẽ có điều kiện kém ƣu đãi hơn, khơng đủ điều kiện vốn vay ODA theo quy định hiện hành.