III. Định hướng nợ công của Việt Nam trong thời gian tới
1. Nguyênnhân dẫn đến nợ công của Việt Nam tăng trong những năm gần đây
đây.
Hai nguyên nhân chính dẫn đến nợ cơng Việt Nam tăng trong những năm gần đây là do bội chi ngân sách và hiệu quả sử dụng vốn thấp. Hai yếu tố này có tác động qua lại với nhau, theo đó bội chi được bù đắp bằng các khoản vay, nhưng hiệu quả sử dụng vốn vay kém, không tạo ra được thặng dư nên vẫn tiếp tục bội chi. Do đó, nếu khơng kiểm soát bội chi và cải thiện hiệu quả sử dụng vốn, sẽ khiến tỷ lệ vay để đảo nợ gia tăng trong tổng dư nợ trong khi khả năng chi trả nghĩa vụ nợ đến hạn ngày càng đi xuống. Khi ấy, rủi ro mỗi lúc một lớn và vượt khỏi tầm kiểm soát.
- Bội chi ngânsách
Mức độ bội chi ngân sách năm 2012 vào khoảng 5.4%, năm 2013 là 5.5%, năm 2014 và 2015 mục tiêu bội chi lần lượt vào khoảng 5.3% và 5%. Theo dự toán ngân sách nhà nước 2014:
Tổng thu: 780 ngàn tỉ VND (70% từ thu nội địa, 20% từ cân đối xuấtnhập khẩu)
Tổng chi: 1 triệu tỉ VND (70% chi phát triển sự nghiệp kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, quản lý hành chính; 16% cho đầu tư, 12% trảnợ)
Bội chi: 220 ngàn tỉ VND cần phải vay nợ để bùđắp.
Có thể thấy rằng ngân sách dành cho chi tiêu thường xuyên quá lớn.Đã đến lúc Việt Nam phải rà sốt lại hiệu quả các khoản chi này. Chính phủ cần đẩy nhanh tốc độ cải cách thủ tục hành chính, tinh giản biên chế ở những cơ quan hành chính quá cồng kềnh, phát huy năng suất lao động... Nếu làm được điều này gánh nặng ngân sách cho khu vực công sẽ giảm bớt đángkể.
- Hiệu quả sử dụng nguồn vốn thấp, đặc biệt là khu vực doanh nghiệp nhà nước
Theo báo cáo của Chính phủ, chỉ số đầu tư tăng trưởng ICOR của nước ta trong giai đoạn 2011-2013 khoảng 5.5, có giảm so với 6.7 giai đoạn 2008- 2010 nhưng vẫn rất cao so với các nước trong khu vực càng cho thấy hiệu quả sử dụng vốn kém. Đáng lưu ý, Việt Nam ngày càng giảm hiệu quả trong việc sử dụng vốn trong giai đoạn 2009-2011 so với chính mình trong những năm trước (1991- 2008).
Đối chiếu 6 chỉ tiêu đánh giá an tồn nợ cơng (nợ cơng/GDP; nợ Chính phủ/GDP; nợ nước ngồi/GDP; bù đắp bội chi; trái phiếu Chính phủ và nghĩa vụ nợ Chính phủ trực tiếp so với thu ngân sách), thì đã có 5 chỉ tiêu đạt yêu cầu và chỉ có 1 chỉ tiêu khơng đạt đó là bù đắp bội chi của NSNN. Có 5 ngun nhân làm cho nợ cơng tăng cao:
Thứ nhất, thời gian qua do ảnh hưởng của khủng hoảng kinh tế, tài
chính tồn cầu, kinh tế nước ta tăng trưởng chậm lại, chúng ta đã điều chỉnh chỉ tiêu tăng trưởng kinh tế trong khoảng 7%/năm nhưng thực tế cả giai đoạn thực hiện được đến năm 2015 khoảng 5,8% trong khi đó, các chỉ tiêu khác khơng được điều chỉnh.
Thứ hai, do tăng trưởng kinh tế trong nước và giá dầu thô trên thế
giới biến động mạnh theo hướng giảm, Quốc hội, Chính phủ đã quyết định thực hiện các biện pháp miễn giảm, giãn thu cho sản xuất kinh doanh để nuôi dưỡng nguồn thu. Bên cạnh đó, việc tiến hành tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước (DNNN) và hệ thống ngân hàng thương mại, đồng thời thực hiện cắt giảm thuế quan theo lộ trình quốc tế ngày càng sâu rộng cũng làm giảm thu NSNN. Tỷ lệ tăng thu bình quân của nước ta giai đoạn 2006- 2010 là 20,8%, nhưng ở giai đoạn 2011-2015 chỉ có 9,5%/năm. Trong khi đó, nhu cầu chi NSNN tăng mạnh, vẫn đảm bảo giữ mục tiêu, đặc biệt là an sinh xã hội và tiền lương theo lộ trình. Riêng về chi an sinh xã hội trong giai đoạn 2011 - 2015 chi tăng 18%/năm. Tốc độ tăng chi 18%/năm trong điều kiện tăng thu chỉ có 9,5%. Điều đó dẫn đến bội chi cao, cũng là một trong nguyên nhân tăng nợ công cao.
Thứ ba, bổ sung kế hoạch phát hành trái phiếu Chính phủ. Ban đầu
kế hoạch phát hành là 225 nghìn tỷ, sau đó quyết định bổ sung thêm 170 nghìn tỉ. Như vậy, giai đoạn 2011 – 2016 có tổng cộng 395 nghìn tỉ trái
phiếu Chính phủ, gấp 3 lần của giai đoạn 2006 - 2010, gây áp lực lớn lên nợcơng.
Thứ tư, trong q trình nợ cơng tăng nhưng đã cơ cấu lại được một
bước nợ công. Vay trong nước từ 39% trong tổng số nợ công của năm 2001 đã lên 57,1% năm 2015. Vay nước ngồi đã giảm đi, chỉ cịn hơn 42%.Tuy vậy, trong tình hình xử lý vừa qua có những thời điểm rất khó khăn trong vấn đề huy động vốn để đù bắp bội chi và trái phiếu Chính phủ. Giai đoạn 2011- 2013 vay khoảng 64 nghìn tỉ, lãi suất bình quân 10,5%/năm. Điều này đặt ra yêu cầu phải nhanh chóng tái cơ cấu lại những khoản nợ này.
Thực tế cho thấy nhiều nước trên thế giới có tỷ lệ nợ cơng/GDP cao nhưng vẫn khơng rơi vào tình trạng mất khả năng thanh tốn. Điển hình như Nhật Bản nợ cơng là 227% GDP, Singapore 105%, Mỹ 101% nhưng những nước như Argentina nợ công chỉ 45% nhưng lại vỡ nợ. Nhật Bản là trường hợp điển hình về tỷ lệ nợ cơng/GDP cao những vẫn trong ngưỡng an tồn do:
- Cán cân thanh tốn quốc tế mạnh và dự trữ ngoại hối hơn 1000 tỷ USD, và là nước chủ nợ lớn nhất thế giới (tính đến 5/2011), khi sở hữu 3.300 tỷ USD tài sản nướcngoài.
- Hệ số sử dụng vốn đầu tư ICOR của Nhật Bản rất hiệu quả(3.0)
- Đa phần trái phiếu Chính phủ Nhật Bản được các nhà đầu tư trong nước nắm giữ (95%) trong khi 70% nợ Chính phủ Hy Lạp do người nước ngồi nắm giữ. Do đó, Nhật Bản ít phụ thuộc vào giới đầu tư trái phiếu quốc tế. Những thế mạnh này đã giúp Nhật Bản giữ được thị trường trái phiếu bìnhổn.
Vì vậy, cơ sở đánh giá nợ cơng an tồn khơng phản ánh tồn diện qua tỷ lệ Nợ cơng/GDP mà cịn thể hiện qua nhiều yếu tố khác trong đó, quan trọng nhất là khả năng chi trả của Chính phủ đối với các khoản nợ đến hạn.
Thứ nhất, nghĩa vụ phải trả nợ/tồn thu NSNN của Chính phủ Việt Nam cũng tăng qua các năm: 2013 là 183.000 tỷ VND, 2014 tăng lên 208.000
tỷ VND (+14%) và dự kiến năm 2015 lên mức 282.000 tỷ VND (+36%) và chiếm khoảng 31% tổng thu ngân sách. Đây là mức đáng lo ngại trong tình hình mức dự kiến bội chi năm 2015 là 5%, cao hơn so với mục tiêu bội chi đặt ra4.5%.
2013 là 40,000 tỷ VND, 2014 là 77.000 tỷ VND và dự tốn năm 2015 là 130.000 tỷ VND cho thấy Chính phủ và các tập đoàn Nhà nước vay lại nợ đang có vấn đề về mặt tàichính.
Hiện tượng đảo nợ với mục đích giảm gánh nặng lãi vay trong điều kiện mặt bằng lãi suất vay nợ quốc tế đang có xu hướng giảm là điều nên làm. Tuy nhiên, Chính phủ cũng cần xem xét kĩ lưỡng lợi ích thực tế thu về khi thực hiện động thái này do có thể tiềm ẩn rủi ro phát sinh thêm nợ mới song song với một phần nợ cũ trong điều kiện khoản nợ mới phát hành không đủ chi trả cho khoản nợ cũ
(lãi suất giảm khiến giá trị các khoản nợ cũ tăng, khi đó Chính phủ phải chi nhiều tiền hơn để mua lại khoản nợcũ).
Thứ ba là cơ cấu nợ trong nước và nước ngồi trong tổng nợ cơng điều
chỉnh theo hướng giảm tỷ trọng nợ nước ngồi, theo đó là giảm áp lực lên tỷ giá khi đến kì thanh tốn và tạo điều kiện thuận lợi hơn cho Chính phủ trong điều kiện muốn đảo nợ các khoản nợ trong nước. Nếu năm 2010, trong cơ cấu nợ cơng thì nợ nước ngồi gần 60%, nợ trong nước khoảng 40%; đến năm 2013, nợ nước ngoài 50%, nợ trong nước 50%.
Thứ tư là một số khoản khác mà chưa đưa vào nợ công, đặc biệt là các
khoản nợ trong và ngoài nước của DNNN do nhà nước vẫn phải chịu trách nhiệm với khu vực này. Yếu tố trên tiềm ẩn nhiều rủi ro trong trường hợp DNNN hoạt động kém hiệu quả, ảnh hưởng tiêu cực đến khả năng trả nợ. Mặc dù chưa bộc lộ hết các biểu hiện tương tự nhưng các nước Mỹ Latin hay Hy Lạp trước đây, việc bội chi nước ta tăng nhanh (trung bình 14%/năm trong giai đoạn 2009-2014 và cao hơn tăng trưởng GDP) cùng với nợ công/GDP gần chạm ngưỡng cảnh báo 65%, cho thấy tình hình nợ cơng của Việt Nam rất đáng lo ngại. Đáng lưu ý, tỷ lệ nghĩa vụ trả nợ có xu hướng tăng lên trên mức 25% tổng thu ngân sách (dự kiến 26.7% năm 2014 và 31% năm 2015) càng dấy lên nhiều mối quan ngại sâu sắc, địi hỏi Chính phủ cần phải hành động ngay từ bây giờ…
Tình hình hiện tại đang hối thúc chúng ta nghiêm túc nhìn lại cân đối thu chi ngân sách hợp lí, nâng cao chất lượng đầu tư công và tăng năng suất nền kinh tế. Đặc biệt, cần tránh rơi vào tình trạng đối phó thụ động, tăng thu - giảm chi đột ngột vì có thể dẫn tới hậu quả khó lường, làm bào mịn
Nếu kịch bản này xảy ra, nhiều khả năng nguồn vốn FDI và FII sẽ sụt giảm. Khi đó, thị trường tài chính-chứng khốn sụp đổ với các đợt bán tháo kéo dài do tâm lý e ngại tình hình kinh tế xấu đi khi nợ công vượt quá ngưỡng cảnh báo và nghĩa vụ trả nợ chiếm tỷ trọng lớn trong tổng nguồn thu. Các hệ lụy tiếp theo rất có thể là hạ bậc tín nhiệm quốc tế, lãi suất-tỷ giá biến động mạnh và xã hội bất ổn...
Vì vậy, sự đổi mới và nâng cao hiệu quả trong quản lý nợ công ở Việt Nam là điều cần thiết.