2.2.1. Khái niệm pháp luật về kiểm sốt ơ nhiễm mơi trường nước
Theo quan điểm của chủ nghĩa Mác – Lê Nin, pháp luật là “hệ thống quy tắc xử sự chung do Nhà nƣớc đặt ra hoặc thừa nhận và đảm bảo thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội theo mục đích, định hƣớng của Nhà nƣớc” [38, tr.209]. Quan điểm trên đã thể hiện đặc điểm của pháp luật là: (1) pháp luật là tổng hợp các quy tắc xử sự chung đƣợc đặt ra để thiết lập các trật tự trong xã hội; (2) pháp luật do các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền đặt ra hoặc thừa nhận và đƣợc đảm bảo thực hiện bằng sức mạnh cƣỡng chế của Nhà nƣớc.
Từ năm 1986 đến nay, quá trình mở cửa hội nhập quốc tế, phát triển kinh tế đã mang lại nhiều thành tựu cho đất nƣớc cũng nhƣ nhiều lợi ích cho ngƣời dân Việt Nam. Tuy nhiên, cùng với quá trình phát triển kinh tế, Việt Nam cũng đối mặt với mặt trái của q trình phát triển là vấn nạn ơ nhiễm môi trƣờng, đặc biệt là ONMTN. Hơn nữa, Việt Nam đang trong bối cảnh xây dựng nhà nƣớc pháp quyền nên tơn trọng và bảo vệ quyền con ngƣời, trong đó có quyền đƣợc sống trong mơi trƣờng trong lành trở thành những giá trị mang tính hiến định quan trọng. Từ đó, pháp luật KSONMTN thể hiện đƣợc vai trò thể chế hóa đƣờng lối, chủ trƣơng của Đảng về bảo vệ môi trƣờng, là phƣơng tiện để Nhà nƣớc quản lý hoạt động KSONMTN và cũng là phƣơng tiện để ngƣời dân thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình trong KSONMTN. Vai trò của pháp luật KSONMTN thể hiện ở các khía cạnh sau:
Thứ nhất, pháp luật KSONMTN quy định những quy tắc xử sự mà các
chủ thể phải thực hiện khi tác động vào MTN. Với tƣ cách là công cụ điều chỉnh các hành vi của các chủ thể trong hoạt động KSONMTN, pháp luật KSONMTN có tác dụng rất lớn trong việc định hƣớng quá trình khai thác và sử dụng MTN. Các chủ thể buộc phải sử dụng MTN theo hƣớng bền vững, hạn chế tối đa các chất gây ô nhiễm, các chất độc hại khi thải vào môi trƣờng nƣớc theo các cách thức mà pháp luật KSONMTN đã quy định.
Thứ hai, pháp luật KSONMTN quy định các chế tài để ràng buộc chủ thể
thực hiện những đòi hỏi của pháp luật trong việc xả thải vào MTN. Trong thực tế, các chủ thể vì lợi ích cá nhân thƣờng khơng tự giác thực hiện các quy định KSONMTN. Lúc đó, các chế tài hình sự, hành chính, dân sự của pháp luật KSONMTN trở nên rất quan trọng. Các chế tài đó nhằm bảo vệ lợi ích chính đáng của mọi tổ chức, cá nhân thông qua việc xử lý các hành vi vi phạm pháp luật KSONMTN. Qua việc xử lý này cũng răn đe các tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm khiến họ phải tự giác tuân theo các quy định của pháp luật KSONMTN, ngăn ngừa, hạn chế những hình vi tác động xấu đến MTN.
Thứ ba, pháp luật KSONMTN tạo ra cơ chế phối hợp hoạt động hiệu quả
cho các cơ quan, tổ chức quản lý và bảo vệ MTN. Thông qua pháp luật, Nhà nƣớc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà
nƣớc trong KSONMTN. Nhƣ đã trình bày ở trên, mơi trƣờng nƣớc có liên hệ chặt chẽ với mơi trƣờng đất và môi trƣờng khơng khí. Vì vậy pháp luật KSONMTN, bằng việc xác định cụ thể chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan chuyên ngành trong bảo vệ MTN sẽ gắn kết đƣợc các mối quan hệ liên ngành đó để triển khai một cách hiệu quả. Mặt khác, bằng các quy phạm pháp luật của mình, pháp luật KSONMTN sẽ xác định rõ thẩm quyền cũng nhƣ chức năng nhiệm vụ cụ thể của các cơ quan nhà nƣớc trong việc giải quyết tranh chấp. Khi tranh chấp đƣợc giải quyết thì những tác động xấu tới MTN do hành vi vi phạm của một bên tranh chấp gây ra sẽ đƣợc phục hồi và quyền lợi hợp pháp của công dân cũng đƣợc đảm bảo.
Thứ tư, pháp luật KSONMTN có vai trị quan trọng trong hợp tác BVMT
quốc tế. Do ONMTN có tính lan truyền theo dòng chảy, ONMTN ở một khu vực hay quốc gia có thể do việc xả thải trên đầu nguồn từ một quốc gia khác, các vấn đề MTN thƣờng đòi hỏi cơ chế phối hợp, hợp tác song phƣơng hoặc đa phƣơng giữa các quốc gia để cùng giải quyết. Vì vậy, pháp luật KSONMTN tạo ra cầu nối thúc đẩy hoạt động hợp tác BVMT giữa các quốc gia. Ví dụ: thơng qua hợp tác các quốc gia sẽ cùng nhau xây dựng cơ chế phối hợp trong KSONMTN; hợp tác chuyển giao cơng nghệ, hỗ trợ tài chính trong KSONMTN; đặc biệt là chia sẻ kinh nghiệm trong quá trình KSONMTN. Tuy vậy để sự hợp tác này đƣợc diễn ra suôn sẻ, thuận lợi các quốc gia cần phải thỏa thuận xây dựng hoàn thiện khung pháp lý quốc tế về KSONMTN. Ngoài ra, pháp luật KSONMTN cũng giúp hạn chế mặt trái của q trình tồn cầu hóa, cơng nghiệp hóa, các quốc gia vì lợi ích kinh tế đã vi phạm quy định BVMTN nhƣ không xử lý nƣớc thải trƣớc khi xả vào nguồn nƣớc để tiết kiệm chi phí, cố tình xả nƣớc thải chƣa xử lý sang quốc gia khác. Pháp luật KSONMTN sẽ giúp nhà nƣớc kiểm soát việc khai thác, sử dụng TNN nhằm ngăn chặn và hạn chế tình trạng tàn phá và gây ô nhiễm MTN.
Thơng qua đánh giá vai trị của pháp luật KSONMTN và tiếp cận ở góc độ Lý luận về Nhà nƣớc và pháp luật, tác giả đƣa ra định nghĩa về pháp luật KSONMTN nhƣ sau:
Pháp luật kiểm sốt ơ nhiễm mơi trường nước là tổng thể các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc thừa nhận nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động của các cơ quan quản lí nhà nước, các tổ chức, cá nhân và các chủ thể khác trong phòng ngừa, dự báo, phát hiện ô nhiễm môi trường nước; ngăn chặn, khắc phục và xử lý ô nhiễm môi trường nước; xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực kiểm soát ô nhiễm môi trường nước.
2.2.2. Đặc điểm của pháp luật về kiểm sốt ơ nhiễm mơi trường nước
Từ các đặc điểm của KSONMTN, tác giả cho rằng pháp luật KSONMTN có các đặc điểm cơ bản sau:
Thứ nhất, pháp luật KSONMTN cần đảm bảo tính phịng ngừa. Phịng
ngừa ơ nhiễm đƣợc hiểu là các biện pháp chủ động phòng tránh, ngăn chặn các yếu tố gây ô nhiễm xâm nhập vào môi trƣờng. Tuyên bố về môi trƣờng và phát triển năm 1992 tại Rio de Janeiro, Braxin đã chỉ ra cụ thể trong nguyên tắc số 15, theo đó lấy phòng ngừa làm nguyên tắc trong việc xây dựng và thi hành pháp luật BVMT, nếu có nguy cơ gây thiệt hại không thể đảo ngƣợc đối với mơi trƣờng thì phải áp dụng mọi biện pháp phịng ngừa có thể cho dù cơ sở khoa học của nguy cơ gây ơ nhiễm có thể chƣa vững chắc [145, tr.3]. Ở Việt Nam, Luật BVMT năm 2020 đã cụ thể ngun tắc phịng ngừa, theo đó hoạt động BVMT phải đƣợc tiến hành thƣờng xuyên, công khai, minh bạch; ƣu tiên dự báo, phịng ngừa ơ nhiễm (Khoản 4, Điều 4) [21]. Luật TNN năm 2012 cũng quy định bảo vệ TNN là trách nhiệm của mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân và phải lấy phịng ngừa là chính (Khoản 4, Điều 3) [18]. Nguyên tắc phòng ngừa trở thành nguyên tắc quan trọng đừng đầu trong KSONMTN vì chi phí dự báo, phịng ngừa ln nhỏ hơn rất nhiều so với chi phí khắc phục hậu quả ơ nhiễm, nhiều trƣờng hợp môi trƣờng nƣớc đã bị tổn hại tới mức không thể phục hồi nguyên trạng đƣợc.
Thứ hai, pháp luật KSONMTN cần bảo đảm quyền đƣợc sống trong môi
trƣờng trong lành. Quyền đƣợc sống trong môi trƣờng trong lành là một quyền con ngƣời cơ bản đã đƣợc ghi nhận trong Tuyên bố về môi trƣờng con ngƣời năm 1972 tại Stockhom, Thụy Điển [144, tr.2] và đƣợc củng cố trong Tuyên bố về môi trƣờng và phát triển năm 1992 tại Rio de Janeiro, Braxin [145, tr.1]. Ở
Việt Nam, quyền đƣợc sống trong môi trƣờng trong lành lần đầu tiên đƣợc nhắc đến trong lời nói đầu của Luật BVMT năm 1993 và đƣợc quy định trong Hiến pháp năm 2013 (Điều 43) [20], chính thức trở thành nguyên tắc của Luật BVMT năm 2014 và năm 2020 (Điều 4) [21]. Để bảo đảm quyền đƣợc sống trong môi trƣờng trong lành, pháp luật KSONMTN cần quy định các tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật về chất lƣợng nƣớc làm căn cứ để kiểm tra, đánh giá việc tuân thủ quy định của các chủ thể trong hoạt động KSONMTN, có chế tài cụ thể để xử lý các hành vi vi phạm. Ngoài ra, pháp luật KSONMTN cần quy định các cơ chế để các chủ thể bị tác động tiêu cực bởi ONMTN có thể khiếu nại hoặc khởi kiện lên cơ quan có thẩm quyền để địi quyền lợi hợp pháp.
Thứ ba, pháp luật KSONMTN cần bảo đảm mục tiêu phát triển bền vững.
Phát triển bền vững là sự phát triển của thế hệ hiện tại mà không làm ảnh hƣởng đến sự phát triển của thế hệ tƣơng lai trên cơ sở kết hợp chặt chẽ, hợp lý, hài hòa giữa phát triển kinh tế đi đôi với phát triển xã hội và BVMT [46, tr.31]. BVMT nói chung và KSONMTN nói riêng là một trụ cột cấu thành phát triển bền vững. Vì vậy, chỉ có thể có phát triển bền vững khi ô nhiễm môi trƣờng đƣợc kiểm sốt hiệu quả đồng thời từ đó sẽ thúc đẩy phát triển xã hội. Bởi để phát triển bền vững cần phải đƣa yếu tố mơi trƣờng vào trong q trình phát triển để đảm bảo quá trình phát triển kinh tế sẽ khơng gây ơ nhiễm, suy thối mơi trƣờng, trong đó có MTN. Ngƣợc lại phát triển bền vững cũng góp phần vào q trình BVMT trong đó có KSONMTN. Phát triển bền vững bên cạnh việc quan tâm đến BVMT một cách chủ động thì nó cịn tạo ra các nguồn lực để bảo vệ môi trƣờng.
Thứ tư, pháp luật KSONMTN cần đảm bảo nguyên tắc ngƣời gây ô nhiễm
phải trả tiền. Nội dung cơ bản của nguyên tắc này là chủ thể khi khai thác, sử dụng hay có bất kỳ hành vi nào gây tác động xấu tới môi trƣờng theo quy định pháp luật đều phải trả tiền để sử dụng và khai thác môi trƣờng [66]. Chủ thể phải trả tiền trong pháp luật KSONMTN có thể là hộ kinh doanh, xí nghiệp, doanh nghiệp có hành vi xả thải vào môi trƣờng nƣớc. Tiền phải trả cho hành vi gây ô nhiễm phải tƣơng xứng với tính chất và mức độ tác động xấu tới môi trƣờng nƣớc, đủ sức tác động đến hành vi của chủ thể. Do nhu cầu phát triển kinh tế, pháp luật KSONMTN cho phép các doanh nghiệp, cơ sở sản xuất kinh doanh xả
thải ra nguồn nƣớc nhƣng phải đóng góp cho Nhà nƣớc thơng qua các cơng cụ nhƣ thuế BVMT, giấy phép xả thải,… để Nhà nƣớc có kinh phí thực hiện các hoạt động BVMT trong đó có KSONMTN. Ngồi ra, nếu xả thải gây hậu quả nghiêm trọng phải xử lý, ngƣời gây ô nhiễm MTN không chỉ phải bồi thƣờng thiệt hại mà còn phải chịu trách nhiệm pháp lý liên quan, nhƣ trách nhiệm hình sự, trách nhiệm hành chính, trách nhiệm bồi thƣờng dân sự.
Thứ năm, pháp luật KSONMTN cần đảm bảo sự tham gia của cộng đồng.
MTN là tài nguyên đặc biệt liên quan trực tiếp đến sự tồn tại của con ngƣời. Do vậy cả cộng đồng hay nói cách khác là tất cả mọi ngƣời đều phải có trách nhiệm bảo vệ MTN. Hơn nữa nhƣ đã trình bày ở trên thiệt hại do ONMTN thƣờng tác động tới nhiều khu vực, nhiều cộng đồng dân cƣ. Do vậy, quy định pháp luật về KSONMTN cần tạo điều kiện để cộng đồng dân cự, hoặc đại diện cộng đồng, các tổ chức đoàn thể xã hội vào cùng tham gia vào hoạt động KSONMTN.
2.2.3. Cơ cấu nội dung của pháp luật kiểm sốt ơ nhiễm mơi trường nước
Nhƣ tác giả đã làm rõ tại các mục trên, pháp luật KSONMTN là tổng thể các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành hoặc thừa nhận nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động của các cơ quan quản lí nhà nƣớc, các tổ chức, cá nhân và các chủ thể khác trong phòng ngừa, dự báo, phát hiện ONMTN; ngăn chặn, khắc phục và xử lý ONMTN; xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực KSONMTN. Vì vậy, nội dung điều chỉnh của pháp luật KSONMTN cũng bao gồm các nhóm cơ bản sau:
Thứ nhất, nhóm các quy định về phịng ngừa, dự báo ONMTN.
Ở giai đoạn khi MTN chƣa bị ô nhiễm, KSONMTN đặt ra vấn đề là phải phịng ngừa, dự báo ơ nhiễm MTN. Phịng ngừa ONMTN là các hoạt động mang tính chủ động ngăn chặn những tác nhân có thể gây ơ nhiễm tiếp cận với MTN, hạn chế những tác động tiêu cực đến MTN nhằm đảm bảo hiện trạng MTN ổn định phù hợp với quy chuẩn MTN. Cịn dự báo là để xác định các tình huống có thể xảy ra trong tƣơng lai, trên cơ sở phân tích khoa học về các dữ liệu đã thu thập đƣợc. Dự báo về hiện trạng MTN là một nội dung rất quan trọng của KSONMTN, giúp cho việc phịng ngừa ơ nhiễm mơi trƣờng đƣợc chủ động hơn, kịp thời hơn và giảm đƣợc những tác động tiêu cực của ô nhiễm môi trƣờng
xuống mức thấp nhất. Do vậy có thể thấy muốn ngăn ngừa, phịng trƣớc những tác động xấu đến MTN, giữ cho hiện trạng MTN không bị biến đổi theo chiều hƣớng xấu, phù hợp với quy chuẩn kỹ thuật MTN thì việc phịng ngừa, dự báo là một nội dung đặc biệt quan trọng trong điều chỉnh pháp luật giai đoạn tiền ô nhiễm MTN. Nội dung pháp luật về vấn đề này bao gồm các quy định về: quy hoạch tài nguyên nƣớc; đánh giá tác động môi trƣờng; quản lý, thu gom và xử lý nƣớc thải; giấy phép TNN và giấy phép môi trƣờng; quy chuẩn kỹ thuật chất lƣợng nƣớc và nƣớc thải;…
Thứ hai, nhóm các quy định về phát hiện, ngăn chặn, khắc phục và xử lý
ONMTN.
Ở giai đoạn MTN đã bị ơ nhiễm thì việc phịng ngừa, dự báo vẫn đƣợc đặt ra nhằm giới hạn khu vực bị ô nhiễm không mở rộng thêm, không lan sang khu vực khác. Tuy nhiên, ở giai đoạn này KSONMTN hƣớng tới việc nhanh chóng phát hiện khoanh vùng ô nhiễm, ngăn chặn ô nhiễm lan rộng, ứng phó sự cố, phục hồi MTN... Bên cạnh đó, thơng tin về chủ thể gây ONMTN, tình hình ONMTN và tác động của nó đến các chủ thể bị ảnh hƣởng có ý nghĩa đặc biệt quan trọng.. Các hoạt động nhằm phát hiện, ngăn chặn và khắc phục ONMTN bao gồm: giám sát hiện trạng MTN, khoanh vùng ô nhiễm, giảm thiểu ô nhiễm, hạn chế, ngăn chặn ô nhiễm MTN. Do vậy nội dung của pháp luật về KSONMTN trong giai đoạn môi trƣờng đã bị ô nhiễm sẽ tập trung vào các quy định nhƣ: quy định về quan trắc hiện trạng mơi trƣờng; thơng tin mơi trƣờng; phịng ngừa, ứng phó sự cố mơi trƣờng; khắc phục ONMTN;….
Thứ ba, nhóm các quy định về thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật
KSONMTN.
Ở giai đoạn ONMTN đã xảy ra, vấn đề đặt ra là xử lý trách nhiệm của các chủ thể có hành vi làm ONMTN. Trƣớc hết, nhóm các quy định liên quan đến thanh tra, kiểm tra thực hiện pháp luật KSONMTN có vai trị quan trọng vì trong q trình thanh, kiểm tra có thể phát hiện sở hở, thiếu sót trong chính sách và pháp luật KSONMTN từ đó đề xuất phƣơng án khắc phục; đồng thời đảm bảo phát hiện kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật KSONMTN để có các biện pháp ngăn chặn, xử lý, răn đe thích hợp. Tiếp theo, nhóm các quy định về xử lý
vi phạm pháp luật KSONMTN là các quy định về hoạt động của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ra các quyết định buộc chủ thể gây ONMTN phải gánh chịu các hình thức xử lý tùy theo mức độ nghiêm trọng của hành vi gây ONMTN. Hiện nay, việc xử lý vi phạm pháp luật KSONMTN gồm các loại chế tài: chế tài