2.5 Đánh giá thực trạng cơ chế điều hành lãi suất của NHNN Việt Nam gi a
2.5.3 Nguyên nhân của những mặt hạn chế
Từ những phân tích về các mặt hạn chế của cơ chế điều hành lãi suất trong thời gian qua, theo tác giả những mặt hạn chế trên xuất phát từ những nguyên nhân chủ yếu sau:
Thứ nhất, cơ chế điều hành lãi suất của NHNN Việt Nam trong suốt thời gian qua phải chịu đựng những “cú sốc từ bên ngồi” lẫn những “cứ sốc chính sách” được xuất phát từ bên trong nền kinh tế.
“Cú sốc từ bên ngồi” chính là những biến động khơn lường của nền kinh tế thế giới trong suốt thời gian qua như: hiện tượng giá cả các loại nguyên vật liệu đầu vào, giá xăng dầu trên thế giới khơng ngừng tăng cao đã góp phần gây ra tình trạng lạm phát tăng cao đột biến vào đầu năm 2008, hay đặc biệt nhất là ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng tài chính và suy thối kinh tế tồn cầu vào cuối năm 2008 đã gây rất nhiều khó khăn cho cơng tác điều hành lãi suất, kiểm soát lạm phát cũng như làm suy giảm tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam giai đoạn 2008 – 2009, và những ảnh hưởng này vẫn cịn “tiềm ẩn” trong những năm tiếp theo. Ngồi ra cuộc khủng hoảng nợ công Châu Âu vào năm 2011 cũng tác động không nhỏ đến Việt Nam. Có thể nói do bị ảnh hưởng những cú sốc từ bên ngồi khơng mong muốn đó, mà cơng tác điều hành lãi suất cũng như CSTT của NHNN Việt Nam thời gian qua đã gặp rất nhiều khó khăn và đạt kết
quả khơng như ý.
Ngồi ra, những “cú sốc chính sách” từ bên trong nền kinh tế cũng là một trong những nguyên nhân làm cho công tác điều hành lãi suất khơng thuận lợi. “Cú sốc chính sách” chính là những chính sách được các nhà điều hành đưa ra nhằm giúp quốc gia thốt khỏi tình trạng khó khăn đang gặp phải, nhưng những chính sách này lại được áp dụng q mức nên chính bản thân nó lại gây ra một cú sốc khác đối với nền kinh tế. Điển hình là chính sách kích cầu được triển khai quá lâu từ năm 1999 (đến 2007) để vực dậy nền kinh tế, nhưng khi nền kinh tế đã trở lại quỹ đạo tăng trưởng tiềm năng, đến lúc phải ngưng lại thì Chính phủ đã khơng thực hiện dẫn đến tình trạng lạm phát khơng ngừng gia tăng và rơi vào tình trạng tăng cao khơng thể kiểm sốt vào những tháng đầu năm 2008. Hay như chính sách nới lỏng tiền tệ vào năm 2009 đáng lẽ phải được dừng lại sớm hơn khi nền kinh tế đã có xu hướng hồi phục gần như là chắc chắn, thì có thể lạm phát sẽ khơng tăng quá cao vào năm 2010 và 2011.
Thứ hai, do cơ chế điều hành lãi suất hay CSTT của NHNN vẫn cịn theo đuổi
nhiều mục tiêu, trong đó khơng lựa chọn được mục tiêu nào là ưu tiên cấp thiết đã gây rất nhiều khó khăn cho cơng tác điều hành lãi suất.
Trong suốt thời gian qua, với CSTT hay chính sách lãi suất đa mục tiêu, NHNN đã bị chi phối rất nhiều trong việc ra quyết định điều hành của mình. Thực tế qua các năm kết quả điều hành thường không thành công do mục tiêu của CSTT cũng như điều hành lãi suất cứ giằng co giữa hai mục tiêu có phần mâu thuẫn nhau và rất khó thực hiện là kiểm soát lạm phát nhưng vẫn đảm bảo tăng trưởng kinh tế. Thực hiện được điều này quả là rất khó vì lý thuyết và thực tế đã chứng minh là khi muốn giảm lạm phát thì phải đánh đổi mục tiêu tăng trưởng kinh tế và ngược lại, không thể thực hiện đồng thời cả hai mục tiêu. Trong thời gian qua, NHNN đã nhiều lần thực hiện chính sách nới lỏng để cải thiện tốc độ tăng trưởng kinh tế, rồi chuyển sang chính sách thắt chặt để kiềm chế lạm phát (và ngược lại). Sự chuyển đổi liên tục và có phần đột ngột này đơi khi khơng phù hợp với tình trạng và khả năng thích ứng của thị trường lại tạo
ra cú sốc làm cho tình hình càng trở nên khó khăn hơn. Do đó việc xác định mục tiêu cuối cùng nào ưu tiên nhất là rất quan trọng nếu muốn tất cả những chính sách đề ra nhằm phục vụ cho mục tiêu đơn nhất đó tác động hiệu quả đến thị trường và nền kinh tế. Theo Luật NHNN năm 2010 đang áp dụng từ 1/1/2011 cho đến nay, mặc dù đã xác định được mục tiêu ưu tiên của CSTT và điều hành lãi suất là “ổn định giá cả biểu hiện qua chỉ tiêu lạm phát, nhưng đối lúc trong q trình điều hành NHNN vẫn cịn bị chi phối bởi mục tiêu đảm bảo tăng trưởng kinh tế nên hiệu quả đạt được vẫn chưa cao.
Thứ ba, NHNN chưa thực sự chủ động và độc lập trong điều hành, NHNN cịn
phụ thuộc nhiều vào Chính phủ.
Từ khi thành lập cho đến nay, NHNN Việt Nam luôn là một cơ quan thuộc Chính phủ, là một đơn vị ngang Bộ. Thống đốc NHNN là thành viên của Chính phủ, có hàm tương đương với Bộ trưởng, được Chính phủ bổ nhiệm và chịu trách nhiệm trước Chính phủ và Quốc hội. Chính vì vậy, hoạt động của NHNN chịu sự điều chỉnh rất lớn của Chính phủ. NHNN chỉ là cơ quan xây dựng dự án CSTT quốc gia để Chính phủ trình Quốc hội quyết định, trên cơ sở đó, NHNN tổ chức thực hiện và có trách nhiệm điều hành trong phạm vi đã được Quốc hội và Chính phủ duyệt. Tương tự, NHNN Việt Nam khơng được độc lập thiết lập mục tiêu hay xây dựng chỉ tiêu hoạt động.
Xét trong bốn cấp độ độc lập của IMF (2004) thì NHNN Việt Nam nằm ở cấp độ độc lập thứ tư “độc lập tự chủ hạn chế”. Đây là cấp độ độc lập thấp nhất của NHTƯ đối với Chính phủ. Điều đó phần nào làm giảm tính linh hoạt trong việc điều hành thực hiện CSTT quốc gia, thậm chí đơi khi gây ra sự chậm trễ trong phản ứng chính sách trước các diễn biến khó lường trên thị trường tài chính - tiền tệ ảnh hưởng đến sự ổn định của đồng tiền. Gần như mọi hoạt động của NHNN đều phải được sự cho phép của Chính phủ (phát hành tiền, thực hiện CSTT quốc gia, cho vay ngân sách trung ương, bảo lãnh cho các doanh nghiệp vay vốn nước ngồi, cho vay các tổ chức tín dụng trong trường hợp đặc biệt). Ở đây, NHNN Việt Nam chỉ được coi như là cơ quan quản lý hành chính nhà nước, giống như các Bộ khác, chứ khơng phải là một thiết chế đặc biệt
dù tổ chức, hoạt động của NHNN ảnh hưởng rất lớn đến tính an tồn của hệ thống ngân hàng, sự ổn định của giá trị đồng tiền, an ninh tiền tệ của một quốc gia.
Bên cạnh đó, do là cơ quan của Chính phủ nên có trường hợp NHNN phải thực hiện những nhiệm vụ không phù hợp với mục tiêu của CSTT, chẳng hạn như tái cấp vốn cho các NHTM để khoanh, xố nợ các khoản vay của các tập đồn nhà nước và doanh nghiệp nhà nước. Đây cũng là một trong những nguyên nhân làm hạn chế hiệu quả hoạt động của NHNN, nhất là trong việc thực hiện mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền.
Thứ tư, điều hành lãi suất dựa quá nhiều vào diễn biến CPI trong quá khứ
Với nguyên tắc của Fisher (Lãi suất danh nghĩa bằng (=) Lãi suất thực cộng (+) lạm phát kỳ vọng), nếu muốn đảm bảo lãi suất thực dương (có lợi cho người cho vay hay người gửi tiền) thì lãi suất danh nghĩa phải được điều chỉnh sao cho cao hơn lạm phát kỳ vọng (LSCV > LSHĐ > Lạm phát kỳ vọng). Vậy điểm đáng lưu ý ở đây chính là lãi suất (danh nghĩa) phải được điều chỉnh theo tỷ lệ lạm phát kỳ vọng hay xu hướng lạm phát được dự đốn trong tương lai chứ khơng phải là tỷ lệ lạm phát đã xảy ra trong hiện tại hay quá khứ. Thực tế cho thấy trong suốt thời gian qua, nhằm tuân theo nguyên tắc “lãi suất thực dương”, NHNN đã thực hiện công tác điều hành lãi suất của mình thơng qua sự sự biến động của chỉ số CPI hàng tháng (hoặc hành quý) được Tổng cục Thống kê tính tốn và cơng bố, trong khi chỉ số CPI này lại được tính bằng cách so sánh tốc độ tăng giá so với tháng trước (hoặc năm trước). Dùng chỉ số CPI (được so sánh với quá khứ) để điều chỉnh lãi suất (danh nghĩa) lại biểu hiện mức lợi tức mà người cho vay (hay gửi tiền, đầu tư) sẽ nhận được trong tương lai là mâu thuẫn và không hợp lý. Chính sự mâu thuẫn này dẫn đến tình trạng nhiều thời điểm lãi suất NH lại thấp hơn cả tỷ lệ lạm phát hay lãi suất tiền gửi của người dân là lãi suất thực âm do những quy định về mức trần lãi suất của NHNN không theo kịp với xu hướng của diễn biến lạm phát, cụ thể là như mức trần LSHĐ 14%/năm được áp dụng trong cả năm 2011 trong khi lạm phát đã lên đến hai con số và ngày càng tăng cao vượt ngưỡng mức
trần LSHĐ (đến cuối năm lên đến 18,13%), nên để giữ chân khách hàng, hàng loạt các NH phải tìm cách lách “trần” LSHĐ bằng nhiều hình thức khác nhau dẫn đến cuộc đua lãi suất “ngầm” vào năm 2011 gây rất nhiều khó khăn cho nền kinh tế.
Ngồi ra, một nguyên nhân khác góp phần làm cho việc điều hành lãi suất dựa vào chỉ tiêu CPI của NHNN chưa hiệu quả đó là CPI hiện nay NHNN đang sử dụng vẫn còn chứa đựng những yếu tố dễ bị thay đổi giá nhưng chỉ có tác động tạm thời đến chỉ số giá tiêu dùng như giá lương thực và năng lượng (xăng, dầu) hay những cú sốc từ phía cầu (như ảnh hưởng tâm lý) nên đôi khi chưa phản ảnh được sự tăng giá thực sự hay phản ánh được xu hướng thực sự của lạm phát. Lạm phát ở đây phải thể hiện được dấu hiệu giá cả hàng hóa dịch vụ nhìn chung đang gia tăng một cách có hệ thống và mang tính chất lâu dài (Lạm phát cơ bản – Core Inflation) chứ không phải chỉ một phận hàng hóa dịch vụ nào đó tạm thời biến động.
Thứ năm, NHNN chưa làm tốt vai trò người cho vay cuối cùng đối với các NHTM trên thị trường LNH và thị trường mở
Như chúng ta đã biết, vai trò người cho vay cuối cùng của NHNN được thể hiện khi các NHTM gặp khó khăn trong thanh khoản khơng thể vay mượn hoặc huy động vốn từ nơi nào khác nữa thì sẽ tìm đến NHNN với vai trò người cứu cánh, người cuối cùng sẽ tiếp vốn hỗ trợ cho các NHTM và các TCTD bằng nhiều hình thức như chiết khấu, tái chiết khấu, tái cấp vốn, cho vay bắt buộc trong thanh toán bù trừ, bơm vốn qua nghiệp vụ thị trường mở v.v... Thơng qua vai trị người cho vay cuối cùng, NHNN sẽ điều tiết cung tiền và truyền dẫn đến nền kinh tế theo đúng định hướng của CSTT.
Như vậy về nguyên tắc NHNN là người cho vay cuối cùng trên thị trường LNH và thị trường mở thì trong những thời điểm NHTM khát vốn, cánh cửa cuối cùng mà các NHTM tìm đến chính là cửa sổ tái cấp vốn, tái chiết khấu hoặc hoạt động bơm tiền qua OMO thông qua mua vào các giấy tờ có giá mà các NHTM đang nắm giữ. Nhưng thực tế trong suốt thời gian qua, trên thị trường có nhiều thời điểm hoạt động của các NH lại khơng diễn ra theo ngun tắc này, đó là có hiện tượng các NHTM lớn sau khi
vay được vốn từ NHNN, đã cho các NH vừa và nhỏ đang gặp khó khăn trong thanh khoản vay lại với lãi suất cao hơn để hưởng chênh lệch, do đó đã đẩy lãi suất LNH lên rất cao và khó kiểm sốt. Về phía các NHTM vừa và nhỏ do khơng đủ điều kiện đáp ứng hoạt động vay tái cấp vốn, hoặc nắm giữ q ít giấy tờ có giá nên khơng thể tham gia vào các hoạt động tái chiết khấu, nghiệp vụ bơm vốn từ OMO của NHNN, để cải thiện khó khăn thanh khoản của mình, đành phải tìm đến các NHTM lớn hơn để vay lại với lãi suất cao. Chính nguyên nhân này đã góp phần gây ra những cuộc đua LSHĐ lặp đi lặp lại của các NHTM. Qua đó đẩy lãi suất thị trường đi chệnh hướng lãi suất định hướng của NHNN làm ảnh hưởng không tốt đến hiệu quả công tác điều hành lãi suất cũng như điều hành CSTT của NHNN. Như vậy trong thời gian qua, rõ ràng là NHNN đã chưa hồn thành tốt vai trị người cho vay cuối cùng trên thị trường LNH và thị trường mở.
Thứ sáu, hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu, cơng tác thống kê, dự báo cịn nhiều
hạn chế
Thực tế cho thấy thời gian qua hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu tại Việt Nam chưa đầy đủ, độ tin cậy chưa cao, chất lượng chưa đồng nhất. Đối với các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô như số liệu về đầu tư, CPI có sự khác biệt giữa các nguồn khác nhau, số liệu GDP chỉ có số liệu theo quý kể từ năm 1999. Đối với các số liệu về lãi suất như lãi suất thị trường (LSHĐ, LSCV ngắn hạn; dài hạn), lãi suất thị trường mở không được hệ thống đầy đủ nên cũng rất khó thống kê và thu thập, số liệu lãi suất bình quân LNH mặc dù được NHNN công bố cụ thể trên website nhưng việc tập hợp dữ liệu rất khó khăn khi phải làm công tác thủ công (theo từng ngày) và chỉ có ở mốc thời gian 3 năm trở lại, ngồi ra số liệu về lãi suất giao dịch LNH giữa các TCTD thì hầu như khơng thể thu thập được, chỉ có thể lấy từ cơ sở dữ liệu của nước ngồi. Hiện nay chỉ mới có một số cơ quan, bộ ngành thực hiện việc thống kê và niêm yết số liệu, nhưng hệ thống thông tin số liệu được tập hợp vẫn chưa đầy đủ, chất lượng và độ tin cậy vẫn chưa cao do có nhiều sai khác giữa các nguồn. Chính từ thực trạng cơng tác thống kê, hệ thống
thơng tin, cơ sở dữ liệu cịn hạn chế đã làm cho việc phân tích, so sánh dựa trên các số liệu lịch sử cịn chưa thực sự chính xác và đáng tin cậy.
Bên cạnh đó, do hệ thống thơng tin về diễn biến thị trường phục vụ cho việc hoạch định chính sách cịn yếu, chưa kịp thời và đầy đủ, đã làm cho khả năng dự báo của NHNN cịn nhiều sai lệch. Cơng tác dự báo còn hạn chế và chưa nắm bắt đầy đủ xu hướng thị trường đã nhiều lần làm Chính phủ hay NHNN đề ra chỉ tiêu quá cao khiến công tác điều hành được tiến hành nóng vội vượt quá khả năng thích ứng của thị trường và hệ thống NH, nên đã gây “sốc” làm giảm tác dụng của chính sách và kết quả cuối cùng là chỉ tiêu kế hoạch và thực tế thực hiện thường có sự chênh lệch khá lớn. Ngồi ra, sự phối hợp thông tin giữa các bộ ngành và NHNN để dự báo về tiền tệ, về kinh tế vĩ mô vẫn chưa đồng bộ và cịn nhiều hạn chế, do đó có ảnh hưởng nhất định đến tính nhất quán giữa CSTT và các chính sách kinh tế vĩ mơ khác, làm giảm hiệu quả điều hành CSTT cũng như công tác điều hành lãi suất của NHNN. Đặc biệt là đối với yếu tố “lãi suất” khi nó phản ánh lợi tức mà người cho vay hay nhà đầu tư sẽ nhận được trong tương lai, nên nếu những hạn chế trong khả năng dự báo dẫn đến dự báo sai lệnh so với diễn biến lãi suất thị trường, sẽ rất dễ xảy ra những “rủi ro lãi suất” gây bất lợi cho hoạt động đầu tư, tín dụng và từ đó ảnh hưởng xấu đến nền kinh tế.
Thứ bảy, tính cơng khai, minh bạch hóa thơng tin cịn nhiều hạn chế.
Thị trường thực tế hiện nay vẫn còn thiếu rất nhiều những thông tin cần thiết cần phải công khai và minh bạch để phục vụ cho các đối tượng quan tâm cũng như phục vụ cho công tác điều hành lãi suất đạt hiệu quả. Ví dụ như các số liệu báo cáo tài chính, tình trạng nợ xấu v.v… của các NHTM đối với NHNN và thị trường vẫn chưa minh bạch và đúng với thực tế điều tra từ NHNN; việc công bố thơng tin về q trình điều hành và ra các quyết định điều hành lãi suất cũng như CSTT của NHNN trong thời gian qua vẫn chưa thực hiện tốt, mức độ cam kết và nhất quán trong định hướng