4.3.1 Giải pháp về thay đổi cách thức tiếp cận về pháp luật đầu tư công
Nghiên cứu quy định pháp luật và thực tiễn triển hai ĐTC, có thể nhận thấy cần có một cách thức tiếp cận mới đối với công tác quản l ĐTC, mà trước hết và quan trọng nhất là qua việc xây dựng và vận dụng Luật ĐTC. Với những thiếu sót nhất định, mặc dù mới có hiệu lực thi hành từ đầu năm 2020, nhưng có thể dự báo trước rằng, Luật ĐTC (dù có thêm các nghị định và thông tư hướng d n thi hành) và được sửa đổi, bổ sung một số điều vào năm 2022, chưa thể hiện được yêu cầu đổi mới trong cơ cấu lại ĐTC; chưa thay đổi cơ bản cách thức lựa chọn dự án đầu tư, chưa phân bổ vốn ĐTC theo nguyên tắc thị trường; chưa tập trung số vốn đầu tư ngày càng hạn hẹp vào các dự án quan trọng nhất, có hiệu quả inh tế cao nhất có thể. Thể chế quyết định đầu tư, phân bổ vốn về cơ bản v n há phức tạp, trùng lặp qua nhiều công đoạn, nhiều cấp hác nhau; làm cho quá trình quyết định và thực hiện đầu tư éo dài, gây thêm tốn ém cho công tác chuẩn bị đầu tư. Nhìn chung, Luật ĐTC mới chỉ dừng ở mức độ về những quy định thủ tục hành chính, trình tự,
thủ tục để được thực hiện cấp vốn ĐTC; phân cấp, phân vai tổ chức cá nhân có thẩm quyền, thẩm định, phê duyệt việc cấp vốn ĐTC cho các dự án, chương trình. ”Những mong muốn của các nhà đầu tư, của các chủ đầu tư, của các nhà thầu thi công xây dựng trong việc cấp đủ vốn đầu tư xây dựng cơng trình theo kế hoạch, tiến độ xây dựng, hạn chế tình trạng đói vốn”, tình trạng xây dựng dở dang, đặc biệt là tình trạng nợ đọng đối với các dự án đầu tư bằng nguồn vốn ĐTC đã gây nhiều khó
hăn, tiêu cực cho các chủ đầu tư và nhà thầu xây dựng, Luật này chưa giải đáp được” 69]. Do đó, Luật Đầu tư cơng hiện hành chưa thể giúp cải thiện chất lượng quản l và sử dụng vốn ĐTC; chưa hắc phục đáng ể tình trạng ĐTC phân tán, dàn trải, thiếu đồng bộ, lãng phí và ém hiệu quả như đã tồn tại nhiều năm qua. Do đó, có thể xem xét hai iến nghị sơ bộ sau:
Phương án số 1
Duy trì sự tồn tại của Luật ĐTC, nhưng:
Một là, trước mắt, hướng d n thi hành Luật ĐTC một cách cụ thể theo hướng:
(i) Thu hẹp tối đa đối tượng ĐTC, chỉ đầu tư phát triển, bão dư ng, duy tu hạ tầng giao thông, đầu tư phát triển cơ sở đào tạo nguồn nhân lực chất lượng cao... Tuyệt đối hông đầu tư các dự án inh doanh mà hu vực tư nhân làm được;
(ii) Hướng d n cụ thể hơn về đánh giá, ước tính cụ thể hiệu quả inh tế của từng dự án đầu tư, và nội dung này phải làm đầy đủ, đậm nét trong báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư;
(iii) Yêu cầu chuẩn bị đề xuất chủ trương đầu tư phải có chất lượng cao nhất có thể; và phải coi tiêu chí đạt ít nhất ngư ng hiệu quả inh tế của dự án là điều iện đủ, điều iện cứng” bắt buộc phải có để thơng qua chủ trương đầu tư; và u cầu phải có đánh giá chuyên gia độc lập về mức độ hiệu quả inh tế của dự án;
(iv) Giai đoạn chuẩn bị dự án đầu tư phải là công việc thường xuyên để có một ho” các dự án với chủ trương đầu tư đã chuẩn bị ỹ, có chất lượng cao;
(v) Các Bộ, Ủy ban nhân dân các cấp chủ động lập và thực hiện ế hoạch ĐTC
hi có được thơng báo về vốn dự iến phân bổ; các thủ tục hành chính hác được thực hiện hình thức chủ yếu để đáp ứng quy định của luật...
ai là, sau hi đã tập trung làm ỹ và có chất lượng hâu chuẩn bị và chấp thuận chủ trương
đầu tư, thì nên bỏ hoặc thực hiện nhanh (chỉ là hình thức) hâu quyết định đầu tư chương trình, dự án đầu tư.
Ba là, tiếp tục sửa đổi, bổ sung Luật nhằm hắc phục các hiếm huyết đã phát hiện nói trên. Có
thể giao hay thuê nhóm chuyên gia độc lập nghiên cứu, đề xuất một cơ chế quản l ĐTC hác, thay thế Luật ĐTC hiện hành.
Phương án số 2:
Với các phát hiện ban đầu và ết luận như đã phân tích về thực trạng pháp luật ĐTC, Việt Nam có thể nên xem xét, cân nhắc hủy bỏ Luật ĐTC năm 2019. Bằng chứng thuyết phục nhất là ế hoạch ĐTC 2021 - 2025 sẽ hông được xây dựng theo Luật ĐTC nói trên. Hồn tồn có thể hiểu rằng, hơng áp dụng luật mà v n có ế hoạch ĐTC trung hạn, hằng năm (giai đoạn 2021 - 2025 và ế hoạch 2021), thì Luật đã bị vơ hiệu hóa ngay trong thực tiễn làm ế hoạch. Nếu áp dụng luật thì ế hoạch ĐTC trung hạn 2021 - 2025 và ế hoạch ĐTC 2021 hông tuân thủ đúng Luật và trở nên vô hiệu.
Vậy cơ chế nào được sử dụng thay thế Luật ĐTC để điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong lĩnh vực ĐTC? Một số iến nghị cụ thể bao gồm:
Một là, tại các chiến lược, ế hoạch 5 năm, ế hoạch hằng năm phát triển inh tế - xã hội, hoặc
trong quy hoạch tích hợp phát triển vùng, ngành và địa phương là công cụ chủ yếu thực hiện chiến lược, quy hoạch và ế hoạch có liên quan đã có danh mục các dự án đầu tư. Danh mục dự án nói trên có thể được coi là đã được chấp thuận chủ trương đầu tư.
ai là, cơ quan quản l về ĐTC tại trung ương, bộ quản l chuyên ngành, Ủy ban nhân cấp tỉnh
theo thẩm quyền và chức năng của mình chủ trì (có thể th tư vấn) nghiên cứu, lựa chọn, đánh giá mức độ cần thiết, mức độ phù hợp và mức độ hiệu quả của các dự án được đề xuất trong các danh mục dự án có liên quan đã được chấp thuận; xây dựng ho dự án đầu tư.
Ba là, tùy thuộc vào số vốn ĐTC có được trong trung hạn và hằng năm, cơ quan quản l về ĐTC
tại trung ương, các bộ chuyên ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chủ động lựa chọn dự án đầu tư trong ho dự án nói trên theo mức độ cần thiết, phù hợp
và hiệu quả của chúng; chủ động phân bổ, hoặc iến nghị cơ quan có thẩm quyền phân bổ vốn vào các dự án đã chọn; chủ động triển hai thực hiện đầu tư mà hông cần xin phép, xin chấp thuận nào hác.
Bốn là, định ỳ hằng năm và 5 năm, cơ quan quản l về ĐTC tại trung ương chủ trì đánh giá
tình hình và ết quả thực hiện ĐTC; báo cáo iến nghị Thủ tướng Chính phủ, Chính phủ về giải pháp và hả năng cân đối nguồn vốn, huy động vốn; về bổ sung, điều chỉnh định hướng ưu tiên đầu tư và thay đổi, bổ sung danh mục dự án đầu tư trong các chiến lược, quy hoạch và ế hoạch có liên quan, những vấn đề phát sinh trong huy động, phân bổ, sử dụng vốn ĐTC và thực hiện ĐTC; và các giải pháp chỉ đạo, điều hành hác.
Xem xét vấn đề một cách kỹ lư ng, phương án thứ nhất có thể sẽ phù hợp hơn với tình hình ĐTC nói riêng và tình hình phát triển kinh tế xã hội Việt Nam trong giai đoạn hiện nay và trong tương lai ngắn hạn. Bởi:
Thứ nhất, về lý luận, quan hệ ĐTC là quan hệ vừa có tính hành chính vừa thể hiện rõ nét bản
chất tài chính cơng (như đã phân tích). Từ đó, pháp luật ĐTC là lĩnh vực pháp luật mang tính chất đặc thù, với sự tham gia của nhiều chủ thể có địa vị pháp l hác nhau (như đã phân tích) và có sự ảnh hưởng rất lớn đến sự phát triển quốc gia, rất cần được điều chỉnh bởi một đạo luật hoàn chỉnh và thống nhất.
Thứ hai, về thực tiễn, thực tế chứng minh, sự ra đời của Luật ĐTC (năm 2014 và năm 2019,
sửa đổi, bổ sung năm 2022), d u cịn nhiều thiếu sót và mâu thu n nhưng đã góp phần khơng nhỏ trong việc tạo nên khn khổ pháp l r ràng điều chỉnh hoạt động ĐTC. Các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật ĐTC xác định chính xác quyền và nghĩa vụ của mình, để có những xử sự phù hợp. Từ đó, hoạt động ĐTC đạt được những thành tựu rất đáng ể, khắc phục cơ bản tình trạng đầu tư lãng phí, dàn trải và kém hiệu quả.
4.3.2 Giải pháp về tổ chức bộ máy quản lý đầu tư công
Một trong những thách thức lớn nhất đối với Việt Nam hiện nay chính là các bất cập về năng lực quản l của bộ máy, vốn là mối đe dọa nghiêm trọng đến hiệu quả của việc thực hiện pháp luật về ĐTC. Theo đó, tổ chức bộ máy quản l ĐTC cần đảm bảo tinh gọn, có hiệu quả, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính. Để tinh
gọn bộ máy quản l ĐTC cần rà soát chức năng quản l giữa Bộ ế hoạch và Đầu tư, Bộ Xây dựng và Bộ Tài chính và các địa phương theo hướng nâng cao thẩm quyền và trách nhiệm. Bên cạnh đó, cần đảm bảo có sự phối hợp tốt nhưng hơng chồng chéo trong công tác quản l ĐTC. Việc phân cấp quản lý phải đảm bảo cho trung ương có quyền quyết định trong những lĩnh vực then chốt, những vấn đề có ý nghĩa chiến lược nhằm đảm bảo sự phát triển cân đối và hài hịa của tồn xã hội; các địa phương, các đơn vị cơ sở cũng phải được trao quyền để phát huy tính chủ động tích cực. Ngồi ra, việc phân cấp quản lý phải thật cụ thể, hợp l trên cơ sở những quy định của pháp luật với trọng tâm cần tháo g là những vướng mắc trong phân cấp thẩm quyền cho địa phương. Qua đó, tạo điều iện cho các địa phương có thể tự chuẩn bị sẵn sàng về hạ tầng giao thơng, điện lực... để đón đầu ế hoạch phát triển. Đồng thời cũng huyến hích sự quyết liệt và sáng tạo của lãnh đạo địa phương, điều vốn có nghĩa rất quan trọng. Phân cấp quản lý giữa các cấp trong bộ máy quản l ĐTC là công việc hết sức phức tạp đòi hỏi phải xem xét từ nhiều yếu tố và góc độ hác nhau như: cơ sở kinh tế, xã hội, trình độ phát triển đồng đều về kinh tế, kết cấu hạ tầng, giao thông, thông tin, liên lạc, các yếu tố về dân tộc, trình độ dân trí, trình độ của đội ngũ cán bộ quản lý ở địa phương và cơ sở... Do đó, việc ban hành các quyết định về phân cấp quản l ĐTC nhằm hoàn thiện bộ máy quản lý ĐTC cần phải có sự cân nhắc, tính tốn ĩ lư ng, hợp l , tránh đưa ra những quyết định mang tính chung chung, tùy tiện.
Quan trọng hơn hết trong giải pháp này, chính là việc đổi mới tư duy cho các cán bộ lãnh đạo. Cần có các phương pháp cụ thể để các chủ thể quản lý ĐTC nhìn nhận đúng đắn vai trò của hoạt động ĐTC trong sự phát triển kinh tế-xã hội của đất nước. Bên cạnh đó, cần có chế tài nghiêm khắc, quy trách nhiệm cá nhân người đứng đầu cơ quan, tổ chức; Kiên quyết xử lý nghiêm và kịp thời các tổ chức, cá nhân, lãnh đạo, cán bộ, công chức vi phạm quy định pháp luật và cố tình cản trở, gây hó hăn, làm chậm tiến độ giao, thực hiện và giải ngân kế hoạch vốn ĐTC” [29, tr 26]. Để từ có, đội ngũ này, có thể đưa ra những quyết sách đúng đắn, những quy định hợp lý tạo điều kiện cho hoạt động ĐTC được diễn ra thuận lợi theo đúng quy định của pháp luật.
Đối với các chủ đầu tư, ban quản lý dự án, cần tăng cường đào tạo, tăng cường năng lực, trách nhiệm và đạo đức công vụ của cán bộ làm công tác quản lý dự án, quản l đầu tư. Nâng cao chất lượng công tác chuẩn bị và tổ chức thực hiện dự án ĐTC, bảo đảm phù hợp với thực tế, hạn chế phải điều chỉnh trong quá trình triển khai; kiểm sốt chặt chẽ phạm vi, quy mơ, tổng mức đầu tư của từng dự án đầu tư theo đúng mục tiêu, lĩnh vực và quy định pháp luật. Chủ động rà sốt báo cáo tiến độ và đơn đốc các đơn vị tư vấn, thi công triển khai theo kế hoạch đề ra. Phối hợp với các địa phương giải quyết dứt điểm cơng tác giải phóng mặt bằng; lên kế hoạch giải ngân định kỳ 15 ngày, hàng tháng, quý. Xây dựng quy định trình tự, thủ tục, thời gian xử lý hồ sơ thanh toán nội bộ tại đơn vị, đảm bảo rút ngắn thời gian xử lý và phù hợp với các quy định của pháp luật. Ban hành, cơng khai quy trình thực hiện-giải ngân tới các nhà thầu, tư vấn tham gia thực hiện dự án.
Xét một cách tổng thể, hoàn thiện cơ chế đảm bảo thực hiện pháp luật ĐTC phải hướng tới mục tiêu thúc đẩy mạnh mẽ cải cách hành chính nhà nước, bảo đảm cho bộ máy hành chính hoạt động thơng suốt, chun nghiệp và hiệu quả. ĐTC khơng chỉ có tác dụng cung cấp nguồn lực cho bộ máy công quyền hoạt động, quan trọng là phải thơng qua đó tác động mạnh mẽ đến việc điều chỉnh tổ chức và tính hiệu quả của hoạt động bộ máy” 35, tr 53 .
4.3.3 Giải pháp về công tác thông tin pháp luật và thông tin về đầu tư cơng
Muốn đảm bảo cho pháp luật nói chung và pháp luật về ĐTC nói riêng được thực hiện một cách triệt để và nghiêm minh trên thực tế là một trong các yếu tố cần phải được quan tâm qn triệt hàng đầu đó là cơng tác thơng tin pháp luật. Hoạt động thông tin pháp luật ở đây, phải được hiểu theo nghĩa rộng là bao gồm tất cả các hoạt động từ tuyên truyền, phổ biến và giáo dục pháp luật. Điều đó có nghĩa là, để góp phần hồn thiện cơ chế đảm bảo thực hiện pháp luật ĐTC trong thực tế đời sống, cần có những biện pháp cụ thể trong các khâu tuyên truyền, phổ biến và giáo dục người dân về các quy định của pháp luật về ĐTC.
Để làm được điều đó, trước hết phải chuẩn hố hệ thống thông tin quốc gia về ĐTC trên cơ sở đó thực hiện cơng khai hóa thơng tin về các quy định của pháp luật liên quan đến ĐTC. Hiện tại, hệ thống thông tin về ĐTC được cập nhật tại cổng
thơng tin chính thức của Bộ Kế hoạch và đầu tư. Cốt lõi, cần cơng bố tồn bộ hoạt động đầu tư của nhà nước nói chung, các chương trình ĐTC 5 năm và hàng năm, và từng dự án đầu tư ở tất cả các ngành, các cấp, các địa phương nói riêng. Việc khơng chỉ cơng bố các quy định của pháp luật về ĐTC mà còn cơng hai cả danh mục và nội dung tóm tắt các dự án tại nơi thực hiện đầu tư, công hai cả thông tin về quá trình thẩm định, quyết định, tổ chức đấu thầu và tồn bộ tiến trình thực hiện, kể cả những vấn đề mới phát sinh, những điều chỉnh, nguyên nhân, cá nhân và cơ quan chịu trách nhiệm về những sai sót hay chênh lệch so với kế hoạch đã được duyệt sẽ tăng tính minh bạch trong hoạt động ĐTC. Từ đó, đương nhiên sẽ làm giảm những
huất tất, lách luật” trong quá trình thực hiện hoặc quản lý các dự án ĐTC. Bên cạnh đó, cần có phương án xử lý các chủ thể có liên quan khi chậm cập nhật hoặc công bố các thông tin liên quan đến ĐTC do mình phụ trách theo yêu cầu của Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Tóm lại, có thể khẳng định thơng tin đóng vai trị lớn đối với đầu tư cơng. Do đó phải có quy định r ràng về vấn đề này để cung cấp đầy đủ thơng tin cho người dân và những người có liên quan trực tiếp.
- Hình thành Trung tâm thơng tin về ĐTC của cả nước. - Lập trang thông tin điện tử về ĐTC của Việt Nam” 72, tr 40 . - Mở rộng phạm vi chủ thể được tiếp cận thông tin ĐTC.
Thông tin ịp thời và đầy đủ về ĐTC cho người dân và cho doanh nghiệp một cách công hai, minh bạch. iểm tốn Nhà nước có vai trị quan trọng trong việc
iểm tra tài chính nhà nước và cơng hai ết quả iểm toán nhà nước.
Sử dụng phần mềm quản lý dự án và ngân sách ĐTC được coi là giải pháp tối ưu nhất trong kỷ