4.2.1 Về đối tượng đầu tư công
Nội dung quy định pháp luật về đối tượng ĐTC sẽ xác định lĩnh vực hoạt động ĐTC tham gia, tạo ra cơ sở pháp l để chủ đầu tư xác định chính xác phạm vi hoạt động đầu tư của mình, hắc phục tình trạng đầu tư phân tán, đầu tư dàn trải và thiếu đồng bộ, từ đó tránh nguy cơ lãng phí, ém hiệu quả. Quy định này cần được xây dựng trên cơ sở: (i) phù hợp với vai trò và chức năng của nhà nước trong inh tế thị trường và (ii) tương thích giữa phạm vi điều chỉnh, đối tượng đầu tư công và các loại dự án đầu tư công.
Theo thống ê, ĐTC của một số nước tập trung vào các lĩnh vực chủ yếu sau: xây dựng cơ sở hạ tầng thiết yếu (đường bộ, đường sắt, nhà ở, hệ thống giáo dục); hỗ trợ tài chính cho quỹ hưu trí, người lao động; hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ (ví dụ miễn thuế thu nhập doanh nghiệp trong một khoảng thời gian); các dự án đào tạo (Úc); ĐTC gồm: đầu tư vào đường,
cầu và giao thông công cộng, hệ thống nước sạch và chăm sóc y tế; đầu tư và nâng cấp nhà xã hội, hỗ trợ người mua nhà, giảm thuế thu nhập cá nhân và thu nhập doanh nghiệp, hỗ trợ các thành phần kinh tế và cộng đồng dễ bị ảnh hưởng bởi khủng hoảng kinh tế như nông nghiệp, công nghiệp sản xuất (Canada); đầu tư vào doanh nghiệp nhà nước trong các lĩnh vực bưu chính, năng lượng và đường sắt; đầu tư cho quốc phòng, các lĩnh vực đầu tư trọng yếu (như phát triển bền vững và công nghệ sạch, giáo dục chất lượng cao); đầu tư cho hệ thống cơng ích như bệnh viện, nhà trẻ và các tổ chức mang tính cộng đồng khác; hỗ trợ giải quyết vấn đề lao động, nhà ở, sức khỏe và bảo vệ môi trường. Ở Bỉ đa số các khoản ĐTC tập trung vào việc mở rộng và sửa chữa để duy trì các cơng trình có sẵn, rất ít các dự án đầu tư mới được thơng qua [43].
Kinh nghiệm của các quốc gia nói trên và thực tiễn pháp luật ĐTC đều chỉ ra rằng, tại Việt Nam, do năng lực và nguồn lực hạn chế, nhà nước nên giới hạn vai trị của mình trong phạm vi hẹp các hoạt động mà hu vực tư nhân hông thể thực hiện được. ĐTC cần phải tập trung vào phát triển dịch vụ và cơ sở hạ tầng có ưu tiên cao (như y tế và giáo dục). Các cơ hội cho hợp tác công tư nên được tìm hiểu nhằm giảm bớt gánh nặng cho các nguồn lực công hạn chế. Nghị quyết về ế hoạch ĐTC trung hạn giai đoạn 2021 - 2025 được Quốc hội thông qua vào 28/7/2021 cũng đã có những định hướng về đối tượng ĐTC.
Vì vậy, kiến nghị cụ thể:
Thứ nhất, ĐTC cần tập trung vào các đối tượng chủ yếu sau:
(1) Xây dựng cơ sở hạ tầng thiết yếu (đường sắt, nhà ở, hệ thống giáo dục);
(2) Hỗ trợ tài chính cho quỹ hưu trí, người lao động;
(3) Hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ (ví dụ miễn thuế thu nhập doanh nghiệp trong một khoảng thời gian);
(4) Các dự án đào tạo; hệ thống nước sạch và chăm sóc y tế;
(5) Đầu tư và nâng cấp nhà xã hội, hỗ trợ người mua nhà, giảm thuế thu nhập cá nhân và thu nhập doanh nghiệp, hỗ trợ các thành phần kinh tế và cộng đồng dễ bị ảnh hưởng bởi khủng hoảng kinh tế như nông nghiệp, công nghiệp sản xuất.
Việc, chỉ đầu tư tập trung vào những lĩnh vực nhất định như vậy sẽ giúp Nhà nước có sự kiểm sốt tốt hơn về cả nguồn vốn cũng như quá trình triển khai thực hiện dự án ĐTC. Với nguồn ngân sách không thật sự rộng rãi, nợ công tương đối lớn, vấn đề đặt ra ở Việt Nam hiện nay là cần xây dựng cơ chế quản lý vốn ĐTC hiệu quả. Điều cốt lõi của vấn đề đó, ĐTC cần thật sự có trọng tâm, trọng điểm, và hướng đến đối tượng là những lĩnh vực đã nêu. Đây là những lĩnh vực trọng yếu, nhạy cảm mà chỉ có Nhà nước, với vị thế đặc biệt của mình có thể đầu tư và mang lại hiệu quả cao nhất cả về mặt kinh tế và xã hội.
Thứ hai, chuẩn hoá lại khái niệm ĐTC trong mối quan hệ tương thích với đối tượng ĐTC, từ
đó xác định rõ và thu hẹp phạm vi điều chỉnh của Luật ĐTC.
Như đã phân tích, hái niệm ĐTC được quy định tại Luật ĐTC 2019 chưa thể hiện rõ nét bản chất kinh tế - tài chính của ĐTC. Theo đó, tác giả kiến nghị, Luật cần ghi nhận rằng: “ĐTC
là đầu tư do Nhà nước chủ trì (hoặc uỷ quyền) từ nguồn vốn của Nhà nước (hoặc nguồn vốn kh c do Nhà nước huy động theo quy định của pháp luật) vào lĩnh vực phục vụ sự ph t triển kinh tế x hội, cung cấp hàng hóa, dịch vụ c ng và vì mục đích c ng”. Với cách hiểu như vậy, ĐTC có
thể sử dụng mọi nguồn vốn để phục vụ phát triển inh tế xã hội. ĐTC có thể thu hút, huy động và sử dụng mọi nguồn lực của nền inh tế, cả nguồn vốn trong nước, nguồn vốn nước ngoài, cả nguồn vốn nhà nước, nguồn vốn hu vực tư nhân để tiến hành hoạt động. Đồng thời với quan điểm này, ĐTC có thể được thực hiện bởi các chủ thể
hác nhau của nền inh tế cả cơ quan các cấp của nhà nước, chính phủ, ể cả chủ thể doanh nghiệp hu vực tư nhân và chủ thể inh tế hác của nền inh tế.
Theo đó, phạm vi điều chỉnh của Luật ĐTC cũng nên được cân nhắc theo hướng tập trung vào quy định việc quản l và sử dụng vốn đầu tư công, đảm bảo đúng đối tượng cần thiết và hiệu quả thực thi. Có thể tham khảo tám bước quản l ĐTC theo tổng hợp của Ngân hàng thế giới (bao gồm: (1) Định hướng, rà soát, sàng lọc dự án đầu tư, (2) Thẩm định dự án đầu tư; (3) Thẩm định độc lập; (4) Lựa chọn và lập ngân sách dự án; (5) Đấu thầu và triển khai dự án; (6) Điều chỉnh và thay đổi dự án; (7) Vận hành dự án; (8) Đánh giá và iểm tốn dự án hi hồn thành) để lựa chọn và thực hiện những dự án đầu tư có hiệu quả inh tế xã hội cao nhất trong các ngành nghề, lĩnh vực phù hợp với vai trò và chức năng của nhà nước trong inh tế thị trường.
4.2.2 Về nguồn vốn đầu tư công và phương thức đầu tư công
Nguồn vốn ĐTC tại các quốc gia trên thế giới đều ghi nhận vai trò chủ yếu của NSNN, bởi bản chất ĐTC là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào những đối tượng, lĩnh vực đặc biệt và khơng nhằm mục đích sinh lời. Tuy nhiên, cùng với sự phát triển ngày càng vững mạnh của kinh tế tư nhân, đặc biệt là về vốn, các nước bắt đầu có những thay đổi lớn về tư duy nguồn vốn ĐTC. Tại Anh, từ nửa cuối thế ỷ XX,
hi xuất hiện các vấn đề tranh cãi về quyết định ĐTC, quản l giá cả, việc phân bổ lại lợi nhuận của các tổ chức độc quyền... dự án ĐTC có thể được tài trợ trực tiếp của Chính phủ hoặc êu gọi các nguồn vốn đầu tư hác, một số ngành cơng nghiệp được tư nhân hóa như: ga, điện, đường sắt... Nhà nước huyến hích tư nhân đầu tư vào các lĩnh vực như bệnh viện, trường học... Toàn bộ chi phí đầu tư do tư nhân chi trả và Nhà nước thuê hoặc mua lại” 33, tr 58].
Vốn ĐTC là yếu tố vật chất trực tiếp quyết định tốc độ tăng trưởng kinh tế. Nhưng sự thay đổi của vốn đầu tư đồng nghĩa với việc làm tăng/giảm cung tiền, do đó sẽ ảnh hưởng đến lạm phát. Sự ảnh hưởng của ĐTC đến tăng trưởng kinh tế hay lạm phát có sự khác nhau trong ngắn hạn hay dài hạn, là do chiến lược phân bổ vốn ĐTC và cách thức quản l đầu tư của mỗi quốc gia” 24 . Nguồn vốn ĐTC theo quy định của Luật ĐTC 2019, cơ bản đã thể hiện rõ nét các nguồn lực tài chính của Việt Nam, phù hợp với xu hướng nguồn lực đầu tư của Nhà nước ngày càng giảm, dư địa để điều tiết triển sẽ hạn chế hơn. Đặc biệt, sự ra đời của Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư cho thấy tư duy, ĐTC hông chỉ trông chờ vào NSNN.
Tuy nhiên, xem xét từng nguồn vốn cụ thể theo quy định của Luật, v n còn những vướng mắc nhất định. Theo đó, cần cân nhắc ỹ về phạm vi nguồn vốn ĐTC” trong Luật ĐTC để đảm bảo quản l chặt chẽ nhưng đồng thời cũng tăng cường tính chủ động, tự chủ cho các tổ chức, đơn vị sử dụng nguồn vốn ĐTC. Bởi, tính hiệu quả của ĐTC thường được đo lường hi xem xét mối quan hệ giữa các yếu tố đầu vào, đầu ra và ết quả đạt được mục tiêu. Trong lĩnh vực ĐTC, các nguồn vốn đầu tư (đầu vào) phải được sử dụng để đạt được mục tiêu tăng trưởng; từ đó nâng cao mức sống của dân cư” 40, tr 4 bằng nền tảng là các quy định đúng đắn của pháp luật ĐTC.
Thứ nhất, về nguồn vốn đơn vị sự nghiệp công lập để lại đầu tư. Như đã phân tích, yêu cầu các
đơn vị sự nghiệp công lập lập ế hoạch đầu tư công hằng năm và trung hạn, thực hiện thủ tục đầu tư như ĐTC là hông hợp l ; và có thể tạo ra tác động bất lợi đối với mở rộng và nâng cao chất lượng các dịch vụ của các đơn vị sự nghiệp cơng. Vì vậy, kiến nghị Luật ĐTC chỉ nên quy định những những nguyên tắc cơ bản trong quản l , sử dụng nguồn vốn này và thực hiện phân cấp quyền hạn, trách nhiệm cho các Bộ, cơ quan trung ương, địa phương trong việc phê duyệt, giao
ế hoạch nguồn vốn này bảo đảm yêu cầu công hai, minh bạch bằng một văn bản dưới luật.
Thứ hai, đối với nguồn vốn ĐTC thực hiện cho đầu tư xây dựng cơng trình phải tn theo các
quy định của Luật Xây dựng từ khâu lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi, khảo sát, thiết kế, thi cơng xây dựng cơng trình, nghiệm thu bàn giao đưa vào sử dụng... bởi vì những vấn đề này đã được quy định trong Luật Xây dựng. Nếu cần phải điều chỉnh thêm những vấn đề hoạt động xây dựng thì Luật ĐTC chỉ nên dừng ở mức quyết định đầu tư, ế hoạch cấp vốn, các biện pháp bảo đảm đủ nguồn vốn, các biện pháp hạn chế tình trạng nợ đọng, tình trạng thi cơng kéo dài, tình trạng cơng trình đắp chiếu... do thiếu vốn, hoặc phân bổ vốn thiếu khoa học.
4.2.3 Về chủ th tham gia và trình t , thủ tục đầu tư cơng
(1) Về định hướng, rà sốt, sàng lọc; thẩm định dự n đầu tư; thẩm định độc lập chương trình, dự n ĐTC
Ở các nước trên thế giới, định hướng, rà soát, sàng lọc; thẩm định dự án đầu tư; thẩm định độc lập chương trình, dự án ĐTC được thực hiện rất tốt với sự phân cấp, phân quyền mạnh mẽ và r ràng. Điển hình như Trung Quốc, có Luật về Quy hoạch. Ủy ban ế hoạch nhà nước là cơ quan lập ra các quy hoạch phát triển (5 năm một lần và được xem xét lại vào các ỳ họp Quốc hội hàng năm vào tháng 3), trình Chính phủ phê duyệt; iểm tra, đồng thời chịu trách nhiệm phân bổ ngân sách đầu tư công. Các Bộ, ngành, địa phương căn cứ vào các quy hoạch phát triển đã được duyệt để đề xuất, xây dựng ế hoạch đầu tư và danh mục
các dự án đầu tư. Trung Quốc đang thực hiện giảm trách nhiệm của chính phủ trong việc quyết định đầu tư, cụ thể: chỉ những dự án có tổng mức vốn đầu tư trên 5 tỷ nhân dân tệ (10.000 tỷ đồng) mới phải được Quốc hội thông qua. Nếu dự án được chi trả bởi ngân sách địa phương hoặc các quỹ hác, hơng có giới hạn cho tổng mức đầu tư, đều do chính quyền địa phương thơng qua quyết định đầu tư. Trong tương lai, tồn bộ quyền quyết định chủ trương đầu tư sẽ được trao cho chính quyền địa phương và doanh nghiệp, Ủy ban ế hoạch nhà nước sẽ hơng cịn vai trò trong vấn đề này bất ể tổng mức vốn đầu tư hay nguồn gốc của vốn đầu tư 14 . Trong 2 thập ỷ qua, Chi lê được coi là một ví dụ rất thành cơng trong việc thẩm định một cách có hệ thống các dự án ĐTC. Về mơ hình cơ cấu tổ chức, hệ thống đánh giá đầu tư quốc gia (SNI), dưới sự quản l của Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch có trách nhiệm thẩm định các dự án ĐTC dựa trên phương pháp lợi ích – chi phí, theo một bộ chỉ tiêu chặt chẽ được ban hành bởi Bộ Kế hoạch. 37, tr 55 . Tại Hàn Quốc có cơ quan độc lập là Trung tâm Quản l đầu tư hạ tầng công - tư thuộc Viện Phát triển Hàn Quốc chịu trách nhiệm lập Báo cáo Nghiên cứu tiền
hả thi đối với các dự án đầu tư cơng có quy mơ lớn. Bộ Chiến lược và Tài chính chịu trách nhiệm thẩm định, thông qua và quyết định việc loại bỏ hoặc chuyển sang giai đoạn nghiên cứu hả thi. Việc tách biệt giữa cơ quan lập dự án và cơ quan phê duyệt dự án làm tăng tính độc lập hách quan của quá trình thẩm định, tránh tình trạng vừa đá bóng vừa thổi cịi”
60 . Ở Anh, các dự án đường bộ trị giá trên 500 triệu Bảng Anh (16.500 tỷ đồng) cần được Bộ Tài chính phê duyệt, mức độ tham gia của Bộ Tài chính vào q trình rà sốt thẩm định các dự án hác phụ thuộc vào quy mô và sự phức tạp của dự án 14 .
Kinh nghiệm tại các nước quản l hiệu quả dự án ĐTC trên và thực trạng ĐTC tại Việt Nam cho thấy, Việt Nam cần xây dựng một hệ thống quy định về quyết định chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư chương trình, dự án ĐTC chặt chẽ và đủ mạnh để bao quát được các dự án đầu tư công, nâng cao vai trò của các bộ ngành
quản l . Trong đó, phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương và chủ đầu tư trên tinh thần tự chủ, tự chịu trách nhiệm là kim chỉ nam then chốt.
Về mặt lý thuyết, cơng tác phân cấp quản l ĐTC có thể được định hướng bởi ba mơ hình cơ bản. Mơ hình thứ nhất là phân cấp từ trên xuống”, tức là từ trung ương đến địa phương. Mơ hình thứ hai, phân cấp thẩm quyền từ dưới lên (đa số các quốc gia trên thế giới áp dụng) 1 . Hai mơ hình này đều theo nguyên tắc phân chia quyền lực theo đơn vị hành chính - lãnh thổ, tạo ra sự phân cấp về mặt thẩm quyền giữa trung ương và địa phương trong quản l ĐTC, nhưng cũng có sự đối nghịch nhất định. Trong đó, mơ hình phân cấp từ trên xuống (Việt Nam hiện nay đang áp dụng mơ hình này) sẽ d n tới tình trạng cấp dưới hơng phát huy được hết năng lực của mình, phụ thuộc vào chí và quyết định của các cấp cao hơn, đồng thời cấp trên cũng dài tay” d n tới quá tải, làm thay việc của cấp dưới. Do đó, đa số các dự án đầu tư của địa phương đều trơng chờ vào nguồn vốn NSNN rót xuống. Điều này cũng d n tới việc quá tải cho các cơ quan bộ ngành trung ương. Mơ hình từ dưới lên, với việc phát huy quyền chủ động của các địa phương nếu được áp dụng sẽ tạo ra các hiệu quả tích cực hơn trong hoạt động ĐTC. Mơ hình thứ ba là phân cấp theo quy mơ, từ đó quyết định mức độ phân cấp đối với quản l ĐTC (Việt Nam cũng đang áp dụng song song mơ hình này). Điều này cũng d n tới nhiều bất cập, cụ thể có nhiều dự án có quy mơ nhỏ, ỹ thuật đơn giản nhưng thuộc phạm vi quy hoạch của di tích quốc gia đặc biệt là dự án nhóm A nhưng hơng có ảnh hưởng tới di tích gốc v n phải thực hiện các thủ tục về đầu tư phức tạp, phải trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt quyết định chủ trương đầu tư. Hoặc tình trạng nhiều địa phương lợi dụng he hở trong quá trình phân cấp, đầu tư tràn lan, chồng chéo và ém hiệu quả.
Như vậy, muốn có những quy định pháp luật thật sự phù hợp trong vấn đề này, chúng ta cần lựa chọn mơ hình quản l ĐTC thật sự phù hợp. Tối ưu nhất, là sự kết hợp giữa mơ hình phân cấp theo quy mơ chương trình, dự án kết hợp mơ hình theo cấp chính quyền từ dưới lên trên. Trong đó, cần lưu : (i) Phân cấp quản lý là sự phụ thuộc l n nhau giữa các cấp chính quyền. Nâng cao vai trị của chính quyền địa phương trong việc cung cấp dịch vụ... nhưng phụ thuộc về nguồn lực (cấp vốn tài khóa, quyền lực về thuế...). (ii) Nâng cao trách nhiệm đối với chính quyền địa phương... nhưng iểm sốt và
theo dõi tốt hơn các tiêu chuẩn cung cấp và việc thực hiện cung cấp dịch vụ địa phương.