3.2.1 Thành t u của đầu tư công
Với cách xác định đối tượng ĐTC từ quy định pháp luật như đã phân tích, ĐTC đã góp phần
quan trọng vào việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, tạo điều kiện thúc đẩy tăng trưởng kinh tế theo hướng bền vững.
Trong giai đoạn 2016 - 2020, nguồn vốn ĐTC đã được tập trung bố trí cho các dự án hạ tầng chiến lược, thiết yếu, quan trọng, then chốt, như: đường bộ, sân bay, bến cảng, các cơng trình thủy lợi đầu mối, điện, thơng tin liên lạc, kết cấu hạ tầng các hu đô thị, khu cơng nghiệp, bệnh viện, trường học, văn hóa thể thao, các chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới và giảm nghèo bền vững.
ế hoạch ĐTC trung hạn 2016 - 2020 cũng đã ưu tiên đầu tư cho miền núi, biên giới, hải đảo, vùng đồng bào dân tộc thiểu số, vùng sâu, vùng xa, vùng thường xuyên bị thiên tai, bão lũ và các vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó hăn; các nhiệm vụ ứng phó biến đổi khí hậu, phịng, chống, khắc phục tình trạnghạn hán, xâm nhập mặn ở các tỉnh Đồng bằng sông Cửu Long, sự cố ô nhiễm môi trường biển ở 4 tỉnh miền Trung; ưu tiên bố trí vốn các dự án quan trọng, cấp bách, liên kết vùng, có tính chất lan tỏa, tạo động lực thu hút vốn đầu tư hu vực tư nhân nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội” 10 .
Thứ hai, nguồn vốn ĐTC đã được sử dụng tương đối hợp lý và hiệu quả.
- Từ những hợp l trong quy định của pháp luật ĐTC về nguồn vốn ĐTC, quy mô ĐTC trên GDP được thu hẹp, phù hợp với các mục tiêu về cơ cấu lại đầu tư của Đảng và Nhà nước (mục tiêu tỷ trọng đầu tư nhà nước khoảng 31-34 đầu tư toàn xã hội [13].
Cơ cấu vốn ĐTC dịch chuyển tích cực theo hướng phù hợp hơn với các định hướng đầu tư trong giai đoạn 2016 – 2020. Chỉ tính hết tháng 11.2020, vốn đầu tư thực hiện từ nguồn NSNN trong tháng ước đạt 54,5 nghìn tỉ đồng, tăng 37,1 so với cùng kỳ năm trước và tính chung 11 tháng năm 2020, vốn ĐTC đạt 406,8 nghìn tỉ đồng, tăng tới 34% so với cùng kỳ năm. Nhờ kết quả này, tốc độ tăng vốn ĐTC trong tháng 11 và 11 tháng năm 2020 đạt mức cao nhất trong giai đoạn 2011-2020 [42].
Hiệu quả ĐTC từ đó từng bước được cải thiện, cơ bản khắc phục được tình trạng đầu tư phân tán, dàn trải, manh mún; tỷ lệ dự án hoàn thành đạt khá và hiệu quả sử dụng vốn đầu tư giảm, góp phần huy động một số lượng lớn vốn đầu tư toàn xã hội.
- Số dự án hoàn thành trong giai đoạn 2016 - 2020 là 7.354 dự án, bằng 66,2% tổng số dự án (số dự án chuyển tiếp từ giai đoạn 2011-2015 hoàn thành trong giai đoạn 2016 - 2020 là 4.547 dự án, dự án khởi cơng mới hồn thành ngay trong giai đoạn 2016 - 2020 là 2.807 dự án), khởi công mới 4.208 dự án. Số vốn bố trí bình qn cho một dự án kế hoạch năm sau cao hơn năm trước, khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, lãng phí, kém hiệu quả. Trong những năm đầu giai đoạn 2016 - 2020, Việt Nam đã đưa một số cơng trình, dự án giao thơng quan trọng vào sử dụng, như: các dự án cải tạo, nâng cấp Quốc lộ 1A và đường Hồ Chí Minh đoạn qua Tây Nguyên, các dự án đường cao tốc hướng tâm có tác động lớn trong việc nâng cao năng lực vận
tải. Nhiều cơng trình, dự án quan trọng, quy mơ lớn được tập trung đầu tư hoàn thành trong giai đoạn 2016- 2020. Hệ thống hạ tầng kỹ thuật đô thị với tốc độ đơ thị hóa tăng từ 35,7 năm 2015 lên hoảng 39,3 năm 2020 9 .
Cùng với đó, Chính phủ cũng đẩy mạnh đầu tư phát triển hạ tầng thông qua phương thức đối tác công tư, một số dự án quan trọng đã hồn thành, như: Cảng hàng hơng Vân Đồn, cao tốc Hà Nội - Hải Phòng, Hạ Long - Vân Đồn... Hạ tầng giáo dục và đào tạo, khoa học và cơng nghệ, y tế, văn hóa, thể thao, du lịch... được tiếp tục củng cố và phát triển, đặc biệt là ở các huyện nghèo, xã nghèo, vùng đồng bào dân tộc thiểu số, tạo sinh kế cho người nghèo.
Thứ ba, Hiệu quả ĐTC đã từng ước cải thiện, đầu tư tập trung, số d án khởi công mới từng năm trong giai đoạn 2016 - 2020 giảm dần.
- ‘Tổng số dự án của Kế hoạch ĐTC trung hạn vốn ngân sách trung ương giai đoạn 2016 - 2020 khoảng 11.100 dự án (không bao gồm các dự án thuộc các Chương trình mục tiêu quốc gia). Trong đó, số dự án đã hồn thành giai đoạn trước, tiếp tục được cân đối vốn để thanh quyết toán là khoảng 1.798 dự án; dự án hồn thành tính đến hết kế hoạch năm 2019 là 7.354 dự án, bằng 66,2% tổng số dự án đã được giao kế hoạch trung hạn” 9 .
Số dự án khởi công mới từng năm trong giai đoạn 2016 - 2020 giảm dần. Cụ thể: Năm 2016: 997 dự án, 2017: 736 dự án, 2018: 842 dự án, 2019: 813 dự án” 9 . Về mặt lý thuyết, có thể thấy số lượng dự án ĐTC càng nhiều cơ bản thể hiện độ vững mạnh của NSNNvà tốc độ phát triển của kinh tế xã hội. Tuy nhiên, từ thực tiễn cho thấy, số lượng dự án ĐTC quá nhiều (đặc biệt là dự án mới khởi công) sẽ tạo ra gánh nặng quá lớn cho ngân sách, phải phân tán nguồn vốn và các nguồn lực khác cho quá nhiều dự án, đặc biệt là với quốc gia đang phát triển như Việt Nam (nguồn ngân sách và khả năng quản l chưa thể đáp ứng thực hiện cùng lúc quá nhiều dự án ĐTC). Việc cắt giảm đầu tư công để ổn định inh tế vĩ mơ, iểm sốt tình hình lạm phát cao hiện nay có lẽ hơng gây ảnh hưởng nhiều đến tốc độ tăng trưởng inh tế trong ngắn hạn” 66, tr 8 . Theo đó, trọng tâm của ĐTC, nguồn vốn NSNNcần tập trung cho các dự án chuyển tiếp, đang triển khai dở dang theo đúng nguyên tắc, tiêu chí bố trí. Số vốn bố trí bình quân cho một dự án kế hoạch năm sau cao hơn năm trước, khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, lãng phí, kém hiệu quả.
Hiệu quả kinh tế - xã hội của đầu tư nói chung và ĐTC nói riêng đã được cải thiện, hệ số sử dụng vốn giai đoạn 2016-2019 là 6,1 thấp hơn so với mức gần 6,3của giai đoạn 2011-2015. Năm 2020, do ảnh hưởng của dịch Covid-19, GDP năm 2020 giảm mạnh so với kế hoạch d n đến hệ số sử dụng vốn năm 2020 là 18,07, tác động mạnh đến hệ số sử dụng vốn của giai đoạn 2016 - 2020 ước khoảng 8,5” 9 .
Cùng với hiệu quả đầu tư được cải thiện, cơ cấu đầu tư cũng có những chuyển biến theo hướng tích cực. Xét về cơ cấu, nguồn chi tiêu công từ ngân sách trung ương có xu hướng giảm xuống dần
từ giai đoạn 2003-2019; ngược lại, nguồn chi tiêu công do địa phương quản lý có chiều hướng tăng dần, đỉnh điểm cao nhất là 59,5 năm (2019)[27].
- ế hoạch ĐTC giai đoạn 2016 - 2020 đã bố trí đủ vốn ngân sách trung ương cho các bộ, cơ quan trung ương và địa phương để thanh tốn tồn bộ số nợ đọng xây dựng cơ bản nguồn ngân sách trung ương đến hết ngày 31/12/2014 của các dự án được giao kế hoạch ĐTC trung hạn là 8.547,3 tỷ đồng (trong đó thanh tốn cho các dự án thuộc các ngành, lĩnh vực, chương trình mục tiêu là 7.481,3 tỷ đồng; các dự án thuộc 02 Chương trình mục tiêu quốc gia 1.066,024 tỷ đồng)” 9].
Việc ứng trước vốn trong kế hoạch ĐTC trung hạn giai đoạn 2016 - 2020 được kiểm soát chặt chẽ, bảo đảm việc ứng trước kế hoạch vốn phù hợp với quy định của Luật ĐTC, Luật NSNN. Từ năm 2017, sau khi Quốc hội ban hành Nghị quyết số 26/2016/QH14 và Luật NSNN năm 2015 có hiệu lực thi hành, tổng số ứng trước vốn ngân sách trung ương hằng năm trong giai đoạn 2017-2020 là 1.843,101 tỷ đồng và đã thu hồi toàn bộ số vốn này theo quy định [9]. Như vậy, cơ bản Việt Nam đã xử lý dứt điểm được tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản trong ĐTC.
Thứ tư, t nh công khai, minh ạch trong hoạt động ĐTC được gia tăng đáng k .
Thông tin theo dõi, giám sát các dự án ĐTC bước đầu được hệ thống hóa và số hóa. Hệ thống báo cáo, theo d i, đánh giá về ĐTC đã được xây dựng và sử dụng, bước đầu cho thấy tổng thể thực trạng ĐTC trên phạm vi cả nước. Năm 2016, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã vận hành Cổng thông tin quốc gia về giám sát và đánh giá đầu tư (http://giamsatdautuquocgia.mpi.gov.vn), làm cơ sở để theo dõi, cập nhật tình hình thực hiện các dự án ĐTC của Bộ, ngành, địa phương.
Một số thông tin được công khai trên Cổng thông tin quốc gia, góp phần tăng cường vai trị giám sát xã hội đối với tổng thể tình hình ĐTC trên phạm vi cả nước. Hàng năm,Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp, báo cáo Thủ tướng Chính phủ về tình hình thực hiện Báo cáo giám sát, đánh giá tổng thể đầu tư của Bộ, ngành, địa phương.
Đến ngày 31/3/2020 (thời điểm Bộ Kế hoạch và Đầu tư chốt danh sách để tổng hợp số liệu), ”trên hệ thống thông tin của Bộ đã nhận được Báo cáo giám sát, đánh giá tổng thể đầu tư năm 2019 của 110/123 cơ quan, đạt 89,43%, gồm: 61/61 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (đạt 96,82%); 25/32 Bộ và tương đương (đạt 78,12 ); 9/9 cơ quan thuộc Chính phủ (đạt 100%)... Con số này so với các năm trước có sự tăng lên đáng ể (năm 2018 có 105/123 cơ quan báo cáo, đạt 85,36 ; năm 2017 có 109/123 cơ quan báo cáo đạt 88,62 ; năm 2016 có 94/123 cơ quan báo cáo đạt 76,4 )” 10 ].
3.2.2 Hạn chế và nguyên nhân dẫn đến các hạn chế trong đầu tư công
3.2.2.1 Hạn chế của đầu tư c ng
Thứ nhất, ĐTC chưa đúng đắn, chậm tiến độ, kém hiệu quả gây thất thoát, lãng ph không đảm bảo nguyên tắc phải được th c hiện theo các tiêu ch thương mại, nghĩa là theo cơ chế thị trường cũng như nguyên tắc phân bổ và sử dụng hiệu quả các nguồn l c trong ĐTC.
- Chưa lựa chọn đối tượng ĐTC thật sự xác đáng. Tại Việt Nam thời gian qua, có hàng loạt dự án xây dựng trụ sở làm việc và các dự án hông nhất thiết sử dụng vốn đầu tư công, đặc biệt là dự án đầu tư nhóm A. Số dự án tương tự trong danh mục dự án nhóm B và C chắc chắn còn lớn hơn nhiều” 10 .
- Nhiều dự án quan trọng quốc gia, dự án trọng điểm chậm tiến độ chưa đạt kết quả Quốc hội đề ra, điển hình là Dự án đầu tư xây dựng một số đoạn đường bộ cao tốc trên tuyến Bắc - Nam phía Đơng giai đoạn 2017-2020 cần phải được cơ bản hoàn thành năm 2021, nhưng một số dự án thành phần của Dự án này đến nay v n chưa xong công tác đấu thầu.
Bên cạnh đó, 4 dự án đường sắt quan trọng, cấp bách với tổng mức đầu tư 7.000 tỷ đồng, dự kiến hoàn thành năm 2021 nhưng đến nay v n chậm tiến độ.
Bốn dự án này bao gồm: Dự án Cải tạo, nâng cấp các cầu yếu và gia cố trụ chống va xô trên tuyến đường sắt Hà Nội - TP.HCM (tổng mức đầu tư 1.950 tỷ đồng); Dự án Gia cố các hầm yếu kết hợp mở mới các ga và cải tạo kiến trúc tầng trên đoạn Vinh - Nha Trang (tổng mức đầu tư 1.800 tỷ đồng); Dự án Cải tạo, nângcấp các cơng trình thiết yếu đoạn Hà Nội - Vinh (tổng mức đầu tư 1.400 tỷ đồng); Dự án Cải tạo, nâng cấp các cơng trình thiết yếu đoạn Nha Trang - Sài Gòn (tổng mức đầu tư 1.850 tỷ đồng).
Các dự án đi qua 17 tỉnh, thành phố, nhưng đến nay mới có 5 tỉnh hồn thành cơng tác giải phóng mặt bằng (GPMB); 8 tỉnh đã bàn giao được một phần mặt bằng gồm: Nam Định, Thanh Hóa, Nghệ An, Quảng Bình, Quảng Nam, Bình Thuận, Đồng Nai, Phú Yên; 4 địa phương bàn giao mặt bằng chậm là Hà Nội, Hà Nam, Quảng Trị, Đà Nẵng. Hiện 4 địa phương này đang hoàn chỉnh hồ sơ để phê duyệt phương án bồi thường GPMB, dự kiến hồn thành cơng tác GPMB tại Đà Nẵng và Quảng Trị trước ngày 30/3/2022. Cơng tác GPMB tại TP. Hà Nội chưa có chuyển biến, tiến độ chậm kéo dài.
Trong số 35 gói thầu thuộc 4 dự án, hiện đã lựa chọn xong nhà thầu của 34 gói. 4 gói thầu triển khai chậm so với kế hoạch khoảng 7,5%; khối lượng thực hiện trung bình đạt 84,18%.
Một cơng trình quan trọng, cấp bách nữa cùng chung tình trạng chậm tiến độ là Dự án Cải tạo, nâng cấp các đoạn xung yếu trên Quốc lộ 24 (tổng mức đầu tư 1.000 tỷ đồng). Trong đó, Dự án thành phần 2 (dài 31,3 km, gồm 3 gói thầu xây lắp, do Sở GTVT Kon Tum làm chủ đầu tư) theo ế hoạch hoàn thành vào tháng 12/2021, nhưng Bộ GTVT đã phải 2 lần gia hạn thời gian hoàn thành. Hiện 2 gói thầu xây lắp thuộc Dự án chậm 6% so với kế hoạch.
- Một số cơng trình phải điều chỉnh tổng mức đầu tư lớn, ảnh hưởng đến việc cân đối vốn, hiệu quả sử dụng vốn đầu tư. Điển hình, trong lĩnh vực giao thơng, nhiều dự án đường sắt đơ thị rơi vào tình trạng chậm tiến độ, đội vốn kéo dài. Tính tổng 5 tuyến đường sắt đơ thị tại Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh đang đội vốn hơn tổng mức đầu tư ban đầu hàng chục nghìn tỉ đồng.
Trong đó, tuyến Cát Linh - Hà Đơng có tổng mức đầu tư ban đầu được phê duyệt vào năm 2008 là 8.769,9 tỉ đồng (tương đương 552,86 triệu USD).
Tổng mức đầu tư điều chỉnh của dự án được Bộ Giao thông Vận tải phê duyệt vào năm 2016 và năm 2017 là 18.001,5 tỉ đồng (tương đương868,04 triệu USD), tăng 9.231 tỉ đồng (tương đương 315,18 triệu USD) so với tổng mức đầu tư được duyệt ban đầu. Dự án sử dụng vốn vay của Chính phủ Trung Quốc. Theo quyết định phê duyệt, dự án bắt đầu thực hiện từ tháng 11.2008, dự kiến hoàn thành vào tháng 11.2013. Tuy vậy, hiện nay, dự án được điều chỉnh thời gian thực hiện đầu tư đến tháng 3.2021 và v n chưa hẹn ngày hai thác thương mại.
Tuyến Nhổn - ga Hà Nội có tổng mức đầu tư là 783 triệu Euro. Tổng mức đầu tư sau
điều chỉnh là 1.176 triệu Euro, tăng gần 400 triệu Euro (tương đương hơn 10.000 tỉ đồng) so với tổng mức đầu tư được duyệt ban đầu.
Dự án sử dụng vốn vay ODA của 4 nhà tài trợ, gồm: Chính phủ Pháp; Cơ quan phát triển Pháp - AFD; Ngân hàng đầu tư châu Âu - EIB; Ngân hàng phát triển châu Á - ADB và nguồn vốn đối ứng ngân sách TP. Hà Nội. Thời gian thực hiện dự án từ năm 2009 đến năm 2022.
Tuyến Nam Thăng Long - Trần Hưng Đạo có tổng mức đầu tư ban đầu là 19.555 tỉ
đồng, tương đương 131.023 triệu Yên Nhật. Tổng mức đầu tư dự kiến điều chỉnh của dự án là 35.679 tỉ đồng, tương đương
195.365 triệu Yên Nhật, tăng 16.142 tỉ đồng so với tổng mức đầu tư được duyệt ban đầu. Thời gian thực hiện dự án từ năm 2009 - 2015. Tuy nhiên, do việc điều chỉnh dự án nên dự kiến thời gian hoàn thành xây dựng, đưa vào vận hành toàn tuyến là năm 2027; thời điểm kết thúc công tác đào tạo vận hành bảo dư ng là 5 năm (từ năm 2027 đến năm 2032).
Nguồn vốn thực hiện dự án bao gồm vốn vay ODA Nhật Bản là 164.762 triệu Yên Nhật, tương đương 30.129 tỉ đồng và vốn đối ứng từ ngân sách TP. Hà Nội là 5.549 tỉ đồng.
Tuyến Bến Thành - Suối Tiên có tổng mức đầu tư ban đầu vào năm 2007 và 2008 là
17.387 tỉ đồng, tương đương 126.582,65 triệu Yên Nhật. Đến năm 2019, UBND TP. HCM đã phê duyệt điều chỉnh tổng mức đầutư là 43.757 tỉ đồng, tăng hơn 26.400 tỉ đồng so với tổng mức đầu tư được duyệt ban đầu.
Dự án bắt đầu thực hiện từ tháng 3.2007 và dự kiến hồn thành cơng trình đưa vào hai thác năm 2018. Tuy nhiên, do việc chậm trễ trong cơng tác giải phóng mặt bằng và phải lập lại thiết kế kỹ thuật cho nhà ga nên thời gian hoàn thành cơng trình đưa vào hai thác được điều chỉnh tới quý IV/2021 và thời điểm kết thúc công tác hỗ trợ vận hành