3.1. Quá trình hình thành, phát triển phân quyền tài chính tại Trung
3.1.1. Sơ khởi của việc hình thành phân quyền tài chính trước năm 1978
Giai đoạn đầu sau khi nước Trung Quốc mới thành lập, Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc sớm ban hành “Quyết định về cơng tác thống nhất kinh tế tài chính quốc gia”, yêu cầu thống nhất trong tồn quốc cơng tác quản lý thu chi, vật chất và tiền mặt. Trên cơ sở đó Quốc vụ viện đưa ra “Quyết định về quản lý thống nhất thu chi tài chính năm 1950” [128], quyền quản lý và quyết định về ngân sách quốc gia tập trung hoàn toàn về Trung ương, tiêu chuẩn và phạm vi thu chi do Trung ương quyết định; quyền lực tài chính tập trung hồn tồn về Trung ương, thu chi của chính quyền địa phương đều do Trung ương tiến hành thẩm định và phân bổ theo từng cấp, thu ngân sách địa phương và chi ngân sách không liên quan đến nhau, ngân sách không giải ngân hết trong năm đều phải nộp về Trung ương. Về cơ bản chế độ tài chính giai đoạn này là Trung ương thống nhất thu chi cao độ, thu và chi tách rời, quyền hạn và tài sản quốc gia đều tập trung về Trung ương, đây là đặc trưng cơ bản của sự vận hành nền ngân sách tài chính thể chế kinh tế kế hoạch tập trung giai đoạn này. Giai đoạn từ 1951 - 1954 Trung Quốc bắt đầu triển khai phân cấp quản lý, ban đầu ngân sách tài chính quốc gia được chia thành ba cấp quản lý Trung ương, khu hành chính và tỉnh (thành phố), nhưng sự tham gia của chính quyền cấp dưới đều rất hạn chế, khoản thu được chia về chính quyền địa phương chỉ chủ yếu dùng vào bổ sung dự phòng cho ngân sách phân bổ ban đầu của Trung ương. Năm 1953 ngân sách tài chính đổi thành 3 cấp quản lý Trung ương, tỉnh (thành phố) và huyện, đồng thời quy định phạm vi thu chi tài chính của các cấp chính quyền. Năm 1954 phân loại
thu tài chính thành các nguồn thu cố định, nguồn thu dựa trên đóng góp theo tỷ lệ quy định giữa Trung ương và địa phương, nguồn thu từ phân bổ của Trung ương. Ngân sách địa phương hàng năm do Trung ương thẩm định, chi của địa phương lấy từ nguồn thu cố định và nguồn thu đóng góp giữa Trung ương và địa phương, trường hợp thiếu mới dùng đến nguồn Trung ương phân bổ để bù đắp. Đáng chú ý là tỷ lệ đóng góp được quy định hàng năm.
Năm 1958, Trung Quốc tiếp tục cải cách thêm một bước, mở rộng quyền tài chính của chính quyền địa phương, xây dựng thể chế quản lý tài chính theo nguyên tắc “Lấy thu để định chi, 5 năm không thay đổi”, cơ bản định hình thể chế tài chính theo hình thức phân quyền. Nguyên tắc này cho phép địa phương giữ lại các nguồn thu cố định, nguồn thu từ đóng góp của doanh nghiệp và phân bổ của Trung ương, có bao nhiêu chi bấy nhiêu. Mặc dù vậy, do chịu ảnh hưởng tiêu cực của kế hoạch Đại nhảy vọt và thiên tai mà thể chế tài chính năm 1958 khơng được chấp hành một cách nghiêm chỉnh [129]. Thập niên 1960 và giai đoạn 1976 - 1979 lại dần dần quay trở về với kiểu trung ương tập quyền, áp dụng phương pháp “Thu chi chuyển giao xuống địa phương, khoán kế hoạch, khu vực điều chỉnh, tổng ngân sách đóng góp, mỗi năm điều chỉnh một lần”. Nội dung cơ bản của nó là về mặt thu nhập, ngoài một số nguồn thu vốn khơng thích hợp phân về địa phương, thực chất là các lĩnh vực cơng mang tính liên khu vực hay tồn quốc, như đường sắt, bưu chính, ngoại thương, hải quan… sẽ do Trung ương trực tiếp quản lý, thì các nguồn thu khác bao gồm các loại thuế và thu nhập doanh nghiệp đều giao cho các tỉnh, thành phố, khu tự trị làm nguồn thu địa phương. Về mặt chi cũng vậy, ngoài các khoản chi cho quốc phòng, viện trợ quốc tế và bộ phận chi cho xây dựng phát triển kinh tế bao gồm xây dựng cơ bản, chi cho công tác hành chính và văn hóa giáo dục cấp Trung ương, các khoản chi còn lại từ xây dựng cơ bản của địa phương cho đến nguồn vốn lưu động cần bổ sung theo nhu cầu doanh nghiệp đều quy về tài chính địa phương chịu trách nhiệm.
Nếu thu nhiều hơn chi, giao nộp về Trung ương theo tỷ lệ quy định; thu ít hơn chi, phần còn thiếu Trung ương sẽ hỗ trợ bù. Về sau dựa trên cơ sở này thực hiện giao khoán cho địa phương, địa phương nếu thu nhiều hơn kế hoạch sau khi quyết toán năm sẽ phân chia với Trung ương theo tỷ lệ quy định, địa phương được phép giữ lại phần của mình. Kế hoạch, tỷ lệ phân chia, hỗ trợ từ Trung ương do Trung ương xem xét quyết định theo từng năm.