7. Kết cấu của luận văn
2.3. Đánh giá thực trạng thực thi pháp luật di sản văn hóa đối với các di tích
2.3.2. Những hạn chế và nguyên nhân
Hệ thống di tích nằm ngồi Quần thể DTCĐ Huế phân bố rộng khắp trên địa bàn tỉnh nên việc tập trung nguồn lực để thực hiện công tác bảo quản, tu bổ, tơn tạo và phát huy các di tích gặp rất nhiều khó khăn trong đó có vấn đề về nguồn vốn. Nguồn kinh phí được cấp từ ngân sách Nhà nước mang tính chất định kỳ hàng năm để tu bổ, tơn tạo hệ di tích này là từ Chương trình Mục tiêu quốc gia về văn hóa. Tuy nhiên, nguồn vốn Chương trình mục tiêu quốc gia cấp cho tỉnh còn khiêm tốn so với số lượng di tích cần tu bổ, tôn tạo trên địa bàn tỉnh. Mặt khác, nguồn vốn này chỉ tập trung đầu tư kinh phí chống xuống cấp cho các di tích được xếp hạng cấp quốc gia hoặc cấp cấp gia đặc biệt (di tích cấp tỉnh khơng được bố trí vốn). Cho đến nay, đa phần các di tích cấp tỉnh nằm ngồi Quần thể DTCĐ Huế bị xuống cấp trên địa bàn tỉnh đã được tu bổ, tôn tạo đều chủ yếu bằng nguồn vốn xã hội hóa hợp pháp (từ sự đóng góp của con cháu dòng họ và nhân dân địa phương). Một số di tích được bố trí từ nguồn ngân sách địa phương (ngân sách tỉnh, huyện, xã) nhưng nguồn kinh phí này thường khơng lớn chỉ mang tính chất “hỗ trợ” nên không thể tiến hành tu bổ, tôn tạo một cách tổng thể cho các
di tích cấp tỉnh. Chưa có nguồn kinh phí từ ngân sách Nhà nước để thực hiện việc phát huy giá trị di sản gắn với hệ thống di tích nằm ngồi Quần thể DTCĐ Huế (tuyên truyền, quảng bá, phát triển hệ thống dịch vụ du lịch...).
Ngồi Trung tâm Bảo tồn Di tích Cố đơ Huế là đơn vị sự nghiệp có thu, các ban quản lý di tích quốc gia, di tích cấp tỉnh và các ban quản lý di tích trực thuộc đơn vị hành chính cấp huyện, xã hoặc trực thuộc một đơn vị sự nghiệp khác (Bảo tàng Lịch sử tỉnh, Bảo tàng Hồ Chí Minh) đều gặp khó khăn về kinh phí, đội ngũ cán bộ, thực hiện nhiệm vụ bảo vệ, phát huy di tích còn hạn chế. Cơ sở hạ tầng dịch vụ du lịch tại di tích hoặc xung quanh khu vực di tích chưa được quan tâm đầu tư nên việc phát triển kinh tế gắn với lợi ích của cộng đồng dân cư địa phương là hầu như khơng có. Mối quan hệ giữa gìn giữ, phát huy giá trị di tích và việc khai thác di tích để xây dựng sản phẩm du lịch phát triển kinh tế - xã hội; chiến lược quảng bá, xúc tiến du lịch và việc tuyên truyền về giá trị của các di tích nằm ngồi Quần thể DTCĐ Huế chưa được quan tâm đúng mức.
Các di tích nằm ngồi Quần thể DTCĐ Huế đều được UBND tỉnh phân công quản lý cụ thể cho các đơn vị, tổ chức, chính quyền địa phương sau khi được xếp hạng, tuy nhiên do q trình đơ thị hóa và các yếu tố lịch sử để lại nên tại một số khu vực, địa điểm của hệ thống di tích vẫn cịn xảy ra những hành vi vi phạm đối với di tích: Lấn chiếm, xây dựng trái phép trong khu vực khoanh vùng bảo vệ di tích; khai thác cát sỏi trái phép trong khu vực khoanh vùng bảo vệ di tích; mất cắp hiện vật... Thời gian qua, các cơ quan, ban, ngành và chính quyền địa phương đã xử lý, chấn chỉnh kịp thời các trường hợp vi phạm xảy ra tại tại một số di tích: Chùa Ba Đồn, Nghĩa trang cụ Phan Bội Châu, Chùa Thánh Duyên, Khu mộ và Từ đường nhà thờ Tuy Lý Vương, Đình An Cựu... Tuy nhiên, tỉnh TT Huế chưa có nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước để giải phóng, đền bù, giải tỏa tại các khu vực, địa điểm di tích bị
lấn chiếm, xâm phạm trước đây do tồn tại của các yếu tố lịch sử để lại. Hiện nay, một số di tích bị hủy hoại nghiêm trọng, một số khu vực bảo vệ I đang bị tác động trực tiếp bởi số lượng lớn người dân sinh sống từ lâu đời do lịch sử để lại đặt ra yêu cầu về nghiên cứu điều chỉnh khoanh vùng bảo vệ phù hợp. Thực tế trên đang đặt ra mâu thuẫn giữa thực thi pháp luật về DSVH với thực thi pháp luật về xây dựng, đất đai; ảnh hưởng nghiêm trọng đối với bảo vệ, phát huy giá trị di tích.
Tình trạng ơ nhiễm môi trường tại các di tích chưa thật sự đáng báo động như nhiều địa phương khác của cả nước, tuy nhiên việc xây dựng các cơng trình nhà vệ sinh cơng cộng tại khu vực di tích chưa được đầu tư đồng bộ và đảm bảo tiêu chuẩn vì nguồn vốn hạn chế; việc xây dựng quy chế bảo vệ mơi trường tại di tích chưa được quan tâm đúng mức; một số người dân và khách tham quan chưa có ý thức bảo vệ mơi trường di tích, đặc biệt là vào các dịp lễ hội dẫn đến tình trạng nhếch nhác, mất mỹ quan và gây phản cảm; sự phát triển của hệ thống các phương tiện giao thông dẫn đến ô nhiễm về tiếng ồn, khơng khí do bụi và khí thải... Bên cạnh đó, cơng tác quản lý và bảo vệ môi trường chủ yếu được phân cấp theo địa bàn lãnh thổ, khơng có các tổ chức chun trách về bảo vệ mơi trường và phân cấp rõ ràng nên tại tất cả các di tích khơng có đội ngũ cán bộ chun trách có chun mơn về công tác bảo vệ môi trường. Tại hầu hết các di tích, tài liệu phục vụ cho công tác tuyên truyền, giáo dục về mơi trường cịn qua loa, sơ sài. Các hình thức lôi kéo sự chú ý của cộng đồng còn nghèo nàn, nhàm chán và không được thực hiện thường xuyên...
Hiện vật tại các di tích do các huyện, thị xã và thành phố Huế trực tiếp quản lý đều giao cho ban điều hành, giám tự hoặc đại diện con cháu dòng họ trông giữ, bảo quản. Những hiện vật này chưa được nghiên cứu, xây dựng thành hệ thống phích phiếu khoa học (hộ chiếu hiện vật, lý lịch hiện vật, sổ
đăng ký và theo dõi hiện vật...); các hiện vật có lịch sử tồn tại lâu dài (sắc phong, câu đối, hồnh phi...) đa phần đang có dấu hiệu xuống cấp và hư hỏng. Hiện tại, công tác bảo quản, quản lý hiện vật tại các di tích chưa có sự phối hợp chặt chẽ giữa chính quyền địa phương với Ban điều hành tại di tích nên các hiện vật tại di tích khơng đảm bảo an tồn và rất dễ dẫn đến tình trạng hư hỏng, xuống cấp và thất thoát.
Trong cơng tác xã hội hóa hoạt động bảo vệ và phát huy giá trị di sản văn hóa, đặc biệt đối với các dự án bảo quản, tu bổ, phục hồi di tích (huy động 100% kinh phí xã hội hóa), việc thực hiện quy trình, thủ tục cũng phải phải đảm bảo thực hiện tuân thủ các quy định về xây dựng, đầu tư và Nghị định số 166/2018/NĐ-CP ngày 25 tháng 12 năm 2018 của Chính phủ Quy định thẩm quyền, trình tự, thủ tục lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch, dự án bảo quản, tu bổ, phục hồi di tích lịch sử - văn hóa, DLTC; Thơng tư số 15/2019/TT- BVHTTDL ngày 31 tháng 12 năm 2019 của Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch quy định chi tiết một số quy định về bảo quản, tu bổ, phục hồi di tích. Đây là một trong những khó khăn, gâu trở ngại trong việc kêu gọi, đẩy mạnh cơng tác xã hội hóa trong hoạt động bảo vệ và phát huy giá trị DSVH nói chung và chống xuống cấp di tích nói riêng.
Những hạn chế nêu trên là do nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan, trong đó quan trọng nhất là một số quy định của văn bản pháp luật hiện hành chưa phù hợp, làm ảnh hưởng đến hiệu quả thi hành pháp luật, nhất là trong công tác quản lý, tu bổ, bảo quản và phát huy giá trị các di tích. Các quy định của pháp luật về DSVH, xây dựng, mơi trường cịn chồng chéo làm chậm các dự án tu bổ di tích so với kế hoạch; giai đoạn chuẩn bị đầu tư, thẩm định, phê duyệt dự án bị kéo dài làm tăng chi phí so với dự kiến ban đầu, gây khó khăn cho tổ chức thực hiện.
Phần lớn di tích Huế được bố trí hài hịa với thiên nhiên trong những không gian rộng lớn, quan hệ mật thiết với cuộc sống của người dân nên công tác bảo tồn, tơn tạo cảnh quan di tích gặp nhiều khó khăn. Từ thực tiễn rất nhiều trường hợp người dân sống trong khu vực khoanh vùng bảo vệ của nhiều di tích do q trình đơ thị hóa và những yếu tố lịch sử để lại, mà đến nay công tác cắm mốc khoanh vùng bảo vệ vẫn chưa được hồn thành. Bên cạnh đó, việc di dời, giải tỏa các hộ dân sống trong khu vực bảo vệ để trả lại cảnh quan kiến trúc vốn có của những di tích này là vấn đề nan giải của các cấp chính quyền vì địi hỏi nguồn lực rất lớn.
Sự phối hợp giữa các cơ quan QLNN về di sản với các cơ quan chuyên môn, các đơn vị có trách nhiệm trong bảo vệ, phát huy giá trị DSVH tại Thừa Thiên Huế còn hạn chế. Việc phân cấp quản lý DSVH bằng các cơ chế quản lý khác nhau phần nào làm ảnh hưởng đến tính tổng thể của vùng văn hóa - di sản Cố đô Huế.
Chất lượng của đội ngũ cán bộ tham mưu thực hiện công tác quản lý DSVH ở cơ sở còn nhiều hạn chế, hiện nay 145 xã/phường/thị trấn trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế đều có 1 cán bộ phụ trách văn hóa nhưng kiêm nhiệm nhiều lĩnh vực khác nhau, vì vậy việc theo dõi, kiểm tra thực trạng di tích là khơng được thường xun. Đa phần đội ngũ cán bộ phụ trách văn hóa xã/phường/thị trấn trên địa bàn tỉnh được đào tạo từ nhiều ngành khác nhau, trong đó, rất ít trường hợp được đào tạo chun mơn trong lĩnh vực văn hóa nói chung và quản lý di tích nói riêng nên mức độ phù hợp giữa đối tượng và yêu cầu cơng việc chưa đảm bảo.
Do khơng có biên chế chính thức nên đội ngũ bảo vệ trực tiếp tại di tích là những người tự nguyện, có uy tín nhưng chưa am hiểu về chuyên môn, nghiệp vụ nên công tác bảo vệ và phát huy giá trị di tích gặp nhiều khó khăn.
Các thành viên Ban Bảo vệ di tích đa số lớn tuổi, tham gia khơng ổn định nên rất khó khăn trong cơng tác đào tạo.
Luật DSVH, các Nghị định, Thơng tư và văn bản hướng dẫn thi hành có liên quan đã quy định rõ chức năng, quyền hạn và nhiệm vụ về công tác thanh tra, kiểm tra của các cơ quan nhà nước, tuy nhiên, thực tế trong một số trường hợp việc tổ chức thanh kiểm tra vẫn cịn tính hình thức, chưa thường xun nên dẫn tới việc không phát hiện kịp thời vi phạm đối với di tích hoặc khi phát hiện chưa có biện pháp xử lý hoặc xử lý chậm trễ, kéo dài. Hoạt động thanh tra, kiểm tra trong công tác bảo tồn và phát huy hệ thống di tích nằm ngồi Quần thể di tích Cố đơ Huế, sự phối kết hợp của các ban, ngành, chính quyền địa phương và một số đơn vị liên quan còn thiếu tính linh động, đơi lúc bị chồng chéo, thiếu sự phân cơng cụ thể, nhiều thủ tục hành chính phiền hà gây khó khăn trong việc thực hiện các dự án tu bổ, tơn tạo di tích, xử lý vi phạm di tích, xây dựng trong khu vực có khả năng ảnh hưởng đến di tích...
Tiểu kết chƣơng 2
Từ việc nghiên cứu thực trạng thực thi pháp luật về DSVH đối với các di tích đã được xếp hạng nằm ngoài Quần thể DTCĐ Huế trong thời gian qua cho thấy, việc tổ chức triển khai các hoạt động về DSVH tại các di tích trên địa bàn tỉnh đã bám sát các quy định của Luật DSVH và các Nghị định, Thông tư, văn bản hướng dẫn thi hành. Các cơ quan QLNN đã vận dụng hình thức thi hành pháp luật một cách hiệu quả để đưa pháp luật về DSVH đi vào đời sống thực tiễn. Tuy nhiên việc thực thi pháp luật về DSVH tại Thừa Thiên Huế xét về mặt yêu cầu vẫn còn những hạn chế và tồn tại nhất định; một số nội dung, yêu cầu pháp luật về DSVH chưa được đảm bảo thi hành có hiệu quả trong đời sống xã hội, cơng tác quản lý cịn nhiều vấn đề, chưa đáp ứng kịp thời trong tình hình và nhiệm vụ phát triển Thừa Thiên Huế ở
Chƣơng 3
GIẢI PHÁP ĐẢM BẢO THỰC THI PHÁP LUẬT DI SẢN VĂN HĨA ĐỐI VỚI CÁC DI TÍCH ĐÃ ĐƢỢC XẾP HẠNG (NẰM NGOÀI QUẦN