Đánh giá hoạt động giám sát là việc làm khó khăn và phức tạp bởi nó khơng giống như đánh giá hiệu quả hoạt động của các lĩnh vực khác, nó khơng có tiêu chí, quy định rõ ràng, cụ thể bằng những con số như các lĩnh vực khác. Hiệu quả giám sát của HĐND là hiệu lực thi hành các kiến nghị của hoạt động giám sát tại kỳ họp HĐND, giám sát của TTHĐND, các Ban của HĐND, Tổ đại biểu HĐND và các đại biểu HĐND, đem lại kết quả phù hợp với mục đích giám sát, với những chi phí hợp lý về nhân lực, thời gian, vật
chất... cho hoạt động giám sát, góp phần tác động đến đời sống KT - XH, quốc phịng - an ninh, cơng tác QLNN ở địa phương.
Tiêu chí để đánh giá hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND chính là căn cứ mà cơ quan, người có thẩm quyền, cử tri và nhân dân dựa vào đó để đánh giá một hoạt động giám sát cụ thể của HĐND, TTHĐND, các Ban của HĐND, các tổ đại biểu HĐND và đại biểu HĐND. Tuy nhiên, do nội dung, hình thức giám sát của HĐND rất rộng và đa dạng nên việc xác định tiêu chí để đánh giá hoạt động này của HĐND rất khó. Pháp luật hiện hành cũng chưa quy định về tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND. Qua thực tiễn có thể xác định căn cứ hay các tiêu chí để đánh giá hoạt động giám sát của HĐND bao gồm:
Thứ nhất, hiệu lực thi hành các kiến nghị của hoạt động giám sát. Hiệu
lực thi hành các kiến nghị của hoạt động giám sát chính là giá trị thi hành các kiến nghị đó, tức là kiến nghị của chủ thể giám sát được đối tượng giám sát tiếp thu, thực hiện. Muốn vậy các kiến nghị đưa ra phải đúng, trúng, phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành, điều kiện thực tế của địa phương, của đối tượng giám sát... để qua việc tiếp thu, thực hiện các kiến nghị đó của đối tượng chịu sự giám sát, vấn đề giám sát được triển khai thực hiện tốt hơn.
Kiến nghị của chủ thể giám sát chỉ có thể đúng và trúng khi nó được căn cứ trên cơ sở thực hiện các quy định của pháp luật về hoạt động giám sát, đảm bảo về thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục giám sát. Những quy định này đòi hỏi khi xây dựng kế hoạch giám sát phải cụ thể, chi tiết, xác định rõ nội dung, đối tượng, thời điểm, phương pháp tiến hành, phân công tổ chức, cá nhân thực hiện giám sát. Nội dung, đối tượng giám sát phải phù hợp, gắn với việc thực hiện nhiệm vụ chính trị, các hoạt động của địa phương; có trọng tâm, trọng điểm; thời điểm tiến hành giám sát phải thích hợp.
- Thứ hai, mức độ đạt được của kết quả giám sát so với mục đích giám sát đã đề ra. Đây là căn cứ quan trọng nhất mà cơ quan, người có thẩm quyền
dựa vào đó để đánh giá hoạt động giám sát. Mỗi hoạt động giám sát cụ thể có những mục đích cụ thể phù hợp với đặc điểm, tính chất của cuộc giám sát. Khi đánh giá hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND phải dựa vào căn cứ này và cần thực hiện các công việc như: Xem xét một cách kỹ lưỡng mục đích được đề ra ban đầu cho hoạt động giám sát; đối chiếu kết quả của hoạt động giám sát với mục đích và xác định mục đích đề ra có đạt được hay khơng; mục đích đề ra đạt được như thế nào, có thể ước lượng được bao nhiêu phần trăm; ngun nhân của việc khơng đạt được mục đích đề ra là gì. Nếu ngun nhân đó do chủ quan của chủ thể giám sát, của quá trình chuẩn bị giám sát (như kế hoạch giám sát, nhân lực tham gia giám sát, thời điểm thực hiện hoạt động giám sát...) thì hiệu quả giám sát sẽ giảm. Nếu nguyên nhân đó do một yếu tố mới xuất hiện, hồn tồn do khách quan mang lại thì có thể xem xét khi đánh giá hiệu quả của hoạt động giám sát đó. Giám sát của HĐND, của TTHĐND, các Ban của HĐND, Tổ đại biểu HĐND và các đại biểu HĐND chỉ được đánh giá có hiệu quả khi kết quả các hoạt động giám sát đó đạt được như mục đích đề ra ban đầu.
- Thứ ba, tác động của hoạt động giám sát đến đời sống KT - XH, quốc phòng - an ninh, công tác QLNN ở địa phương. Hoạt động giám sát của HĐND có vai trị bảo đảm việc thực thi Hiến pháp, pháp luật, nghị quyết của HĐND, trên cơ sở đó đảm bảo HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước tại địa phương đại diện cho nhân dân, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân giám sát; giúp tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan, đơn vị chịu sự giám sát; góp phần hồn thiện thể chế, bộ máy nhà nước. Với vai trò quan trọng trên đây, hoạt động giám sát của HĐND có tác động quan trọng đến hoạt động của đối tượng giám sát, đến quá trình phát triển của địa
phương. Vì vậy, khi đánh giá hiệu quả hoạt động giám sát phải căn cứ vào tác động của hoạt động giám sát, xem xét tác động của hoạt động giám sát đối với các khía cạnh: chính trị, kinh tế, xã hội, pháp luật và QLNN. Đây là tiêu chí phức tạp nhất vì giám sát của HĐND có phạm vi rộng, những biến đổi do sự tác động giám sát của HĐND nhiều khi không chỉ phát sinh trực tiếp từ đối tượng giám sát mà còn ảnh hưởng tích cực đến các đối tượng liên quan. Khi xem xét những kết quả thực tế do giám sát của HĐND cần tính tới cả những biến đổi tích cực và biến đổi tiêu cực.
- Thứ tư, kết quả đạt được so với chi phí bỏ ra. Chi phí ở đây bao gồm nhân lực, vật lực, thời gian...dành cho hoạt động giám sát. Về nguyên tắc, chi phí đầu tư cho việc giám sát cần ở mức thấp, đủ để chủ thể thực hiện hoạt động giám sát nhưng kết quả đạt được phải ở mức cao nhất thì mới đảm bảo hiệu quả giám sát.
Sử dụng các tiêu chí trên khi đánh giá hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND sẽ giúp cho quá trình đánh giá được tồn diện, từ đó thấy được hạn chế của hoạt động giám sát để có giải pháp khắc phục cụ thể.
1.4. Các yếu tố ảnh hƣởng đến hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân huyện
1.4.1. Nhóm yếu tố khách quan
- Thứ nhất, sự lãnh đạo của cấp ủy Đảng đối với hoạt động giám sát của HĐND huyện: Sự lãnh đạo của Đảng thể hiện trên nhiều phương diện, như đề
ra chủ trương, đường lối, công tác cán bộ, cơng tác tư tưởng. Đảng giữ vai trị rất quan trọng đối với giám sát của HĐND.
Đại biểu HĐND nói chung, đại biểu HĐND huyện nói riêng hầu hết đảng viên; các đối tượng chất vấn đều là đảng viên giữ các vị trí trong bộ máy của cấp ủy Đảng (Bí thư Huyện ủy, Phó Bí thư Huyện ủy, Trưởng ban của Huyện ủy, một số Trưởng phòng ban thuộc UBND huyện.) nên sự lãnh đạo
của cấp ủy Đảng càng quan trọng đối với chất lượng giám sát của HĐND. Chủ trương, đường lối của cấp ủy Đảng là cơ sở chính trị cho giám sát của HĐND huyện. Lãnh đạo cấp ủy Đảng thông qua các cơ chế khác nhau tác động vào HĐND và đối tượng giám sát của HĐND.
- Thứ hai, mơi trường kinh tế, chính trị - xã hội: Cũng như các hoạt động
khác, hoạt động giám sát cũng chịu sự tác động từ môi trường kinh tế và chính trị - xã hội. Theo đó, muốn hoạt động giám sát của HĐND huyện đảm bảo hiệu lực, hiệu quả cần phải đầu tư chi phí và điều kiện vật chất cho hoạt động giám sát. Đồng thời, hoạt động giám sát cũng phải được thực hiện trong một mơi trường chính trị - xã hội thực sự dân chủ.
- Thứ ba, các quy định pháp luật về quyền và nghĩa vụ của HĐND huyện trong hoạt động giám sát: Để giám sát của HĐND huyện đạt chất lượng cao,
trước hết HĐND huyện phải có đủ các quyền cần thiết trong xem xét báo cáo giám sát của các cơ quan trực thuộc; xem xét báo cáo công tác, văn bản QPPL và đặc biệt là xem xét việc trả lời chất vấn của các đối tượng chịu sự giám sát. Song song với các quyền đó, HĐND huyện có nghĩa vụ trước nhân dân về giám sát. Mặt khác, chất lượng giám sát gắn liền với chất lượng chất vấn của đại biểu HĐND. Vì vậy, quyền và nghĩa vụ của đại biểu trong chất vấn cũng là yếu tố hết sức quan trọng trong giám sát của HĐND. Quyền và nghĩa vụ của HĐND huyện cũng như của đại biểu trong giám sát là cơng cụ pháp lý, là địi hỏi đối với họ khi thực hiện hoạt động này. Nếu thiếu các quyền cần thiết, thì cơng tác giám sát sẽ gặp khó khăn và khơng hồn thành chức năng, nhiệm vụ.
- Thứ tư: yếu tố thuộc đối tượng giám sát: Quyền và nghĩa vụ của các cơ
quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân được giám sát chi phối chất lượng giám sát của HĐND huyện. Nghĩa vụ của đối tượng giám sát quy định đầy đủ, cùng với sự hợp tác tốt giữa đối tượng được giám sát với HĐND huyện và các cơ quan khác có thẩm quyền là điều kiện nâng cao chất lượng giám sát. Các nghĩa vụ
đó chủ yếu liên quan đến việc cung cấp thông tin trong giám sát và trả lời chất vấn, như: nghiêm chỉnh chấp hành quyết định của HĐND huyện; tạo điều kiện thuận lợi để các ban của HĐND huyện, đại biểu HĐND huyện giám sát; kịp thời cung cấp thông tin, tài liệu cần thiết khi được yêu cầu...
1.4.2. Nhóm yếu tố chủ quan
Thứ nhất, nhận thức của đại biểu HĐND huyện: Quyền và nghĩa vụ của đại biểu HĐND huyện được quy định trong Hiến pháp và pháp luật. Đại biểu HĐND huyện do cử tri bầu ra, thực hiện vai trò đại diện của nhân dân trong giám sát hoạt động của nhà nước. Do đó, đại biểu HĐND trong thực hiện quyền quyết định và giám sát phải thực sự thấm nhuần lý tưởng, đạo đức cách mạng, thực sự đại diện và có trách nhiệm với nhân dân, ln trăn trở để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình. Do đó, đại biểu phải ln học tập nâng cao trình độ lý luận chính trị, tu dưỡng, rèn luyện đạo đức cách mạng. Đây là những địi hỏi từ phía chủ quan của đại biểu.
Thứ hai, năng lực, phẩm chất của đại biểu HĐND huyện: Trình độ chuyên
mơn, sự hiểu biết của đại biểu HĐND có ảnh hưởng lớn đến chất lượng giám sát của HĐND. Theo đó, nếu đại biểu HĐND có hiểu biết tồn diện, sẽ có khả năng tiếp cận toàn diện, đầy đủ, đánh giá vấn đề một cách khoa học, từ đó đưa ra phương hướng, biện pháp giải quyết vấn đề một cách đúng đắn, kịp thời và hiệu quả. Ngược lại, vấn đề sẽ bị nhìn nhận một cách phiến diện, đánh giá không đúng thực tế và không đưa ra được phương hướng, giải pháp phù hợp, gây tốn kém, thậm chí gây ra nhiều vấn đề phức tạp khác cho QLNN và xã hội.
- Thứ ba, cách thức thực hiện giám sát của HĐND huyện: Cách thức giám sát của HĐND huyện có vai trị quan trọng đối với chất lượng giám sát. Cách thức đó thể hiện ở nhiều phương diện, như: trình tự, thủ tục giám sát; cơng tác chuẩn bị, lựa chọn các vấn đề để chất vấn; công tác điều hành hoạt động chất vấn, giám sát tại kỳ họp; cách thức, thời gian chất vấn...
Tiểu kết chƣơng 1
Trong chương 1, luận văn tìm hiểu và phân tích cơ sở lý luận về hoạt động giám sát của HĐND huyện. Theo đó, luận văn đã làm rõ một số khái niệm về HĐND; chức năng của HĐND; vị trí, vai trị của HĐND huyện; đặc điểm, các tiêu chí đánh giá và các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động giám sát của HĐND nói chung, HĐND huyện nói riêng.
Căn cứ các quy định pháp luật hiện hành và thực tiễn thực hiện hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện, luận văn xác định nội dung và phương thức giám sát của HĐND huyện gồm: (1) Giám sát thông qua xem xét báo cáo của Thường trực HĐND, Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân cùng cấp; (2) Giám sát thông qua chất vấn nghe trả lời chất vấn của Thường trực HĐND, Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân cùng cấp; (3) Giám sát thông qua việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu; (4) Giám sát thơng qua xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cùng cấp và Nghị quyết của HĐND cấp dưới; (5) Hoạt động giám sát chuyên đề và giám sát thường xuyên của HĐND huyện.
Những kết quả nghiên cứu ở chương 1 là khung lý thuyết để tác giả phân tích thực trạng hoạt động giám sát ở chương 2 và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND huyện An Lão, tỉnh Bình Định trong chương 3.
Chƣơng 2
THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN HUYỆN AN LÃO, TỈNH BÌNH ĐỊNH
2.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội tác động đến hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân huyện huyện An Lão, tỉnh Bình Định
2.1.1. Điều kiện tự nhiên
An Lão là huyện miền núi vùng cao của tỉnh Bình Định, cách trung tâm tỉnh lỵ (thành phố Quy Nhơn) 115 km; phía Bắc giáp huyện Ba Tơ (tỉnh Quảng Ngãi), phía Nam giáp huyện Hồi Ân, phía Đơng giáp huyện Hồi Nhơn, phía Tây giáp huyện Vĩnh Thạnh và huyện KBang (tỉnh Gia Lai).
Huyện An Lão có địa hình tương đối phức tạp, chia cắt mạnh, độ chênh lệch cao. Với vị trí địa lý và đặc điểm địa hình như trên, điều kiện giao thơng hiện tại huyện An Lão gặp nhiều khó khăn cho giao lưu, phát triển KT - XH vị trí phía Tây Bắc của tỉnh, xã tỉnh lỵ, xã các trung tâm kinh tế.
An Lão là nơi có lượng mưa năm lớn nhất trong tỉnh, độ ẩm tương đối trung bình và cao hơn mức trung bình của các huyện trên địa bàn. Đặc điểm trên là điều kiện thuận lợi cho sản xuất nông nghiệp. Tuy nhiên, địa bàn huyện An Lão cũng thường xuyên xảy ra thiên tai bão lũ (lũ ống, lũ quét…) nên đời sống của nhân dân cịn nhiều khó khăn, tỷ lệ hộ nghèo cịn cao.
Tính đến tháng 12/2020, huyện An Lão cps 10 đơn vị hành chính (9 xã và 01 thị trấn) có 8/10 xã đặc biệt khó khăn, 7 xã là người dân tộc thiểu số.
Bảng 2.1. Thông tin cơ bản về đơn vị hành chính thuộc huyện An Lão, tỉnh Bình Định
STT Đơn vị hành chính Diện tích (km²) Dân số (ngƣời)
1 Thị trấn An Lão 16,46 4.120 2 Xã An Dũng 42,33 1.616 3 Xã An Hòa 40,98 10.185 4 Xã An Hưng 65,95 1.540 5 Xã An Nghĩa 37,59 698 6 Xã An Quang 55,71 1.260 7 Xã An Tân 23,58 3.102 8 Xã An Toàn 262,67 902 9 Xã An Trung 64,71 2.448 10 Xã An Vinh 85,79 1.966 Tổng cộng/TB 697 27.837
(Nguồn: Cục thống kê tỉnh Bình Định, năm 2019)
2.1.2. Điều kiện kinh tế - xã hội
Về kinh tế, trong giai đoạn 2015 - 2020, kinh tế của huyện An Lão tiếp
tục tăng trưởng và duy trì ở mức khá. Tổng giá trị sản xuất năm 2020 đạt 1.450,3 tỷ đồng (giá cố định năm 2010), tăng bình quân hàng năm 13,06% [35]. Cơ cấu kinh tế chuyển dịch tích cực theo hướng giảm tỷ trọng sản xuất nông lâm nghiệp, thủy sản và tăng tỷ trọng ngành công nghiệp, xây dựng và thương mại, dịch vụ
Thu chi ngân sách địa phương hàng năm trên địa bàn huyện đều đạt chỉ tiêu tỉnh giao; bình quân hàng năm tăng 41,22%/năm [35]. Chi ngân sách được kiểm soát chặt chẽ, đúng quy định, gắn với thực hành tiết kiệm, chống lãng phí.
Kết cấu hạ tầng KT - XH được đầu tư có trọng điểm và phát huy hiệu