3.3. Những kiến nghị với các cấp vĩ mô trong vi ệc hổ trợ quản trị rủi ro Ngân
3.3.2.3. Hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật
Sau khi Luật NHNN và Luật các TCTD năm 1997 được ban hành, NHNN đã soạn thảo, trình Chính phủ ban hành 30 Nghị định và ban hành theo thẩm quyền hàng trăm quyết định, thông tư hướng dẫn chi tiết thi hành các quy định của 2 Luật ngân hàng và các nghị định của Chính phủ. Về cơ bản, Luật các TCTD và các văn bản hướng dẫn thi hành luật này đã tạo ra một khuôn khổ pháp lý tương đối hoàn chỉnh cho hoạt động của các TCTD nói chung và ngân hàng nói riêng. Tuy nhiên, do sự thay đổi nhanh chóng của hoạt động cung cấp dịch vụ ngân hàng như xu hướng tự do hoá dịch vụ ngân hàng, sự xuất hiện của nhiều dịch vụ ngân hàng mới và yêu cầu của quá trình thực hiện các cam kết quốc tế về lĩnh vực ngân hàng của nước ta, pháp luật về ngân hàng đã bộc lộ một số điểm bất cập, không phù hợp với sự phát triển nhanh chóng của các loại hình dịch vụ ngân hàng và yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế. Mặc dù đã được sửa đổi, bổ sung liên tục trong những năm qua, nhưng khung pháp lý về dịch vụ ngân hàng vẫn chưa theo kịp sự phát triển nhanh chóng của thực tiễn, chưa giải quyết căn bản các vướng mắc, bất cập đã, đang và sẽ nảy sinh và chưa thực sự tạo ra khuôn khổ pháp lý phù hợp để hỗ trợ cho các TCTD phát triển các dịch vụ ngân hàng, đặc biệt là các dịch vụ ngân hàng hiện đại, đồng thời pháp luật về dịch vụ ngân hàng cũng chưa thực sự tạo thành cơ sở pháp lý phù hợp cho hoạt động quản lý, giám sát của NHNN. Thực trạng này xảy ra do một số nguyên nhân:
Cơ chế quản lý và cấp phép cho các dịch vụ ngân hàng chưa phù hợp với sự thay đổi của thị trường dịch vụ ngân hàng đang được tự do hố theo lộ trình cam kết.
Pháp luật về dịch vụ ngân hàng đã bộc lộ nhiều khoảng trống, như thiếu các văn bản pháp luật về các loại hình dịch vụ mới, phương thức cung cấp dịch vụ mới. Thực trạng này không chỉ cản trở hoạt động kinh doanh của TCTD mà còn ảnh hưởng tới hoạt động quản lý của NHNN. Trong chừng mực nhất định, việc thiếu các văn bản quy phạm pháp luật nêu trên cũng ảnh hưởng tới việc thực hiện nghĩa vụ của Việt Nam về minh bạch hố chính sách trong các Hiệp định thương mại song phương và đa phương (như BTA, AFAS, WTO).
Thực tiễn thực hiện Luật các TCTD và các văn bản hướng dẫn Luật trong thời gian qua cho thấy phạm vi điều chỉnh của Luật chưa phù hợp với thực tiễn quản lý nhà nước về hoạt động ngân hàng. Theo quy định của Luật các TCTD, NHNN là cơ quan có thẩm quyền cấp giấy phép thành lập và hoạt động cho TCTD và cấp giấy phép hoạt động ngân hàng cho tổ chức khác (không phải là TCTD). Tuy nhiên, việc cấp giấy phép hoạt động ngân hàng cho tổ chức khác chưa được thực hiện trên thực tế vì các lý do Luật khơng có quy định cụ thể về các loại hình dịch vụ ngân hàng mà các tổ chức khác có thể được phép hoạt động; Luật chưa có quy định về giám sát an tồn đối với các tổ chức khác có hoạt động ngân hàng. Thực trạng nêu trên đã làm giảm hiệu quả quản lý nhà nước của NHNN. Trên thực tế, có nhiều tổ chức khác có hoạt động ngân hàng (thậm chí hoạt động ngân hàng là hoạt động chính) nhưng khơng do NHNN cấp phép và quản lý, thanh tra, giám sát như Quỹ hỗ trợ phát triển, Tiết kiệm bưu điện, Quỹ bảo lãnh doanh nghiệp vừa và nhỏ,…
Pháp luật về dịch vụ ngân hàng chưa quy định rõ phạm vi hoạt động của từng loại hình ngân hàng. Theo quy định của pháp luật ngân hàng hiện hành, ngân hàng bao gồm các loại hình như ngân hàng thương mại, ngân hàng đầu tư, ngân hàng phát triển, ngân hàng chính sách, ngân hàng hợp tác. Tuy nhiên, các quy định về hoạt động của các loại hình ngân hàng này lại khơng có sự phân biệt giữa từng loại hình ngân hàng. Quy định khơng phù hợp với thông lệ quốc tế và làm cho việc phân biệt các loại hình ngân hàng khơng có ý nghĩa. Bất cập này cũng làm cho thị trường ngân hàng ở nước ta khơng có các loại hình ngân hàng khác (khơng phải là NHTM).
Việc hoàn thiện pháp luật về dịch vụ ngân hàng, khắc phục các bất cập nêu trên để hỗ trợ tích cực cho việc phát triển của các ngân hàng là yêu cầu cấp thiết.
Điều chỉnh Luật các TCTD theo hướng nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trong lĩnh vực ngân hàng, tiền tệ, phạm vi điều chỉnh của Luật các TCTD cần sửa đổi theo hướng xác định rõ phạm vi điều chỉnh gồm 3 nhóm: Thứ nhất, các NHTM là loại hình TCTD có hoạt động ngân hàng là hoạt động kinh doanh
chủ yếu và được phép cung cấp hầu hết các loại hình dịch vụ ngân hàng; Thứ hai, các TCTD phi ngân hàng là loại hình TCTD được phép cung cấp một số loại hình dịch vụ ngân hàng (ít hơn so với các NHTM như không được phép làm dịch vụ thanh tốn, huy động tiền gửi khơng kỳ hạn, tiền gửi có kỳ hạn dưới một năm); Thứ ba, các tổ chức khác được phép cung cấp một số dịch vụ ngân hàng rất hạn chế (ít hơn so với các TCTD phi ngân hàng như chỉ được làm dịch vụ huy động tiền gửi hay chuyển tiền).
Luật các TCTD và các văn bản hướng dẫn thi hành có quy định cụ thể các loại dịch vụ ngân hàng mà tổ chức không phải là TCTD được phép cung cấp, điều kiện để được cung cấp các dịch vụ (chủ yếu các điều kiện về an toàn và quản lý rủi ro).
Quy định về cấp phép cần bổ sung các điều kiện cấp phép mới: tuân thủ các quy định về tỷ lệ an toàn của TCTD xin cấp phép và không cấp phép mới cho các tất cả các TCTD đang trong giai đoạn chấn chỉnh, củng cố hoạt động, hoặc khi tỷ lệ nợ quá hạn, nợ xấu của hệ thống ngân hàng vượt quá mức nhất định.
Luật các TCTD và các văn bản hướng dẫn thi hành nên quy định danh sách các dịch vụ ngân hàng được phép cung cấp theo hướng mở và NHNN có thể bổ sung các dịch vụ mới vào danh sách này, tuỳ theo yêu cầu thị trường và năng lực quản lý.
Luật các TCTD và các văn bản hướng dẫn thi hành nên sửa đổi theo hướng quy định rõ hơn về phạm vi hoạt động của từng loại hình ngân hàng và đưa ra các quy định quản lý giám sát khác nhau phù hợp với từng loại hình ngân hàng này.
Các cơ chế chính sách liên quan cũng nên được hồn thiện một cách đồng bộ, đặc biệt các quy định về xử lý phá sản, quyền chủ nợ của ngân hàng, phòng chống rửa tiền.
Văn bản pháp luật điều chỉnh ngành ngân hàng vừa nhằm quản lý chặt chẽ hoạt động các NHTM đảm bảo tính an tồn cho hệ thống, vừa phải có độ thơng thống để các NHTM khơng gặp trở ngại khi tiến hành các hoạt động ngân hàng tạo động lực thúc đẩy phát triển kinh tế.
Nâng cao chất lượng các văn bản pháp luật trong ngân hàng, các văn bản pháp luật phù hợp với các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã tham gia ký kết và thông lệ, chuẩn mực quốc tế về ngân hàng, tạo điều kiện thuận lợi cho hội nhập quốc tế của nền kinh tế nước ta.
Luật NHNN tạo cơ sở pháp lý để nâng cao trách nhiệm, thẩm quyền của NHNN trong việc thực thi chính sách tiền tệ cũng như giám sát an toàn hoạt động của hệ thống ngân hàng.
Tăng cường tính minh bạch, tính thống nhất giữa các văn bản pháp luật, tạo ra được sự toàn vẹn của văn bản được sửa đổi, bổ sung, làm cho hệ thống pháp luật ổn định hơn, khả thi hơn.
Xây dựng một hệ thống pháp lý rõ ràng, đầy đủ và các ngân hàng cần nâng cao tính minh bạch.