Quản lý chi NSNN là một khái niệm phản ảnh hoạt động tổ chức điều khiển và đưa ra quyết định phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia nhằm thực hiện tốt các chức năng kinh tế - xã hội của nhà nước phù hợp với lợi ích của người dân.
Mục tiêu tổng quát quản lý chi NSNN là nhằm thúc đẩy kinh tế tăng trưởng bền vững và đẩy nhanh tốc độ giảm nghèo. Mục tiêu chi tiết nhằm:
- Phân bổ có hiệu quả nguồn lực tài chính của nhà nước; - Nâng cao hiệu quả hoạt động về cung cấp hàng hóa cơng; - Thực hiện cơng bằng xã hội.
Song, quản lý chi NSNN là một hoạt động ít nhiều mang tính chủ quan của nhà nước, do vậy, việc quản lý chi NSNN phải tuân thủ các ngun tắc có tính luật định.
1.4.1. Những ngun tắc quản lý ngân sách.
Trong lĩnh vực ngân sách khơng có cơ chế máy móc nào để cân đối được tất cả các quyền lợi như trong nền kinh tế thị trường. Ngân sách (tiền ngân sách) là một nguồn tài nguyên quốc gia, do vậy không thể để mọi thành viên được thụ hưởng tự do sử dụng mà phải xây dựng các quy định, nguyên tắc chế độ quản lý tiền ngân sách một cách chặt chẽ, để việc sử dụng mang lại lợi ích tối đa cho dân chúng.
Những quy định chế độ, chính sách này phục vụ cho việc lập yêu cầu và phê chuẩn kế hoạch thu, chi của cơ quan hành pháp và lập pháp. Nếu khơng có những tiêu chuẩn, định mức, chính sách chế độ thì việc lập, chấp hành và kiểm tra ngân sách sẽ không được thực hiện hoặc chỉ được thực hiện ở mức độ sơ đẳng.
Khái niệm thường được nói đến ở đây là nguyên tắc cơ bản quản lý ngân sách, đây là nguyên tắc mang tính phương pháp kỹ thuật, là tiền đề cơ bản của việc thực hiện đúng chế độ, chính sách, trách nhiệm hạch tốn (kế tốn) và kiểm tra việc quản lý ngân sách nhà nước.
Những nguyên tắc cơ bản quản lý ngân sách một phần được tiêu chuẩn hóa theo luật trong Hiến pháp, trong Luật NSNN, phần khác được phát triển từ
những đòi hỏi thực tế của xã hội, mà không được quy định trong các điều khoản của luật.
Nguyên tắc cơ bản trong công tác quản lý ngân sách bao gồm những nguyên tắc sau:
1.4.1.1. Nguyên tắc toàn diện.
Nguyên tắc tồn diện địi hỏi rằng, tất cả các hoạt động tài chính của Chính phủ gồm mọi số thu, bất luận là khoản thu nào đều phải được đặt trong hệ thống ngân sách. Đồng thời phải được thực hiện theo nguyên tắc, chế độ thống nhất trong cả nước, do Chính phủ trung ương quy định và hướng dẫn.
Theo nguyên tắc này, việc lập dự toán ngân sách phải xuất phát từ cơ sở và mọi nguồn thu, chi theo đúng thể lệ tài chính ngân sách của nhà nước và được ghi đầy đủ theo giá trị nguyên thủy vào kế hoạch ngân sách. Chỉ có ngân sách tồn diện thì việc phê chuẩn ngân sách của Quốc hội mới có giá trị đầy đủ và người ta mới có thể kiểm tra được mọi khoản thu chi đã được thực hiện có đúng chế độ hay không? Và phản ánh đúng thực trạng nền kinh tế, tránh tạo ra những kẽ hở tài chính có nguy cơ gây thất thốt cơng quỹ.
Đối với doanh nghiệp nhà nước có trường hợp ngoại lệ là mọi khoản thu chi liên quan đến vấn đề kinh doanh của doanh nghiệp được đưa vào sổ sách kế toán doanh nghiệp, chỉ có những khoản giao nộp, hỗ trợ, cấp phát liên quan đến ngân sách thì mới được đưa vào kế hoạch ngân sách.
1.4.1.2. Nguyên tắc “Ngân sách phải được quyết định trước”.
Theo Hiến pháp quy định, thẩm quyền biểu quyết ngân sách và kiểm soát sự thi hành ngân sách thuộc Quốc hội. Hàng năm, trước khi bắt đầu năm ngân sách, Chính phủ phải soạn thảo ngân sách và đệ trình lên Quốc hội để Quốc hội xem xét những lợi ích của các cơng tác có phù hợp với những kinh phí đã được đề nghị, từ đó xét thứ tự ưu tiên của các cơng tác và chấp thuận số dự thu và dự
chi. Ngân sách chỉ được phép bắt đầu thi hành, sau khi được Quốc hội biểu quyết.
Trong trường hợp dự thảo ngân sách chưa được biểu quyết trước ngày bắt đầu năm ngân sách, Luật NSNN đã dự định thẩm quyền của Chính phủ được phép thi hành từng phần của ngân sách theo một mức nhất định so với ngân sách năm trước, để bảo đảm cho các hoạt động của quốc gia được bình thường. Sau đó Chính phủ phải điều chỉnh dự án ngân sách và đệ trình lên Quốc hội trong kỳ họp kế tiếp (kỳ họp gần nhất).
1.4.1.3. Nguyên tắc cân đối ngân sách.
Các khoản dự chi phải được cân đối với các khoản dự thu xác thực trong kế hoạch ngân sách. Chính phủ và Quốc hội ln cố gắng để đảm bảo cân đối ngân sách, bằng cách ln tìm kiếm những nguồn thu mới và đưa ra những quyết định liên quan đến các khoản chi, để tranh luận và cắt giảm những khoản chi chưa cần thiết nhằm đảm bảo cân đối ngân sách.
Theo nguyên tắc này, bất cứ một biện pháp lập pháp hay lập quy nào, tạo ra một khoản chi mới hay làm gia tăng một kinh phí đã được dự trù trong ngân sách, cũng khơng được thi hành, nếu khơng có kinh phí cần thiết để thi hành biện pháp ấy trong năm ngân sách đó; hoặc khơng dự trù một số tài nguyên tương đương bằng những số thu mới hay bằng cách bãi bỏ hoặc giảm bớt một khoản chi cũ tương ứng.
1.4.1.4. Nguyên tắc rõ ràng, trung thực và chính xác.
Nguyên tắc này phải được thể hiện trong tiến trình lập và cơng bố ngân sách. Theo ngun tắc này, một ngân sách đã hoạch định và phê chuẩn phải phản ánh trung thực và thích đáng những tình trạng và sự kiện thực tế về những hoạt động thơng thường của Chính phủ, những chương trình đề nghị phải được căn cứ trên một sự đánh giá thiết thực và thích đáng, với những cơng việc có thể hồn thành được. Những tài liệu cần thiết để trình bày và biện minh cho những dự trù
và đề nghị ngân sách phải là những tài liệu chính xác và phải mơ tả rành mạch, có hệ thống và đúng với sự thật, không được phép che đậy và bào chữa đối với tất cả các khoản thu chi ngân sách và không được phép lập quỹ đen. Hơn nữa, những tài liệu và những sự kiện phải đủ chi tiết và đúng biểu mẫu để giúp cho việc đánh giá (các chương trình) được chuẩn xác và hợp lý, phải dự trù số thu một cách thành thực, phù hợp với những dự báo kinh tế, đừng quá dè dặt, bảo thủ hoặc lạc quan thái quá, nhưng cũng đừng dự trù kinh phí q mức để phịng Bộ Tài chính hoặc Quốc hội cắt bớt.
1.4.1.5. Ngun tắc “Cơng khai hóa ngân sách”.
Về phương diện chính sách thu chi, ngân sách là một chương trình của Chính phủ được cụ thể hóa bằng các số liệu. Mục đích và chức năng của ngân sách chỉ có thể đạt được khi mà mọi giao dịch tài chính - ngân sách của nhà nước được quản lý thống nhất, rành mạch, cơng khai để người dân đều có thể biết, nếu họ quan tâm.
Nguyên tắc công khai của ngân sách được thực hiện trong tất cả các giai đoạn của quy trình ngân sách (lâp, quyết định và phân bổ ngân sách, chấp hành ngân sách, kiểm soát ngân sách) và phải được áp dụng cho tất cả các cơ quan tham gia vào quá trình ngân sách như Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan sử dụng ngân sách và kiểm toán nhà nước.
1.4.1.6. Nguyên tắc nhất niên.
Nguyên tắc này có thể tóm tắt như sau: “Mỗi năm, thiết lập 01 ngân sách cho năm đó. Và tất cả các nghiệp vụ ngân sách (thực hiện trả tiền) trong năm nào thì phải ghi vào năm đó”.
Sở dĩ có ngun tắc này là vì Quốc hội muốn kiểm sốt được tài chính của Chính phủ một cách đều đặn và khá sát thực. Hơn nữa sự kiểm soát các khoản chi đưa đến sự kiểm soát tất cả mọi hoạt động của Chính phủ.
Trước khi Chính phủ chi tiêu, cần phải chứng minh việc chi tiêu trên nhằm thỏa mãn những hoạt động gì nhiều trong một năm, một cách rõ rệt để Quốc hội thảo luận và chuẩn y. Vì vậy, sự thảo luận về mọi khoản chi trong ngân sách là phương tiện chủ yếu để Quốc hội biết rành mạch các chi tiết hoạt động của Chính phủ, và kiểm sốt, cũng là giới hạn các hoạt động đó.
Về phương diện tài chính, khn khổ nhất niên rất tiện lợi cho ngân sách. Thoạt tiên, vì thời gian một năm hay 12 tháng được mọi người dùng làm khuôn khổ cho nhiều loại hoạt động trong xã hội. Khn khổ một năm có thể được coi là đơn vị căn bản được đặt ra để đo thời gian và là khuôn khổ để đánh giá hoạt động của từng tổ chức hay cá nhân.
1.4.2. Nội dung quản lý chi ngân sách.
Chi ngân sách là việc xuất quỹ ngân sách để trả tiền cho những hàng hóa dịch vụ được cung cấp, nhưng thực ra, chi ngân sách bao gồm một chuỗi hoạt động từ lúc lập dự trù chi tiêu cho đến lúc trả tiền. Quản lý chi ngân sách chính là quản lý tồn bộ chuỗi hoạt động đó và có thể chia làm các giai đoạn:
1.4.2.1. Lập dự toán ngân sách.
Dự toán ngân sách được lập bởi thủ trưởng các cơ quan sử dụng ngân sách. Các cơ quan này soạn thảo một yêu sách xin ngân quỹ để thực hiện kế hoạch hoạt động của cơ quan mình trong niên khóa tới, theo đúng chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định, các văn bản chỉ đạo của Chính phủ và các quy định của cơ quan quản lý cấp trên. Những yêu sách này được chuyển đến cơ quan tài chính (Bộ Tài chính đối với NSTW, Sở Tài chính đối với NSĐP) xem xét, xử lý. Tùy theo tổng thu ngân sách theo dự trù và sự cần thiết của từng hoạt động, cơ quan tài chính dự thảo phương án phân bổ ngân sách dưới hình thức bố trí ngân khoản cho từng cơ quan. Phương án phân bổ ngân sách được trình bày trong một văn kiện ngân sách, do Thủ tướng Chính phủ (đối với NSTW hoặc Chủ tịch
UBND đối với NSĐP) đệ trình lên Quốc hội (đối với NSTW và HĐND đối với NSĐP).
1.4.2.2. Quyết định ngân sách.
Theo đó, Quốc hội xem xét kết quả thực hiện dự tốn ngân sách năm trước của Chính phủ, nhằm đánh giá việc thực hiện những chương trình đã hoạch định có được thi hành một cách hữu hiệu và tiết kiệm hay không và cùng xem xét ngân sách mà Thủ tướng đệ trình cho năm tới. Quốc hội có quyền chấp nhận hoặc bãi bỏ, sửa đổi phương án phân bổ ngân sách của Thủ tướng. Nếu Quốc hội định tăng ngân khoản cho một chương trình nào, thì đồng thời phải đặt ra giải pháp về nguồn thu, để bù đắp cho số tăng chi ngân sách đó.
Sau khi được Quốc hội chuẩn y, những ngân khoản dự chi được chấp thuận là số kinh phí dành riêng cho những mục đích nhất định và phải chi tiêu trong một thời gian nhất định. Chính phủ khơng thể chi tiêu một số khoản tiền nào một cách hợp pháp, nếu khoản tiền đó chưa được Quốc hội cho phép. Khoản kinh phí được duyệt là một số tiền tối đa có thể chi tiêu cho một mục đích nhất định trong một khoảng thời gian nhất định. Tổng số kinh phí được duyệt tức là ngân sách thực sự cho niên khóa.
1.4.2.3. Chấp hành ngân sách.
Một trong những nguyên tắc chính của sự chấp hành ngân sách là các cơ quan sử dụng ngân sách phải có quyền căn bản để điều hành ngân sách của họ, nhưng quyền căn bản này phải được Thủ tướng và Quốc hội quy định. Q trình thực hiện dự tốn ngân sách, có quyền sửa đổi chương trình để đáp ứng nhu cầu chi tiêu mới, nhưng không được vượt quá những mục tiêu của chính sách mà Quốc hội đã thiết lập. Mặt khác, khoảng thời gian giữa giai đoạn lập dự toán ngân sách đến lúc quyết định ngân sách khá dài, nên những ước đốn và dự trù ngân sách có thể khơng cịn phù hợp.
Ngay khi kinh phí được duyệt và trước khi niên khóa bắt đầu, các cơ quan sử dụng ngân sách lập dự tốn chi ngân sách cả năm có phân ra từng q, trong đó trình bày dự định chi tiêu và mục đích của những kinh phí đó. Hàng q, các cơ quan sử dụng ngân sách lập bảng kê khai những khoản chi phân ra từng tháng. Dự toán chi ngân sách được gửi đến cơ quan tài chính để thẩm tra và kiểm sốt. Bảng dự toán được duyệt trở thành bảng kê khai quyền hạn của các cơ quan được tiêu tiền theo đúng dự toán được duyệt.
1.4.2.4. Kiểm soát ngân sách.
Mục đích của sự kiểm sốt ngân sách là đảm bảo sự thi hành ngân sách được đúng theo kế hoạch ngân sách và các cơ quan sử dụng ngân sách không chi tiêu vượt quá dự tốn ngân sách đuợc duyệt. Quốc hội có trách nhiệm xem xét những ý định của họ có được thực thi hay khơng? Nhất là khi cần phải bổ sung thêm kinh phí cho một khoản thiếu hụt nào đó. Việc đề phịng một cơ quan khơng chi tiêu vượt quá ngân sách được duyệt thì tương đối dễ, nhưng khó mà tránh cho họ chi tiêu số kinh phí được duyệt đó q nhanh chóng. Dự tốn ngân sách hàng quý chính là nhằm mục đích phịng ngừa sự chi tiêu ngân khoản trước khi kết thúc niên khóa. Vì vậy, dự tốn ngân sách cả năm phải cho biết rằng những ngân khoản đều được phân phối cho tồn thể niên khóa. Ba q trình cần thiết cho sự kiểm soát ngân sách là báo cáo kiểm soát ngân sách; một hệ thống kế toán hữu hiệu; một hệ thống tiền kiểm và hậu kiểm.
Ngân sách là một công cụ quan trọng của chính sách kinh tế nhằm đạt được mục tiêu tăng trưởng và ổn định, gia tăng hạnh phúc cho nhân dân. Có một số chỉ tiêu cụ thể được đặt ra cho Chính phủ, để tiến tới mục tiêu cơ bản nêu trên, ví dụ như tăng trưởng ổn định, phân phối thu nhập và của cải, tạo cơng ăn việc làm, kiểm sốt lạm phát v.v… Song, những mục tiêu tốt đẹp mà Chính phủ muốn đạt được lại thường mâu thuẫn với nhau. Do đó, muốn kiểm sốt chi phí, trước hết cần phải cân nhắc, lựa chọn các mục tiêu thích hợp. Nói một cách khác, kiểm
sốt chi NSNN là một khoa học về sự lựa chọn, phân bổ những nguồn lực có giới hạn cho những nhu cầu khác nhau và nhìn chung là vơ hạn.
1.5. HIỆU LỰC QUẢN LÝ CHI NSNN VÀ NHỮNG ẢNH HƯỞNG
Tương tự như các hoạt động quản lý thông thường, quản lý chi ngân sách có hiệu lực sẽ mang lại hiệu quả thiết thực và rõ rệt trên nhiều phương diện kinh tế, chính trị, xã hội… khác nhau, nếu được tổ chức thực hiện một cách chặt chẽ và thận trọng.
1.5.1. Về phương diện hành chính hay chính trị.
Dự tốn chi ngân sách được duyệt là một sự chuẩn hứa có giá trị pháp lý của Quốc hội (đối với NSTW) và HĐND (đối với NSĐP), sự chuẩn hứa đó đặt giới hạn cho thẩm quyền quyết định chi tiêu của Chính phủ trung ương và chính quyền địa phương. Sự chuẩn hứa đó sẽ khơng có ý nghĩa chính trị và pháp lý, nếu giới hạn đó khơng được Chính phủ hay chính quyền địa phương thật sự tôn trọng trong hoạt động thực tiễn chi tiêu ngân sách.
Sự quản lý chi ngân sách bao gồm một chuỗi hoạt động liên quan đến việc chi tiêu từ lúc lập dự toán chi - phê duyệt - quyết định chi và trả tiền để sự chi tiêu không vượt quá mức hoặc khơng đầy đủ số kinh phí đã được phê chuẩn cho từng chương trình, mục tiêu. Đặc biệt là những chương trình, mục tiêu quan trọng quốc gia.
Một thực tế rất “nóng” hiện nay là, hoạt động của lĩnh vực tài chính cơng rất “nhạy cảm”, bất kỳ ở đâu có phát sinh hiện tượng lãng phí, thất thốt ngân