2.1.1. Sở hữu nhà nƣớc
Do là ngân hàng thuộc tồn bộ sở hữu nhà nƣớc nên chính phủ can thiệp sâu vào các hoạt động của VDB. Chính phủ trực tiếp thực hiện các chính sách tài chính, tín dụng đối với nền kinh tế thơng qua việc điều phối VDB. Điều này làm VDB nảy sinh tâm lý ỷ lại, họ quá dựa vào sự bảo hộ của chính phủ, với niềm tin đƣợc chính phủ đảm bảo khả năng thanh tốn, sẵn sàng cứu giúp khi gặp khó khăn và cho rằng ngân hàng mình là quá lớn nên không thể thất bại (too big to fail). Từ đó đã dẫn đến những động cơ và hành vi khơng đúng trong việc quản lý tín dụng, làm cho rủi ro tín dụng gia tăng. Đến 30/9/2009, NQH phát sinh ở hầu hết các chi nhánh với 1.900 dự án có NQH, chiếm 57% tổng số dự án vay vốn tại VDB21, một con số thật khổng lồ.
Thực tế tại VDB, sở hữu nhà nƣớc đã dẫn đến việc can thiệp và điều phối của chính phủ trong hoạt động ngân hàng, đặc biệt là việc cấp tín dụng theo chỉ định. Bảng 1.7 mơ tả thực trạng nợ xấu tại VDB từ 11,9%-12,7% là cao hơn rất nhiều so với tỷ lệ nợ xấu của cả hệ thống ngân hàng chỉ khoảng 2,1%-2,5% cho cả giai đoạn 2008-2010, nó cũng cao hơn nhiều so với tỷ lệ nợ xấu của các NHTM nhà nƣớc khác nhƣ Agribank, BIDV, Vietcombank, Vietinbank và MHB. Trong khi Agribank, BIDV và MHB cũng có 100% vốn thuộc sở hữu nhà nƣớc nhƣ VDB nhƣng tỷ lệ nợ xấu năm 2008 và 2009 tại các ngân hàng này thấp hơn nhiều so với VDB. Tại Agribank năm 2008 là 2,68%, năm 2009 là 2,6%, tƣơng ứng nhƣ vậy tại BIDV là 2,71% và 2,82% và tại MHB năm 2009 chỉ 2,03%. Còn so với các NHTMCP khác nhƣ ACB, Sacombank, Eximbank, tỷ lệ nợ xấu cũng chỉ xấp xỉ từ dƣới 1%-2%. Trong khi đó, nếu so về số tuyệt đối thì nợ xấu của VDB bằng 32,7% số tuyệt đối nợ xấu của toàn ngành ngân hàng22
.
Kinh nghiệm tại Argentina cho thấy, một trong số nguyên nhân gây nên sự yếu kém trong hoạt động của các ngân hàng là vấn đề sở hữu nhà nƣớc. Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới cho thấy có 20 tỉnh sở hữu các ngân hàng địa phƣơng, là những ngân
21 Báo cáo chuyên đề cân đối nguồn vốn và các quỹ tại hội nghị giám đốc VDB tháng 10/2009 tại Đồng Hới.
hàng có chất lƣợng danh mục đầu tƣ và hiệu quả thấp. Kết quả 1/2 số ngân hàng này đƣợc rao bán vào cuối năm 1997, và đến năm 2000 tỉ lệ rao bán đã lên đến 2/3 số ngân hàng23. Mặt khác, nghiên cứu của La Porta, Lopez-de-Silanes, Shleifer, Caprio và Martinez (2000) cho thấy mức độ sở hữu nhà nƣớc trong hệ thống ngân hàng vào những năm 1970 đi liền với sự phát triển yếu kém của hệ thống tài chính, tăng trƣởng kinh tế chậm và năng suất thấp, cũng nhƣ mối tƣơng quan giữa sở hữu nhà nƣớc với độ bất ổn của hệ thống tài chính. Mức độ sở hữu nhà nƣớc cao trong hệ thống ngân hàng vào đầu giai đoạn 1980-1997 có quan hệ đồng biến với xác suất xảy ra khủng hoảng ngân hàng. Trong khi đó, nghiên cứu của Barth, Capirio và Levine (2001) chỉ ra rằng sở hữu nhà nƣớc trong ngân hàng làm tăng biên độ CLLS, giảm tín dụng cho khu vực tƣ nhân và giảm tính cạnh tranh trong cả hệ thống tài chính24.
Do đó, nhận thấy đƣợc những rủi ro tiềm ẩn có thể do sở hữu nhà nƣớc tồn diện gây ra, hiện nay chính phủ đã cho phép cổ phần hóa hai NHTM nhà nƣớc là Vietcombank và Vietinbank. BIDV và MHB thì đang trong quá trình chuẩn bị và cũng sẽ đƣợc cổ phần hóa trong những năm tới, Agribank sẽ đƣợc tổ chức lại dƣới hình thức cơng ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên. Các ngân hàng này ngày càng tiến đến hoạt động tự chủ hoàn tồn theo cơ chế thị trƣờng. Trong khi đó, VDB vẫn phải là ngân hàng chính sách phát triển, 100% vốn thuộc sở hữu nhà nƣớc và hoạt động theo định hƣớng của chính phủ nên chắc chắn sẽ gặp nhiều rủi ro nếu khơng có những điều chỉnh kịp thời.
2.1.2. Tín dụng chỉ định và kiểm sốt lãi suất
Sở hữu nhà nƣớc dẫn đến vấn đề tín dụng chỉ định và kiểm sốt lãi suất tại VDB. Bằng can thiệp của mình, chính phủ đã chỉ định cho vay các dự án, hoặc các khách hàng là các doanh nghiệp nhà nƣớc lớn hoạt động kém hiệu quả nhƣng đƣợc chính phủ bảo hộ và cố gắng duy trì theo các mục tiêu của mình. Mặc dù cũng có một số quyền tự chủ trong các
23 Nguồn: Ngân hàng Thế giới (2001), “Chương 3- Thất bại của chính phủ trong lĩnh vực tài chính”, Tài chính cho tăng trưởng: Sự lựa chọn chính sách trong một thế giới thay đổi, tr. 185.
24 Trích lại từ bài giảng Tài chính phát triển, Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright (2002), Tác động của áp chế tài chính- Can thiệp vào hệ thống tài chính tại Đơng Á- Sở hữu nhà nước trong hệ thống ngân hàng.
quyết định cấp tín dụng, tuy nhiên với cơ chế hoạt động theo định hƣớng của chính phủ, VDB chịu ảnh hƣởng mạnh mẽ của tín dụng chỉ định. Vấn đề này đã đƣợc Tổng Giám đốc VDB thừa nhận chính thức tại hội nghị khách hàng đăng trên trang thông tin điện tử của Thời báo Kinh tế Việt Nam25. Các khoản tín dụng đƣợc thực hiện theo chỉ đạo từ nhiều cấp thẩm quyền khác nhau, và trong nhiều trƣờng hợp, ngay từ đầu thì các doanh nghiệp vay vốn đã khơng quan tâm đến việc hồn trả vốn vay26.
Tín dụng chỉ định gây ra sự kém chủ động và thiếu tính trách nhiệm, tự chủ cho ngân hàng, dẫn đến những động cơ, hành vi chủ quan và tâm lý ỷ lại của các cấp lãnh đạo VDB và của cả khách hàng vay. Khi các khoản vay đƣợc chính phủ chỉ định, thì ngân hàng thực hiện cho vay bất cẩn, có tâm lý ngại va chạm với các khách hàng đƣợc chính phủ ngầm bảo lãnh, từ đó cũng xuất hiện tâm lý ỷ lại, dựa dẫm vào sự bảo lãnh của chính phủ cho nên động cơ và quyết tâm thu hồi nợ vay của ngân hàng thiếu tích cực và trở nên yếu kém. Các khách hàng vay cũng sẽ có tâm lý ỷ lại nên có thể dẫn đến tình trạng chây ỳ trong việc trả nợ vay. Điều này sẽ làm xuất hiện các khoản nợ khơng có khả năng hồn trả, dẫn đến khả năng tài chính của ngân hàng suy giảm.
Việc đƣợc chính phủ chỉ định cho Vinashin cũng nhƣ các chƣơng trình, dự án kém hiệu quả khác nhƣ chƣơng trình đánh bắt cá xa bờ vay đã làm tăng tỷ lệ nợ xấu, NQH tại VDB. Kết quả, Vinashin hoạt động kém hiệu quả, nợ nần chồng chất không trả đƣợc, cịn chƣơng trình đánh bắt cá xa bờ thì phải xử lý khoanh, xóa nợ. Và nếu điều này cứ tiếp diễn, nó có thể sẽ làm cho an tồn tín dụng tại VDB suy giảm.
Cho vay theo chỉ định tại VDB sẽ làm gia tăng những hệ quả xấu do tình trạng BCXTT gây ra. BCXTT vốn phổ biến trong hoạt động tín dụng, ngƣời vay có thói quen che giấu hoặc cung cấp thơng tin khơng chính xác, khơng đủ độ tin cậy nên các ngân hàng ln có ít thơng tin về dự án, về mục đích sử dụng vốn vay hay về năng lực tài chính và kinh
25 http://vneconomy.vn/20100621065916865P0C6/vdb-chung-toi-cho-vay-theo-chi-dao.htm, truy cập 30/01/2011.
26 Perkins (2002), trích lại từ Huỳnh Thế Du (2005), Mối quan hệ Nhà nước - Doanh nghiệp nhà nước - Ngân hàng thương mại nhà nước ở Việt Nam
nghiệm quản lý, điều hành dự án của khách hàng cho nên các ngân hàng tìm cách giảm thiểu BCXTT bằng cách thẩm định và quản lý chặt chẽ khoản vay và khách hàng vay. Trong khi VDB lại phải thực hiện tín dụng theo chỉ định nên có thể sẽ khơng đánh giá một cách kỹ lƣỡng về dự án hay khách hàng vay vốn. Điều này là do việc quyết định cho vay không phải chỉ dựa vào yếu tố lịch sử và uy tín của khách hàng, hay dựa vào kết quả thẩm định khoản vay của ngân hàng, mà còn phụ thuộc rất nhiều vào sự can thiệp, chỉ định của chính phủ, làm cho ngân hàng bị động trong việc lựa chọn khách hàng và ảnh hƣởng đến tính khách quan trong việc quyết định cho vay.
BCXTT làm cho ngân hàng nắm bắt đƣợc ít thơng tin về khách hàng vay, từ đó dẫn đến cơ chế sàng lọc kém hiệu quả, ngân hàng tiếp cận và cho vay các dự án có nhiều rủi ro và với suất sinh lợi kỳ vọng thấp, cho vay những khách hàng không tốt, làm cho rủi ro tín dụng tăng lên. Nhƣ vậy, cho vay theo chỉ định làm cho VDB nảy sinh tâm lý ỷ lại, trơng chờ vào bảo hộ của chính phủ mà khơng có giải pháp tốt để giảm thiểu bớt tình trạng BCXTT, làm cho các khoản cấp tín dụng trở nên kém an tồn và rủi ro cao hơn.
Hình 2.2. Bất cân xứng thơng tin trong hoạt động tín dụng tại VDB
Một số kinh nghiệm quốc tế cho thấy những tác hại của tín dụng chỉ định. Cuộc khủng hoảng tài chính Đơng Á năm 1997–1998 có ngun nhân do cơ chế phân bổ tín dụng theo chỉ định làm cho cơ chế giám sát cho vay kém hiệu quả, dẫn đến việc đầu tƣ tràn lan, quá mức, hiệu quả sử dụng vốn xuống thấp, đồng thời tham nhũng gia tăng. Mặt khác, sự bảo lãnh ngầm của chính phủ thơng qua tín dụng chỉ định đã dẫn đến tâm lý ỷ lại của các ngân hàng, họ có động cơ thực hiện các hoạt động đầu tƣ rủi ro cao và theo đuổi các dự án khơng hiệu quả, có suất sinh lợi kỳ vọng thấp27.
Kinh nghiệm từ NHPT Nhật Bản (DBJ) cho thấy, trong những năm qua, mặc dù kết quả kinh doanh của Hãng hàng không quốc gia Nhật Bản (JAL) liên tục bị thua lỗ, tình hình tài chính cực kỳ khó khăn, nhƣng dƣới sự bảo lãnh của chính phủ Nhật Bản, DBJ vẫn cung cấp tín dụng thƣờng xuyên cho JAL, ngay cả khi đến trƣớc thời điểm JAL chính thức đệ đơn xin phá sản.
Bên cạnh đó, cho vay với lãi suất ƣu đãi sẽ tạo nên sự chênh lệch về lãi suất cho các đối tƣợng vay vốn, ảnh hƣởng đến sự công bằng của thị trƣờng vốn, đồng thời làm nảy sinh các vấn đề tiêu cực trong quá trình xem xét khoản vay. Bảng 1.4 cho thấy lãi suất huy động cao hơn lãi suất cho vay làm cho việc tiếp cận vay vốn tại VDB không phải là một việc dễ dàng, và chỉ có những doanh nghiệp có quan hệ tốt, hoặc những tổ chức có thế lực chính trị mới có khả năng tiếp cận đƣợc nguồn vốn giá rẻ tại VDB. Ngân hàng và các nhân viên của họ có thể xem xét khoản vay trên cơ sở vì động cơ và lợi ích cá nhân, từ đó thực hiện cho vay bất cẩn, khơng giám sát khoản vay tốt làm cho rủi ro tín dụng gia tăng. Một số khách hàng có tình hình tài chính khơng tốt nhƣng có nhiều mối quan hệ, hoặc có sự ủng hộ chính trị cũng sẽ tìm cách lập dự án thuộc đối tƣợng đƣợc vay vốn với lãi suất ƣu đãi ngay cả khi họ khơng có kinh nghiệm trong lĩnh vực hoạt động của dự án đó. Điều này sẽ dễ dẫn đến hiện tƣợng chạy bán dự án, làm sai lệch mục đích đầu tƣ, từ đó nguy cơ rủi ro tín dụng gia tăng.
27 Nguyễn Xuân Thành (2010), Khủng hoảng tài chính ở Đơng Á- Mơ hình khủng hoảng tài chính thế hệ thứ ba, bài giảng Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright (2009-2011).
Mặt khác, khi các ngân hàng buộc phải cung cấp tín dụng đến các doanh nghiệp đƣợc chính phủ ƣu tiên với lãi suất ƣu đãi thì chính phủ đã hấp thu một phần cung tín dụng sẵn có đối với những ngƣời vay tƣ nhân khơng đƣợc ƣu tiên, làm cho nguồn cung tín dụng khu vực tƣ nhân bị thu hẹp lại, lãi suất cho vay khu vực tƣ nhân tăng lên và khoản chênh lệch giữa lãi suất tiền gửi và lãi suất tiền vay càng rộng ra28
. Thực tế tại Việt Nam cho thấy, vào những thời điểm nguồn cung tín dụng hạn hẹp, chính phủ buộc phải thắt chặt tín dụng thì chênh lệch giữa lãi suất huy động và cho vay càng rộng ra. Hiện nay, lãi suất huy động tại các NHTM trung bình khoảng 14%, trong khi cho vay là 19%- 20%, mức chênh lệch 5%-6%, cao hơn so với thời điểm nguồn cung tín dụng ổn định nhƣ thời kỳ 2001-2005, mức chênh lệch chỉ khoảng chừng 2%-4%.
Thực tế tại Việt Nam, các ngân hàng thuộc sở hữu nhà nƣớc đều có tình trạng tín dụng chỉ định, tuy nhiên ở các NHTM nhà nƣớc thì mức độ này thấp hơn nhiều. Ngồi trƣờng hợp chỉ định cho vay đối với Vinashin mà báo chí đã đƣa tin, các ngân hàng này hầu nhƣ đƣợc toàn quyền tự chủ trong các quyết định tín dụng của mình. Trƣớc đây, BIDV cũng là ngân hàng cấp phát, cho vay chỉ định nhƣ VDB dƣới hình thức tín dụng theo kế hoạch nhà nƣớc và cũng đƣợc Bộ Tài chính cấp bù CLLS đối với hình thức cho vay này. Sau đó, khoảng năm 2000, BIDV tiến đến hoạt động thƣơng mại, khơng cịn phát sinh cho vay mới theo kế hoạch nhà nƣớc nữa, chuyển hình thức cho vay này sang Quỹ Hỗ trợ Phát triển, và bây giờ là VDB. Nhƣ vậy, với gánh nặng phải thực hiện cho vay chỉ định đã làm cho VDB gặp phải rủi ro tín dụng ở mức cao.
2.1.3. Thiếu kiểm tra, giám sát chặt chẽ
Việc kém an tồn tín dụng tại VDB cịn đến từ sự thiếu kiểm tra, giám sát chặt chẽ từ các cơ quan chức năng. Rất ít các hoạt động thanh tra, kiểm tra thƣờng xuyên của Bộ Tài chính hoặc của NHNN đối với các hoạt động tín dụng tại VDB.
28 D. O. Beim & C. W. Calomiris, Bản dịch của Kim Chi, hiệu đính Vũ Thành Tự Anh, “Ch.2: Áp chế tài chính và phát triển tài chính”, Các thị trường tài chính mới nổi, tr.19, Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright 2009-2011.
VDB chịu nhiều sự tác động, quy định riêng của chính phủ mà rất ít bị điều chỉnh và kiểm soát bởi luật các tổ chức tín dụng vì luật này khơng quy định rõ chức năng giám sát NHPT mà chỉ nêu loại hình ngân hàng chính sách đƣợc chính phủ quản lý riêng. Theo điều 8 của quyết định thành lập, VDB chủ yếu chịu sự kiểm tra giám sát của Bộ Tài chính29. Bộ này có thầm quyền trình chính phủ ban hành các chính sách TDĐT và TDXK của nhà nƣớc, hƣớng dẫn thực hiện quy chế quản lý tài chính của NHPT, trình Thủ tƣớng chính phủ quyết định sửa đổi, bổ sung điều lệ tổ chức và hoạt động, quy chế quản lý tài chính, cũng nhƣ giám sát, kiểm tra, thanh tra các hoạt động của NHPT và làm đầu mối xử lý những vấn đề chung và những vấn đề liên ngành của NHPT trƣớc khi trình Thủ tƣớng chính phủ quyết định. Thế nhƣng, đối với lĩnh vực giám sát, thanh tra, kiểm tra các hoạt động của NHPT thì ở cấp độ tại các chi nhánh, chƣa thấy đƣợc sự thanh tra, kiểm tra của Bộ Tài chính (hay Sở Tài chính tại địa phƣơng) mà chủ yếu các chi nhánh chỉ đƣợc kiểm tra nội bộ từ hội sở chính VDB.
Trong khi đó NHNN có chức năng hƣớng dẫn NHPT thực hiện các nghiệp vụ có liên quan đến hoạt động TDĐT phát triển, TDXK và giám sát NHPT trong việc thực hiện các nghiệp vụ theo quy định của pháp luật. Nhƣ vậy việc giám sát của NHNN đối với
29 Xin xem thêm Phụ lục 1
Hình 2.3. Sơ đồ kiểm tra, giám sát hoạt động VDB
hoạt động tín dụng của VDB chỉ mang tính chung chung, khơng cụ thể rõ ràng. Hằng