6. Kết cấu của luận văn
1.2 KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC
1.2.2. Quy trình và nội dung kiểm soát chi NSNN
1.2.2.1. Quy trình kiểm sốt chi NSNN
Kiểm sốt chi NSNN qua KBNN là việc KBNN tiến hành thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN phù hợp với các chế độ, chính sách, định mức mà các cơ quan có thầm quyền quy định. Để thực hiện tốt cơng việc đó cần có quy trình kiểm sốt đối với từng loại hình chi nhằm tạo điều kiện cho đơn vị sử dụng NSNN, KBNN (đơn vị được giao thực hiện chức năng kiểm soát) thực hiện giải ngân các khoản chi kịp thời và có hiệu quả. Tùy vào từng hình thức chi mà các quy trình kiểm sốt có khác nhau, tuy nhiên các khoản chi đều có quy trình chung. Đó là:
Bước 1: Khi có nhu cầu thanh tốn, đơn vị sử dụng NSNN
gửi chứng từ thanh toán kèm theo hồ sơ, tài liệu cần thiết theo chế độ quy định đến KBNN nơi đơn vị giao dịch. Tùy theo tính chất từng khoản chi mà đơn vị sử dụng NSNN gửi hồ sơ lần đầu hay gửi theo từng lần thanh toán.
- Đối với chi thường xuyên các hồ sơ gửi lần đầu bao gồm: Dự toán năm, bản đăng ký biên chế quỹ lương, học bổng, sinh họat phí; danh sách những người hưởng mức khốn: văn phịng phẩm, cơng tác phí khốn, khốn điện thoại, quyết định giao quyền tự chủ của cấp có thẩm quyền đối với các đơn vị sự nghiệp công lập; quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị.
Đối với chi đầu tư XDCB hồ sơ gửi một lần cho cả quá trình thực hiện dự án trừ một số trường hợp điều chỉnh, bổ sung gồm: tài liệu để mở tài khoản; dự tốn chi phí cho cơng tác chuẩn bị đầu tư được duyệt; văn bản phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu theo quy đinh của luật đấu thầu; hợp đồng giữa chủ đầu tư với nhà thầu. Trong trường hợp chủ đầu tư thực hiện cơng tác chuẩn bị đầu tư thì gửi văn bản cho phép tự thực hiện của cấp có thẩm quyền, dự tốn chi phí cơng tác chuẩn bị đầu tư được duyệt, văn bản giao hoặc hợp đồng nội bộ.
- Các hồ sơ gửi từng lần thanh toán: tùy vào đơn vị sử dụng NSNN đề nghị tạm ứng hay thanh toán trực tiếp mà hồ sơ của thường xuyên và đầu tư quy định:
Đối với chi thường xuyên bao gồm giấy rút tạm ứng có ghi rõ tạm ứng hay thực chi, chuyển khoản hay thanh toán bằng tiền mặt; các bảng kê chứng từ thanh toán đối với các nội dung chi khơng có hợp; hợp đồng, thanh lý hợp đồng, hóa đơn đối với tất cả các khoản chi không phân biệt giá trị từng khoản chi; danh sách theo từng lần thanh toán đối với các khoản chi thanh tốn cá nhân th ngồi.
Đối với chi đầu tư XDCB tài liệu gửi từng lần bao gồm: giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư; giấy rút vốn đầu tư; bảo lãnh tiền tạm ứng của nhà thầu, bảng xác định giá trị khối lượng cơng việc hồn thành được nghiệm thu theo hợp đồng đề nghị thanh tốn, bảng tính khối lượng phát sinh (nếu có) ngồi hợp đồng đã ký kết, quyết định phê duyệt lựa chọn nhà thầu đối với các khoản chi phải đấu thầu theo quy định.
Bước 2: Bộ phận kiểm soát chi của KBNN trong thời hạn
giải quyết đối với từng khoản chi, kiểm tra, kiểm sốt tính hợp pháp của hồ sơ chứng từ đơn vị gửi: đối chiếu với bản đăng ký
mẫu dấu chữ ký đã đăng ký tại Kho bạc khi mở tài khoản, chứng từ được lập đúng mẫu quy định, các yếu tố trên chứng từ phải đảm bảo tính đúng đắn; đối chiếu với chế độ quy định đối với từng loại hình chi, từng nội dung chi đảm bảo đúng quy định...
Tùy từng hình thức chi tạm ứng hay thanh tốn trực tiếp mà cán bộ kiểm soát chi xem xét hồ sơ của đơn vị sử dụng NSNN theo các quy định về hình thức chi đó.
Bước 3: Cán bộ được phân cơng thực hiện kiểm soát chi
sau khi xem xét hồ sơ của đơn vị, nếu đủ điều kiện thanh tốn theo quy định thì trình lãnh đạo tổ sau đó trình Lãnh đạo cơ quan phê duyệt. Căn cứ vào quyết định phê duyệt của Thủ trưởng KBNN, các bộ phận kiểm soát chi và kế toán thực hiện:
- Nếu thủ trưởng Kho bạc quyết định phê duyệt thanh tốn cho đơn vị thì bộ phận Kế tốn nhập chứng từ thanh toán vào hệ thống kể cả chứng từ do bộ phận kiểm soát chi chuyển tới đồng thời lưu trữ chứng từ theo quy định
- Nếu thủ trưởng Kho bạc không đồng ý phê duyệt do khơng đủ điều kiện thanh tốn (khơng có trong dự tốn được duyệt, chứng từ không hợp pháp hợp lệ, chi khơng đúng đối tượng ...) thì lập thơng báo từ chối thanh toán và ghi rõ lý do từ chối, trình Lãnh đạo duyệt đồng thời thơng báo cho đơn vị sử dụng NSNN. Việc thơng báo từ chối thanh tốn nhằm giúp đơn vị sử dụng NSNN khắc phục, hoàn thiện hồ sơ theo quy định; biết được việc chấp hành ngân sách của đơn vị mình như thế nào.
1.2.2.2. Nội dung kiểm soát chi NSNN
Chi tiêu NSNN trên phạm vi rộng, đa dạng về hình thức. Trong cơng tác quản lý chi, người ta có thể phân loại các hình thức chi và lựa chọn nội dung, cách thức kiểm soát như thế nào cho phù hợp. Nội dung kiểm soát chi thường xuyên NSNN và đầu tư XDCB được hướng dẫn riêng để thuận tiện cho từng loại hình chi NSNN. Cụ thể:
Kiểm soát chi NSNN qua KBNN là việc KBNN thực hiện kiểm tra, kiểm sốt các khoản chi NSNN theo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi tiêu do Nhà nước quy định theo những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong q trình cấp phát, thanh tốn và chi trả các khoản chi của NSNN.
Nội dung kiểm soát chi NSNN của KBNN như sau:
- Kiểm soát trước khi chi
Kiểm soát trước khi chi là kiểm sốt trước hồ sơ gửi đến cơ quan Tài chính, KBNN khi đơn vị SDNS xin được cấp phát. Mục đích của hoạt động này là để kiểm sốt việc chấp hành các điều kiện thanh toán, đảm bảo đơn vị thụ hưởng NSNN phải lập dự tốn kinh phí hàng năm được cấp có thẩm quyền phê duyệt trên cơ sở đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu NSNN do Chính phủ hoặc cơ quan có thẩm quyền quy định. Đồng thời kiểm soát lệnh chuẩn chi của thủ trưởng đơn vị thụ hưởng NSNN.
Việc kiểm soát này được thực hiện trong suốt q trình từ khi đơn vị SDNS gửi dự tốn chi tiết tới cơ quan Tài chính, cơ quan Tài chính xem xét, thơng báo chi, đơn vị SDNS chuẩn chi và được đưa tới KBNN để cấp phát, thanh tốn. KBNN có thể ra quyết định xuất quỹ hoặc từ chối việc xuất quỹ NSNN tùy theo kết quả của hoạt động kiểm soát chi.
Ở giai đoạn này với chức năng kiểm soát chi NSNN, KBNN mà cụ thể ở đây là cán bộ trực tiếp làm cơng tác kiểm sốt chi NSNN sẽ nhận những hồ sơ thủ tục ban đầu như: Quyết định giao dự tốn của cấp có thẩm quyền cho đơn vị SDNS, quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị, bảng đăng ký biên chế quỹ tiền lương…. Cán bộ thực hiện kiểm sốt chi NSNN căn cứ vào đó làm cơ sở để kiểm soát cụ thể các khoản chi của đơn vị.
Kiểm sốt trong khi chi NSNN nói chung và kiểm sốt chi thường xuyên NSNN nói riêng giúp cho cơ chế kiểm sốt được nhanh chóng, dễ hiểu. Kiểm sốt đúng hướng góp phần nâng cao hiệu quả của việc kiểm sốt chi thường xuyên NSNN.
Kiểm soát trong khi chi nhằm đảm bảo các khoản chi đúng chế độ tiêu chuẩn, định mức và đảm bảo kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ của hồ sơ thanh toán và thỏa mãn các điều kiện quy định đối với việc thực hiện chi NSNN. Kiểm soát chi trong khi chi cũng là bước xác định phương thức cấp phát thanh toán là cấp tạm ứng hay thanh toán trực tiếp, đơn vị SDNS được sử dụng phương thức chi nào là tùy thuộc và tính chất từng khoản chi:
+ Tính hợp pháp, hợp lệ của các chứng từ chi NSNN.
+ Tính hợp pháp về dấu, chữ ký của người quyết định chi và kế toán.
+ Các điều kiện chi theo chế độ quy định, cụ thể:
• Các khoản chi phải có trong dự tốn được duyệt, trừ các trường hợp như dự tốn NSNN và phương án phân bổ NSNN có thẩm quyền quyết định hoặc phải điều chỉnh dự toán NSNN theo quy định; chi từ nguồn dự phòng NSNN theo quyết định của cấp có thẩm quyền; các khoản chi đột xuất ngồi dự tốn được duyệt nhưng khơng thể trì hỗn được (như chi khắc phục hậu quả lũ lụt, thiên tai, hoả hoạn,...).
• Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN do tổ chức, cá nhân có thẩm quyền quy định. Đối với khoản chi chưa có chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi, KBNN kiểm tra, kiểm soát và cấp phát căn cứ vào mức chi trong dự tốn được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt.
• Đã được cơ quan tài chính hoặc thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN hoặc người được uỷ quyền quyết định chi.
• Có đủ các chừng từ liên quan tuỳ theo tính chất của từng khoản chi.
* Nội dung kiểm soát chi đầu tư XDCB:
+ Kiểm sốt chi đối với vốn đền bù giải phóng mặt bằng và tái định cư
+ Kiểm soát chi đối với vốn dự án một hoặc nhiều nguồn vốn thuộc nhiều cấp ngân sách
+ Kiểm soát chi đối với vốn đầu tư các cơng trình đặc thù + Kiểm sốt chi đối với kiểm soát thanh toán hợp đồng xây dựng - chuyển giao dự án
+ Kiểm soát chi đối với kiểm soát thanh toán vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư
+ Kiểm sốt chi đối với vốn Chương trình mục tiêu quốc gia.
- Kiểm sốt chi theo tiến độ thực hiện dự án đầu tư.
- Kiểm soát chi tạm ứng vốn:
+ Kiểm tra, đối chiếu hạng mục, nội dung công việc đề nghị tạm ứng có phù hợp với dự tốn hoặc hợp đồng đã ký
+ Kiểm tra mực vốn đề nghị tạm ứng phù hợp với quy định hiện hành, trong phạm vi kế hoạch được giao.
+ Kiểm tra đối tượng tạm ứng, mức tạm ứng, thu hồi tạm ứng và thời điểm thu hồi tạm ứng theo quy định trong hợp đồng.
+ Kiểm soát bảo lãnh tạm ứng đối với các hợp đồng có giá trị trên 1 tỷ đồng.
Kiểm sốt chi thanh tốn khối lượng hồn thành và thu hồi tạm ứng vốn đã tạm ứng:
+ Kiểm sốt bảng xác định giá trị khối lượng hồn thành đề nghị thanh tốn có ký xác nhận, đóng dấu của đại diện chủ đâu tư và đại diện nhà thầu phải đúng theo hợp đồng ký kết. Tiến hành thu hồi tạm ứng ngay từ lần thanh tốn khối lượng hồn thành đầu tiên.
+ Kiểm soát tiến độ thực hiện hợp đồng theo đúng quy định trong hợp đồng và tiến độ thực hiện dự án đầu tư.
+ Đối với các công việc thực hiện không thông qua hợp đồng xây dựng, kiểm soát thanh toán căn cứ trên cơ sở dự tốn được duyệt, khối lượng cơng việc đã thực hiện.
+ Kiểm soát việc thực hiện nghĩa vụ thuế đối vối hợp đồng xây lắp. Tiến hành khấu trừ thuế GTGT để nộp vào NSNN.
- Kiểm soát khi dự án đã được phê duyệt quyết toán VĐT: KBNN căn cứ vào quyết định phê duyệt quyết tốn dự án, cơng trình hồn thành kèm theo Báo cáo quyết tốn dự án cơng trình hồn thành. Căn cứ vào kết quả trên quyết định phê duyệt quyết tốn, KBNN tiến hành thanh tốn các khoản chi phí được duyệt theo quyết toán và tiến hành thu hồi nộp ngân sách đối với những hạng mục hoặc hợp đồng đã thanh toán nhiều hơn số vốn được phê duyệt quyết tốn.
1.2.3. Tiêu chí đánh giá kiểm sốt chi NSNN
Để đánh giá cơng tác kiểm sốt chi NSNN, người ta thường sử dụng các tiêu chí sau:
*Đối với chi thường xuyên:
- Doanh số chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc nhà nước: Là toàn bộ tổng số tiền đã được hạch toán chi tại KBNN của các đơn vị SDNS. Doanh số chi thường xuyên tại KBNN giảm chứng tỏ q trình kiểm sốt chi thường xun được cải thiện theo hướng tích cực, kiểm sốt chi chặt chẽ hơn và ngược lại.
- Số lượng hồ sơ KBNN giải quyết trước hạn, đúng hạn, quá hạn. Tỷ lệ các hồ sơ được giải quyết đúng hạn càng cao càng thể hiện kết quả kiểm soát chi là tốt và ngược lại.
- Số món và số tiền KBNN từ chối thanh tốn qua cơng tác KSC thường xuyên NSNN: Một trong những vai trò quan trọng của KBNN kiểm sốt chặt chẽ giảm thất thốt, lãng phí kinh phí NSNN. Điều này được thể hiện rõ qua số món cũng như số tiền
từ chối chi trả qua KBNN. Việc từ chối thanh tốn các khoản chi thường xun làm tăng thêm tính pháp lý trong hoạt động kiểm soát chi thường xuyên NSNN, tiết kiệm kinh phí NSNN mang lại hiệu quả kinh tế xã hội cao, giảm thất thốt, lãng phí và chiếm dụng NSNN.
- Số dư tạm ứng chi thường xuyên so với tổng số chi thường xuyên trong năm: Số tạm ứng trong chi thường xun cũng có vai trị quan trọng trong việc đánh giá kết quả cơng tác kiểm sốt chi thường xuyên NSNN. Nếu số dư tạm ứng lớn đã làm cho quỹ NSNN bị cắt khúc, phân tán, gây căng thẳng giả tạo và điều vô lý là, trong khi các đơn vị dự tốn “dư tiền’, thì NSNN lại phải “tạm ứng tồn ngân KBNN”. Song quan trọng hơn cả là nó có thể làm thất thốt cơng quỹ, vi phạm kỷ luật tài chính và tác động xấu đến chính sách lưu thơng tiền tệ quốc gia.
* Đối với chi đầu tư xây dựng cơ bản:
- Vốn đầu tư được kiểm soát thanh toán so với kế hoạch được giao hàng năm: Căn cứ vào quyết định giao kế hoạch VĐT được giao hàng năm, số liệu kiểm soát thanh toán sẽ thể hiện được tiến độ thực hiện và tốc độ giải ngân của các dự án đầu tư. Số liệu để xác định việc hoàn thành chỉ tiêu hay không phụ thuộc vào tỷ lệ % số giải ngân so với số kế hoạch giao. Từ đó đánh giá được chủ đầu tư có hồn thành kế hoạch được giao hay khơng, đồng thời có phương án lập kế hoạch vốn cho các năm tiếp theo.
- Mức vốn tạm ứng và tình hình thực hiện thu hồi vốn tạm ứng hàng năm: Chỉ tiêu này được xác định và đánh giá qua từng kỳ báo cáo. Khi mức tạm ứng quá cao có thể nảy sinh rủi ro trong ĐT XDCB, nguồn vốn XDCB dễ bị chiếm dụng để quay vòng hoặc đầu tư sang lĩnh vực khác có thể gây thất thốt vốn NSNN trong trường hợp nhà thầu không thực hiện đúng hợp đồng và
khong có khả năng hồn trả vốn đã tạm ứng. Chính vì vậy, nắm bắt tình hình tạm ứng, thu hồi tạm ứng và khống chế tỷ lệ tạm ứng là cần thiết trong XDCB.
- Giá trị vốn đầu tư và số hồ sơ từ chối thanh tốn: Trong q trình kiểm soát chi vốn ĐTXDCB, giá trị vốn đầu tư và số hồ sơ từ chối thanh tốn là một tiêu chí để đánh giá được năng lực trình độ của cán bộ kiểm soát chi cũng như của các chủ đầu tư. Số lượng vốn đầu tư bị từ chối chi giảm dần qua các năm trong một thời kỳ nghiên cứu cho thấy hiệu quả trong công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản của các cấp chính quyền, các Chủ đầu tư, ban QLDA, nhà thầu đã có tinh thần kỉ luật, trách nhiệm hơn với vốn đầu tư thuộc NSNN, có ý thức sử dụng vốn đúng mục đích, đúng đơn giá, dự toán, thiết kế được duyệt.