Trên nền tảng tiếp thu những lý luận của các học giả đi trước, cũng như từ kinh nghiệm và nhu cầu thực tiễn trong công cuộc xây dựng bộ máy nhà nước, nội dung của tư tưởng phân chia quyền lực ngày nay đã có nhiều thay đổi.
Ngày nay, khi nhắc đến phân chia quyền lực, người ta không còn chỉ nghĩ đến việc phân lập theo chiều ngang thành các nhánh quyền lực, mà còn là sự phân chia quyền lực theo chiều dọc giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trong một quốc gia. Báo cáo về tình hình phát triển thế giới năm 1997 của Ngân hàng Thế giới khẳng định "cơ chế lập hiến kinh điển" của ngày nay " là việc phân
lập theo chiều ngang và chiều dọc các quyền lực "(1).
Như đã nói ở trên, ngày nay, tư tưởng phân chia quyền lực không còn được chú trọng nghiên cứu trên phương diện lý luận đơn thuần như dưới thời cách mạng tư sản nữa, mà đã được biểu hiện cụ thể trong cách thức tổ chức bộ máy nhà nước, được ghi nhận cụ thể trong hiến pháp của nhiều nhà nước. Bởi vậy, khi nghiên cứu về tư tưởng phân chia quyền lực trong giai đoạn hiện nay, ta phải xem xét qua cách thức tổ chức bộ máy nhà nước ở các nước.
_____________
(1) Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi, Báo cáo về tình hình phát triển thế giới năm 1997 của Ngân hàng Thế giới, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 1998, tr.125
Phân quyền ngang:
Phân quyền ngang là cách thức phân quyền cổ điển đã có từ thời của Aristote, và được hoàn thiện bởi Locke, bởi Montesquieu, và Rousseau. Do đã trình bày về tư tưởng của các nhà học giả này ở phần trên, và do nội dung chủ yếu của cách thức phân quyền này không có nhiều thay đổi trong thời đại ngày nay, nên chúng em sẽ không trình bày nhiều về cách thức phân quyền này, mà chỉ xin nhấn mạnh vào hai vấn đề:
Thứ nhất, nội dung chủ yếu của phân quyền ngang là:
- Quyền lực nhà nước được phân chia thành các nhánh khác nhau, do các cơ quan khác nhau nắm giữ, để không một cá nhân hay tổ chức nào nắm được trọn vẹn
quyền lực nhà nước. Cụ thể: Nghị viện nắm quyền lập pháp, chính phủ nắm quyền hành pháp, và toà án nắm quyền tư pháp.
- Có sự chuyên môn hoá trong hoạt động của các cơ quan quyền lực công, mỗi cơ quan chỉ hoạt động nhằm thực hiện chức năng riêng của mình, không ảnh hưởng tới công việc của các cơ quan khác.
- Giữa các cơ quan quyền lực tồn tại thế cân bằng, các cơ quan có thể giám sát, kiểm tra, đối trọng và chế ước lẫn nhau, để không cho một cơ quan nào có khả năng lạm quyền.
Thứ hai, ở nhiều nhà nước hiện nay, tư tưởng phân quyền ngang có một số thay đổi, mà chủ yếu là ở số nhánh quyền lực được phân chia ra từ quyền lực nhà nước. "Thuyết "Tam quyền phân lập" và bộ máy nhà nước tư sản hiện đại" của Viện thông tin khoa học xã hội - Viện khoa học xã hội Việt Nam đã trình bày khá kĩ về vấn đề này, chúng em chỉ xin nhắc lại một số dẫn chứng cụ thể.
Ở một số nước Mỹ Latinh, quyền lực nhà nước không phải chỉ được chia thành 3 quyền là lập pháp, hành pháp và tư pháp, mà ngoài ra còn có quyền lực thứ tư, là quyền bầu cử. Quyền này thuộc về tổ chức bầu cử (gồm toàn bộ các công dân đạt đến độ tuổi luật định, và đáp ứng các yêu cầu nhất định). Về tổ chức, quyền này thuộc về Hội đồng bầu cử (ở cấp độ toàn quốc). Hội đồng này giải quyết tranh chấp giữa các ứng cử viên, tuyên bố về các cuộc bầu cử. Việc lập thêm quyền này và sự biểu thị về mặt tổ chức - pháp lý của nó gắn với đặc điểm của nhóm nước thường xảy ra các cuộc đảo chính, hay các vị tổng thống thất bại trong cuộc bầu cử ít khi tự nguyện rời bỏ vị trí của mình.
Trong Dự thảo Hiến pháp Nicaragoa năm 1986 do Đảng Xã hội - Thiên chúa giáo đối lập đưa ra còn nhắc tới năm thứ quyền lực, ngoài bốn quyền nói trên còn có quyền kiểm tra do Tổng thanh tra nhà nước và bộ máy dưới quyền ông ta thực hiện.
Hiến pháp năm 1976 của Angiêri quy định tới 6 loại quyền lực, đó là: quyền chính trị thuộc về Đảng cầm quyền; quyền lập pháp thuộc về Nghị viện; quyền hành pháp thuộc về Tổng thống và Chính phủ; quyền tư pháp thuộc về Toà án; quyền
kiểm tra thuộc về các cơ quan khác nhau của nhà nước ( không có một hệ thống thống nhất ); và quyền tổ chức thuộc về cơ quan có chức năng xây dựng và sửa đổi Hiến pháp.
Ở một số nước khác, tuy vẫn có sự phân công hoạt động của các cơ quan nhà nước, nhưng đứng trên tất cả lại là một cá nhân hay một cơ quan đặc thù. Như Hiến pháp Iran năm 1979 quy định toàn bộ quyền lực của nhà nước thực tế thuộc về người đứng đầu giáo hội. Hiến pháp Zair năm 1980 quy định quyền lực nhà nước về mặt tổ chức là thống nhất, do đảng cầm quyền có tên gọi Phong trào nhân dân cách mạng nắm giữ. Mọi công dân trong nước đều là đảng viên của Đảng. Các cơ quan trong nước - Hội đồng lập pháp ( Nghị viện ), Hội đồng hành pháp ( Chính phủ ), Hội đồng Tư pháp ( hệ thống Toà án ) được coi là các cơ quan của Đảng(1).
Cách thức phân quyền ngang được áp dụng trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước các nước hiện đại một cách rộng rãi, và được biểu hiện dưới nhiều mức độ khác nhau, mà rõ ràng nhất là qua hình thức chính thể của các nhà nước.
Có ba mức độ biểu hiện của cách thức phân quyền ngang trong bộ máy nhà nước tư sản hiện nay là:
- Phân quyền cứng rắn được áp dụng trong chính thể Cộng hoà Tổng thống, như ở các nước Hoa Kỳ, Phillipine, ... và đặc biệt phổ biến ở các nước Mỹ Latinh. Đặc điểm của chính thể này là Tổng thống nắm toàn quyền hành pháp, mà các biểu hiện cụ thể là Tổng thống được bầu ra do nhân dân trực tiếp bỏ phiếu chứ không phải do Nghị viện bầu chọn; Tổng thống có quyền thành lập Chính phủ, và các thành viên Chính phủ chỉ chịu trách nhiệm trước Tổng thống chứ không chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Tổng thống có quyền phủ quyết các dự luật do Nghị viện thông qua. Khi dự luật bị phủ quyết, Nghị viện phải thảo luận lại và dự luật chỉ được thông qua khi có đủ từ 2/3 số nghị sĩ trở lên bỏ phiếu thuận. Sự phân quyền một cách cứng rắn, rạch ròi trong hình thức chính thể này được thể hiện qua việc Nghị viện không có quyền giải tán Chính phủ, cũng như Tổng thống không có quyền giải tán Nghị viện; các Thẩm phán được cơ quan hành pháp bổ nhiệm với nhiệm kỳ suốt đời,
_____________
(1) Viện thông tin khoa học xã hội - Viện khoa học xã hội Việt Nam: Thuyết " Tam
động xét xử mang tính độc lập cao. Tổng thống có thể bị xét xử theo thủ tục đàn hạch nếu vi phạm pháp luật ( Hạ viện là cơ quan công tố, còn Thượng viện là cơ quan xét xử ).
- Phân quyền mềm dẻo được áp dụng trong chính thể đại nghị, như ở các nhà nước quân chủ Anh, Nhật..., và các nhà nước cộng hoà Đức, Italia... Đặc điểm của chính thể này là Nguyên thủ chỉ mang tính hình thức, không có bất cứ thực quyền nào, mà các biểu hiện cụ thể là Nguyên thủ do được thừa kế ( ở các nước quân chủ ) hoặc do được Nghị viện bầu ra ( ở các nước cộng hoà ); Nguyên thủ thành lập Chính phủ với sự tín nhiệm của Nghị viện. Thủ tướng Chính phủ là thủ lĩnh đảng chiếm ưu thế trong Nghị viện. Chính phủ vừa chịu trách nhiệm trước Nguyên thủ vừa chịu trách nhiệm trước Nghị viện; Nghị viện có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ và buộc Chính phủ phải giải tán. Nguyên thủ quốc gia có quyền giải tán Hạ nghị viện. Hệ thống Toà án hoạt động xét xử trên nguyên tắc độc lập cao, chỉ tuân theo pháp luật; các Thẩm phán được chỉ định với sụ tham gia từ cả hai phía lập pháp và hành pháp.
- Phân quyền trong chính thể cộng hoà hỗn hợp, như ở các nước Pháp, Nga, Bồ Đào Nha, Hàn Quốc, Singapore... Đặc điểm của chính thể này là sự tham gia hạn chế của Tổng thống vào công việc hành pháp, mà các biểu hiện cụ thể là Tổng thống do nhân dân bầu ra; Tổng thống chỉ đứng đầu Nhà nước chứ không đứng đầu Chính phủ, nhưng vẫn có quyền chủ toạ các phiên họp của Chính phủ (như ở Nga) hay của Hội đồng Bộ trưởng (như ở Pháp). Tổng thống có quyền bổ nhiệm Thủ tướng nhưng phải được sự phê chuẩn của Nghị viện; Chính phủ vừa chịu trách nhiệm trước Tổng thống vừa chịu trách nhiệm trước Nghị viện; Nghị viện có thể bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ, và buộc Chính phủ phải giải tán. Tổng thống có quyền giải tán Hạ nghị viện. Toà án xét xử theo nguyên tắc độc lập, chỉ tuân theo pháp luật; các Thẩm phán do cơ quan hành pháp chỉ định.
Phân quyền dọc:
Như đã nói, phân quyền dọc là cách thức phân quyền mới, nói mới là so với việc áp dụng nó trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước tư sản, chứ thực ra lịch sử của tư tưởng phân quyền dọc không hề thua kém so với cách thức phân quyền ngang. Nhìn lại dòng lịch sử, ta có thể nhận ra chính Polybe và Cicéron,
những học giả đưa ra tư tưởng về sự cai trị hỗn hợp giữa các dạng chính quyền của vua, của quý tộc và của nhân dân, chính là những người đầu tiên đề ra tư tưởng phân quyền dọc.
Về nội dung, tư tưởng phân quyền dọc bao hàm các ý chính như sau:
- Tồn tại hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước do dân bầu ở các cấp địa phương, song song với bộ máy nhà nước trung ương.
- Có sự phân công nhiệm vụ, trách nhiệm và quyền hạn cụ thể giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trong những lĩnh vực cụ thể; mà chủ yếu là chính quyền trung ương sẽ giải quyết các vấn đề công, vì lợi ích của cả cộng đồng xã hội, như vấn đề về an ninh - quốc phòng, về chủ quyền quốc gia, về dịch vụ công... ; còn chính quyền địa phương sẽ phụ trách các vấn đề định hướng phát triển kinh tế, xã hội, văn hoá ở địa phương, ngoài ra còn có thể chủ động tiến hành hợp tác, giao lưu với các địa phương khác hoặc các tổ chức quốc tế trong khuôn khổ quyền hạn của mình.
- Tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền trong nhiệm vụ và quyền hạn của mình là tương đối độc lập với nhau. Chính quyền trung ương không có quyền điều hành, chỉ đạo chính quyền địa phương, mà chỉ có quyền xây dựng chủ trương, chính sách, tạo dựng khuôn khổ pháp lý, và kiểm tra, giám sát hoạt động của các chính quyền cấp dưới, mọi vi phạm của chính quyền địa phương sẽ do Toà án Hành chính xét xử độc lập.
Với nội dung chủ yếu nêu trên, cách thức phân quyền dọc còn được gọi bằng những cái tên khác như phi tập trung hoá hay tản quyền.
Không giống với cách thức phân quyền ngang là có sự ảnh hưởng qua lại với hình thức chính thể của nhà nước, cách thức phân quyền dọc có thể tồn tại ở gần như hầu khắp các chính thể nhà nước hiện đại, như Philipine với chế độ Cộng hoà tổng thống, Đức với chế độ Cộng hoà đại nghị, Pháp với chế độ Cộng hoà hỗn hợp, và New Zealand với chế độ Quân chủ đại nghị ( mà nguyên thủ nhà nước hiện nay chính là nữ hoàng Anh ) đều thực hiện nguyên tắc phi tập trung hoá này.
Phân quyền dọc có thể thực hiện theo hai phương pháp:
Thứ nhất là phân quyền theo lãnh thổ: là cách phân quyền của chính quyền trung
ương cho chính quyền địa phương theo địa giới hành chính - lãnh thổ, mà có các biểu hiện chính là:
- Chính quyền trung ương giao quyền tự quyết, tự quản lý cho chính quyền địa phương. Trong phạm quyền hạn được giao, chính quyền địa phương có thể tự mình ra nghị quyết mà không cần xin ý kiến từ cấp trên, chỉ tuân theo đúng pháp luật và quy định của trung ương. Chính quyền trung ương chỉ thực hiện sự kiểm tra, giám sát với các nghị quyết của địa phương, và nếu xét thấy chúng có sai phạm thì có quyền đình chỉ, bãi bỏ, và tiến hành kỷ luật hành chính
- Chính quyền địa phương có ngân sách độc lập, được tự quản lý việc thu chi theo khuôn khổ pháp luật; địa phương có quyền vay tiền, phát hành công trái địa
phương...
- Cơ cấu tự trị yêu cầu chính quyền địa phương phải có một cơ quan ra nghị quyết và một cơ quan thi hành các nghị quyết đó, giống như mô hình Nghị viện và Chính phủ ở địa phương.
Thứ hai là phân quyền theo ngành chuyên môn: là cách phân quyền giữa các bộ
chuyên môn với chính quyền địa phương. Ví dụ 1)
Việc quản lý đất đai ở Malaysia được giao hoàn toàn cho chính quyền các tỉnh. Chính quyền trung ương chỉ ban hành các quy định về thể chế mà không quyết định việc việc phân phối đất đai. Các cơ quan trung ương muốn sử dụng đất phải được chính quyền tỉnh phân phối và phải trả tiền thuê đất cho chính quyền tỉnh. Ở New Zealand, Chính phủ không quản lý bất kỳ một bệnh viện công nào, tất cả các bệnh viện được giao về cho các bang. Các quan chức cao cấp của Chính phủ
khi bị bệnh cũng đều phải đến các bệnh viện ở bang.
Phân quyền dọc hay Phi tập trung hoá ở mỗi nhà nước cũng có những điểm khác biệt nhất định, tuỳ thuộc vào đặc điểm của từng nhà nước.
_____________
(1) LS Nguyễn Văn Thảo: Xây dựng Nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của
Đảng, Nxb Tư pháp, Hà Nội, năm 2006, tr.273
(2) ThS Nguyễn Thị Minh Hà: Phân cấp quản lý giữa chính quyền Trung ương và
chính quyền địa phương ở Philipine, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 4/2002.
Ở Philipine(2), mặc dù về mặt hành chính, bộ máy nhà nước vẫn được chia thành năm cấp độ, là cấp Trung ương, cấp tỉnh (79 đơn vị), cấp thành phố (115 đơn vị), cấp đô thị (1497 đơn vị) và cấp cơ sở (tiếng Philippine là Barangay - 41.956 đơn vị), song mỗi đơn vị địa phương có quyền tự chủ rất lớn, từ quyền thu thuế, định đoạt các công việc, đến việc quyết định ngân sách của mình sao cho đạt hiệu quả cao nhất.
Công cuộc cải cách theo hướng phi tập trung hoá được thực hiện từ cuối những năm 80 của thế kỷ trước, mà mục tiêu chủ yếu của nó, theo quy định Hiến pháp và Luật Chính quyền địa phương, là:
- Trao quyền tự chủ cho chính quyền địa phương trong việc định hướng, phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội ở địa phương, chủ động hợp tác với các đối tác trong và ngoài nước.
- Nâng cao năng lực hoạt động của chính quyền địa phương để hoạt động có hiệu quả.
- Tạo ra sự thay đổi trong nhận thức của người lãnh đạo địa phương. Với cơ chế phân quyền như vậy, người lãnh đạo địa phương phải đối mặt trực tiếp với các thách thức và cũng phải chịu trách nhiệm trước nhân dân.
_____________
(1) Đặng Quốc Tiến: Về "phân cấp, phân quyền - cải cách hành chính và tự quản"
tại Cộng hòa liên bang Đức, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 8/2004
quyền địa phương ( năm 1991 ) quy định:
- Cơ quan lập pháp: Hội đồng địa phương hình thành theo cơ chế dân cử, hoạt động theo nguyên tắc độc lập cao, có thể tự mình đưa ra các quyết định mang tính