CHƢƠNG 2 : CƠ SỞ LÝ THUYẾT
3.2. Mơ hình tài chính cơng cấp huyện, xã năm 2014
3.2.2. Nguyên tắc phân chia trách nhiệm chi tiêu tại Phú Yên
Đánh giá cơ cấu chi thƣờng xuyên và chi đầu tƣ phát triển trong tổng chi cân đối
Hình 3.5: Cơ cấu chi ngân sách cấp huyện năm 2014 tỉnh Phú Yên
ĐVT: Triệu đồng
Nguồn: Sở Tài chính Phú n, Quyết tốn chi ngân sách huyện năm 2014
Xét cơ cấu chi cân đối ngân sách, tỷ lệ chi đầu tƣ phát triển trên tổng chi cân đối ngân sách bình quân chiếm 14%, tỷ lệ chi thƣờng xuyên khá cao chiếm đến 77% (Hình 3.5).
Đánh giá về cơ cấu chi thƣờng xuyên cấp huyện và phân cấp quản lý chi cấp tỉnh-huyện (Chi tiết theo Phụ lục 4: Phân công nhiệm vụ chi cấp tỉnh - huyện và Phụ lục
5: Quyết toán theo từng nội dung chi thƣờng xuyên ngân sách huyện năm 2014) 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% - 100000,0 200000,0 300000,0 400000,0 500000,0 600000,0
Chi chuyển nguồn Chi chƣơng trình mục tiêu quốc gia(vốn sn)
Chi thƣờng xuyên Chi đầu tƣ phát triển Tỷ lệ chi thƣờng xuyên/chi cân đối NS
Tỷ lệ chi đầu tƣ phát triển/chi cân đối NS
Hình 3.6: Cơ cấu chi theo từng nội dung chi thƣờng xuyên cấp huyện năm 2014 tỉnh Phú Yên
Nguồn: Sở Tài chính Phú n, Quyết tốn chi ngân sách huyện năm 2014 Phân cấp chi SN giáo dục đào tạo và dạy nghề
Cấp huyện sẽ quản lý, đảm bảo chi đối với hoạt động nhà trẻ, trƣờng mẫu giáo, tiểu học, trung học cơ sở và các hoạt động đào tạo ngắn hạn và hoạt động khác về giáo dục do huyện quản lý.
Định mức sẽ đƣợc phân bổ theo cơ cấu 80%-20%, cụ thể:
(1) 80% chi lƣơng, phụ cấp và các khoản đóng góp trích theo lƣơng:
Tiền lƣơng, PC và các khoản trích theo lƣơng = Biên chế tỉnh giao x Hệ số lƣơng bình quân, phụ cấp ƣu đãi x 730.000 đồng9
(*)
(2) 20% chi công việc phục vụ giảng dạy và học tập = (1) * 0.2/0.8 Nhu cầu chi SN giáo dục = (1)+(2)
Hàng năm ngân sách cấp huyện sẽ đƣợc bổ sung đối với các khoản phụ cấp đối với học sinh dân tộc nội trú và địa phƣơng có các xã, thơn khó khăn. Các hoạt động chung quy mơ lớn và có nhiều cấp tham gia thì thực hiện theo nguyên tắc cấp nào cử tham gia, cấp đó tự đảm bảo kinh phí. 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 0 50.000 100.000 150.000 200.000 250.000 300.000 350.000 400.000 450.000 TP. Tuy Hồ Phú Hồ Đơng Hồ Tây Hồ Tuy An Sơng Cầu Đồng Xn Sơn Hồ Sơng Hinh Chi khác
Chi sự nghiệp khoa học, cơng nghệ Chi an ninh, quốc phịng
Chi sự nghiệp môi trƣờng Chi đảm bảo xã hội
Chi Quản lý hành chính, Đảng, Đồn thể
Chi sự nghiệp y tế Chi sự nghiệp kinh tế
Chi sự nghiệp giáo dục đào tạo và dạy nghề
Tỷ lệ chi SN giáo dục/chi thƣờng xuyên
Tỷ lệ chi QL hành chính/chi thƣờng xun
Nhìn vào cơ cấu chi thƣờng xuyên thì chi SN giáo dục đào tạo bình quân chiếm đến 57%, chứng tỏ chất lƣợng giáo dục đang rất đƣợc quan tâm đối với ngân sách cấp huyện. Tuy nhiên, trong q trình thực hiện chính sách phân cấp về giáo dục đào tạo phát sinh ba vấn đề. Thứ nhất, khống chế tỷ lệ 20% chi công việc phục vụ giảng dạy và học tập đã làm giảm tính chủ động trong việc mua sắm thêm trang thiết bị cơ sở vật chất cần thiết, đồng thời quỹ lƣơng bị khống chế ở mức 80% dẫn đến khó thuê giáo viên giỏi với mức thù lao cao về giảng dạy. Thứ hai, khi mức lƣơng cơ bản tăng vƣợt mức 730.000 đồng/tháng10
, thì chỉ đƣợc cấp kinh phí bổ sung phần chênh lệch các khoản chi lƣơng và phụ cấp theo lƣơng, cịn tỷ lệ 20% chi cơng việc vẫn giữ nguyên, đóng khung ở mức là 730.000 đồng/tháng. Nói cách khác, việc quy định tỷ lệ cứng 20% chi công việc phục vụ giảng dạy trong thời kỳ ổn định NS 5 năm (2011-2015) đã khơng tính đến yếu tố trƣợt giá, dẫn đến khoản chi phục vụ việc giảng dạy và học tập càng bị thu hẹp. Thứ ba, thực tế hiện nay tại các huyện xảy ra tình trạng sử dụng giáo viên hợp đồng khơng có trong chỉ tiêu biên chế tỉnh giao, nguồn chi trả cho các giáo viên hợp đồng này gây ảnh hƣởng nghiêm trọng đến nhiệm vụ chi hoạt động chung của toàn ngành và nhất là kinh phí thực hiện đầu tƣ mua sắm trang thiết bị, đồ dùng dạy học, duy tu sửa chữa thƣờng xuyên tại các trƣờng học (Bảng 3.3).
Bảng 3.2: Tình trạng sử dụng giáo viên hợp đồng tại một số huyện thuộc tỉnh Phú Yên Yên Chỉ tiêu Huyện Tây Hòa Huyện Phú Hòa Huyện Đồng Xuân
Số lao động thực hiện (ngƣời) 1,775 1,890 1,480 Biên chế tỉnh giao (ngƣời) 1,545 1,693 1,277 Hợp đồng ngoài chỉ tiêu biên chế (ngƣời) 230 197 203
Tỷ lệ hợp đồng/biên chế (%) 14.89% 11.64% 15.90%
Kinh phí chi trả giáo viên hợp đồng
ngoài chỉ tiêu biên chế (đồng) 7,637,000,000 6,583,900,000 6,728,932,000
Nguồn chi trả và hệ lụy
Lấy từ nguồn kết dƣ NS huyện để chi trả gây ảnh hƣởng nghiêm trọng đến NS huyện.
Lấy từ nguồn chi công việc để trả lƣơng cho giáo viên hợp đồng. Tỷ lệ thực chi công việc là 9%; chi lƣơng và các khoản theo lƣơng 91%.
Lấy từ nguồn chi công việc để trả lƣơng cho giáo viên hợp đồng. Tỷ lệ thực chi công việc là 9.87%; chi lƣơng và các khoản theo lƣơng 90.13%
Nguồn: Các Kết luận Thanh tra ngân sách huyện của Thanh tra Tài chính Phú Yên
Phân cấp chi SN y tế
Cấp tỉnh sẽ quản lý, đảm bảo chi tất cả các cơ sở khám chữa bệnh Nhà nƣớc từ tỉnh đến huyện (bệnh viện đa khoa tỉnh, bệnh viện huyện, trung tâm y tế huyện,…); việc phân bổ kinh phí theo tiêu chí giƣờng bệnh và vị trí địa lý (thành phố; đồng bằng; miền núi).
Cấp huyện chỉ quản lý, đảm bảo chi đối với các trạm Y tế cấp xã, phƣờng, thị trấn; việc phân bổ kinh phí theo số trạm y tế và số cán bộ y tế định biên.
Kinh phí SN y tế cấp huyện chiếm tỷ lệ rất nhỏ trong chi thƣờng xuyên NS huyện vì phân cấp quản lý, đảm bảo chi phần lớn cho cấp tỉnh nắm giữ.
Thực tế phát sinh bệnh nhân thƣờng tập trung tại bệnh viện tuyến tỉnh để khám chữa bệnh, trong khi định mức kinh phí phân bổ theo tiêu chí giƣờng bệnh và số lƣợng biên chế thực tế tại bệnh viện nên đã dẫn đến tình trạng bệnh viện tuyển tỉnh quá tải, trong khi chi phí đƣợc cấp để chi hoạt động bị thiếu; ngƣợc lại bệnh viện tuyến huyện ít bệnh nhân khám chữa bệnh, số kinh phí cấp cịn tồn cuối năm tƣơng đối nhiều.
Chi Quản lý hành chính, Đảng, Đồn thể
Xét cơ cấu chi thƣờng xun, khoản chi Quản lý hành chính, Đảng, Đồn thể bình qn chiếm đến 24% chi thƣờng xuyên (Phụ lục 5). Trong khi chi ngân sách chủ yếu phụ thuộc vào khoản bổ sung của ngân sách cấp trên, khoản chi để duy trì bộ máy hoạt động nhà nƣớc khá lớn nhƣ vậy là chƣa hợp lý.
Định mức phân bổ kinh phí căn cứ vào số lƣợng biên chế, đồng thời định mức trên mỗi biên chế có sự phân biệt giữa cấp các cơ quan quản lý nhà nƣớc và cấp Đảng; giữa thành phố, đồng bằng và miền núi. Thực trạng thƣờng thấy, tại các đơn vị có số lƣợng cơng chức - viên chức có hệ số lƣơng cao dẫn đến thiếu tiền để chi công việc, ngƣợc lại đơn vị có số lƣợng cơng chức - viên chức có hệ số lƣơng thấp, cuối năm thừa tiền đơn vị chi thu nhập tăng thêm.
Nhận xét chung về phân cấp quản lý chi thường xuyên cấp huyện
Thứ nhất, về tính hiệu quả: Việc phân cấp quản lý chi thƣờng xuyên thực hiện với bƣớc đầu xác lập cơ sở trong việc phân bổ ngân sách đã giúp tăng tính chủ động, khả thi trong việc xác định và phân bổ, sử dụng nguồn lực. Hạn chế tƣ tƣởng trông chờ hay phụ thuộc vào ngân sách cấp trên vì đầu năm, dựa trên dự toán phân bổ đƣợc phê duyệt, đơn vị
đã đƣợc cấp tổng kinh phí hoạt động trong một năm, trong năm chỉ cấp bổ sung những khoản ngồi dự tốn. Đồng thời, hạn chế một phần cơ chế “ xin – cho” trong việc phân bổ NSNN. Góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động cải cách hành chính.
Thứ hai, về tính cơng bằng: Định mức phân bổ ngân sách có sự phân biệt giữa vùng đô thị, đồng bằng và miền núi, có sự ƣu tiên cao đối với miền núi, vùng sâu, vùng xa, giúp đảm bảo công bằng trong việc cung ứng các dịch vụ công tối thiểu. Tuy nhiên, việc phân cấp chi ngân sách chƣa gắn liền với kết quả đầu ra trong việc cung cấp các dịch vụ công cộng ở địa phƣơng mà chủ yếu vẫn đƣợc phân bổ dựa trên hệ thống tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách theo yếu tố đầu vào, dẫn đến các đơn vị sử dụng ngân sách không quan tâm đến đầu ra và kết quả hoạt động mà chỉ tìm mọi cách tăng số lƣợng đầu vào, là một ngun nhân gây thất thốt, lãng phí.
Việc ngân sách cấp huyện có q ít nguồn kinh phí tự chủ để sử dụng, trong khi nhiệm vụ chi thƣờng xuyên khá lớn dẫn đến việc mƣợn tạm nguồn, sử dụng sai nguồn, sai mục đích kinh phí. Điển hình nhƣ hàng năm, dự tốn chi ngân sách đều đƣợc bố trí khoản dự phịng từ 2% đến 5% tổng số chi để chi phòng chống, khắc phục hậu quả thiên tai, hỏa hoạn, nhiệm vụ quan trọng về quốc phòng, an ninh và nhiệm vụ cấp bách khác phát sinh ngồi dự tốn11, trên thực tế trong năm UBND huyện cấp bổ sung từ nguồn dự phòng ngân sách để chi hoạt động thƣờng xuyên cho các đơn vị trực thuộc. Theo nguyên tắc nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm, nhƣng thực tế thƣờng thấy UBND huyện sử dụng ngân sách huyện để hỗ trợ hoặc chi tạm ứng khơng có trong kế hoạch, dự tốn đƣợc giao cho các cơ quan trung ƣơng đóng trên địa bàn huyện (Ban chỉ huy quân sự, Công an huyện, Chi cục Thuế, Chi cục thi hành án,...) để thực hiện nhiệm vụ phát sinh trên địa bàn huyện, càng gây khó khăn trong việc cân đối NS huyện.
Đánh giá về phân cấp chi đầu tƣ phát triển
Khuôn khổ pháp lý tổng quan về chi đầu tƣ phát triển đƣợc thể hiện trong Luật ngân sách 2002, Luật Đầu tƣ công 2014, Luật Xây dựng 2014, Luật Đấu thầu 2013 và nhiều nghị định, thông tƣ hƣớng dẫn kèm theo.
Một trong những nguyên tắc phân cấp chủ đạo trong phân cấp đầu tƣ phát triển là phân cấp theo tổng mức đầu tƣ, chia thành dự án nhóm A, B, C12, từ giai đoạn phê duyệt chủ trƣơng đầu tƣ, thực hiện đầu tƣ đến khi quyết toán dự án hồn thành.
Chính quyền cấp tỉnh gần như được quyền tự quyết đối với các dự án đầu tư từ NSĐP, cịn chính quyền cấp huyện có vẻ như bị bỏ quên. UBND cấp tỉnh đƣợc quyết định
đầu tƣ các dự án nhóm A, B, C do cấp tỉnh quản lý và có trong quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội 05 năm đƣợc duyệt, hoặc có chủ trƣơng cho phép đầu tƣ của Thủ tƣớng Chính phủ. UBND cấp huyện đƣợc phân cấp cho phép chủ trƣơng đầu tƣ các dự án nhóm C sử dụng nguồn vốn ngân sách cấp xã, ngân sách cấp huyện (kể cả các dự án sử dụng vốn hỗ trợ từ ngân sách cấp trên), các khoản đóng góp tự nguyện của nhân dân. Theo Luật ngân sách nhà nƣớc 2002, trong phân cấp nhiệm vụ chi đối với thị xã, thành phố thuộc tỉnh có nhiệm vụ chi đầu tƣ xây dựng các trƣờng phổ thông quốc lập các cấp, điện chiếu sáng, cấp thốt nƣớc, giao thơng đơ thị, vệ sinh đơ thị và các cơng trình phúc lợi cơng cộng khác làm tăng quyền nhiều hơn cho cấp ngân sách huyện. Phân cấp nhiệm vụ chi đầu tƣ phát triển đối với ngân sách cấp huyện gồm đầu tƣ xây dựng các cơng trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội khơng có khả năng thu hồi vốn; các chƣơng trình mục tiêu quốc gia (chƣơng trình 135, dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, xóa đói giảm nghèo, dự án định canh định cƣ ở các xã nghèo,...); chi đầu tƣ phát triển khác do cấp huyện quản lý.
Hình 3.7: Quyết tốn chi đầu tƣ phát triển ngân sách cấp huyện phân theo nguồn vốn 2014
ĐVT: Triệu đồng
Nguồn: Sở Tài chính Phú n, Quyết tốn thu - chi ngân sách huyện năm 2014
Tuy nhiên, trong bối cảnh 09 ngân sách huyện không tự cân đối đƣợc ngân sách thì phần lớn các dự án đầu tƣ phát triển tại địa phƣơng đều trông chờ vào nguồn bổ sung từ cấp trên nên đặc điểm thƣờng gặp hai vấn đề. Thứ nhất, cấp quyết định đầu tƣ, quản lý (chủ đầu tƣ) và cấp phê duyệt (hay chấp thuận) quyết định đầu tƣ thƣờng khác nhau theo nguyên tắc “nắm to buông nhỏ”. Thứ hai, NSĐP đƣợc quyền chủ động phê duyệt danh mục đầu tƣ, tổng mức đầu tƣ, nhƣng phải trông chờ vào nguồn hỗ trợ từ cấp trên, phân quyền nhƣng khơng đồng bộ về NS. Quyết tốn chi đầu tƣ phát triển tỷ lệ thuận với nguồn vốn hỗ trợ từ NSTƢ (Hình 3.7). Thị xã Sơng Cầu có quyết tốn chi cao nhất vì nhận một lƣợng lớn vốn hỗ trợ có mục tiêu, vốn chƣơng trình MTQG, vốn hỗ trợ hộ nghèo theo QĐ 48/2014/QĐ-TTg chiếm đến 75% tổng quyết toán chi ĐTPT.
Bản thân mỗi ngân sách cấp huyện để có nguồn chi ĐTPT sẽ lấy nguồn thu từ nguồn vốn cân đối ngân sách, huy động quỹ đất, nguồn kết dƣ, tăng thu,...Tuy nhiên, các nguồn thu sử dụng cho chi ĐTPT cũng có tính chất khơng ổn định qua các năm, số thu
0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 140.000 160.000 0% 20% 40% 60% 80% 100% 120% Tỷ lệ vốn NS trung ƣơng/Quyết toán chi ĐTPT Tỷ lệ vốn NS tỉnh/Quyết toán chi ĐTPT
Tỷ lệ vốn NS huyện/Quyết toán chi ĐTPT
Quyết toán chi ĐTPT
tƣơng đối nhỏ có sự khác nhau giữa các huyện vì đặc điểm kinh tế xã hội khác nhau nên nguồn thu sẽ có sự chênh lệch.
3.2.3. Đánh giá chuyển giao nguồn lực bằng bổ sung cân đối - bổ sung có mục tiêu Hình 3.8: Quyết tốn thu - chi, thu bổ sung ngân sách cấp huyện năm 2014