Triệu đồng
Nguồn: tổng hợp theo các báo cáo Quyết toán ngân sách thường niên
Theo quy định, hằng năm, NSĐP trích 60% từ nguồn thu tiền sử dụng đất hình thành nguồn quỹ phát triển đất và quỹ phát triển nhà ở (gọi chung là quỹ nhà đất). Hầu hết các địa phương cả nước cũng như Đồng Nai, quỹ đầu tư phát triển của tỉnh sẽ trực tiếp quản lý hoặc ủy thác quản lý và điều hành các quỹ này. Các quỹ này được hoạt động theo cơ chế bảo toàn vốn
33Phụ lục số 11. Thu tiền sử dụng đất địa phương giai đoạn 2011-2015
27 2. 69 6 458. 26 9 48 7. 20 3 42 2. 89 1 85 7. 12 2 43 9. 79 8 80 .6 21 39 4. 58 8 31 7. 46 7 15 6. 21 8 0% 50% 100% 150% 200% 250% 0 200.000 400.000 600.000 800.000 1.000.000 1.200.000
Năm 2011 Năm 2012 Năm 2013 Năm 2014 Năm 2015 Đất dùng cho mục đích khác Đất nơng nghiệp
Đất xây dựng Đất ở
Quỹ nhà, đất Chủ đầu tư Cho vay Ngân sách Dự án Bố trí vốn Giải ngân Rút vốn Hồn trả (Gốc và lãi) Trích từ nguồn đất
bằng hình thức cho vay, ứng vốn cho các đối tượng liên quan thực hiện đền bù, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ tái định cư và phát triển nhà ở xã hội tại địa phương.
Như vậy, về bản chất vốn hoạt động của các quỹ khơng cần thiết phải được trích bổ sung hằng năm mà nên được trích theo tình hình hụt nguồn thời điểm phát sinh để phù hợp hơn với nhu cầu chi trả và đảm bảo nguồn vốn ngân sách khơng bị lãng phí.
Trong q trình điều hành ngân sách, địa phương đã áp dụng linh hoạt cơ chế này, trích bổ sung quỹ theo nhu cầu dẫn đến số còn nợ quỹ so với số phải trích hằng năm (theo tỷ lệ 30%) ngày một gia tăng. NSĐP vẫn phải chuyển nguồn số vốn nhàn rỗi này khoảng 8% quỹ phát triển nhà và 16% quỹ phát triển đất trong tổng cơ cấu kết chuyển hằng năm. Đây là nguồn nội lực tương đối lớn của địa phương.
Nguồn vốn được bổ sung từ ngân sách (tiền sử dụng đất), hầu hết các quỹ nhà đất thực hiện cho vay dự án hết trong năm. Nguồn hoạt động chủ yếu của quỹ là lãi cho vay và thu hồi từ các dự án đã cho trước. Điều đáng nói là hầu hết các dự án đầu tư cho các dự án bồi thường, xây dựng hạ tầng công cộng, nhà ở xã hội lại do NSĐP bố trí dự tốn cho các chủ đầu tư. Sau khi được giao dự toán trong năm, chủ đầu tư dùng nguồn này để hoàn trả lại các khoản nợ vay (bao gồm cả gốc và lãi) cho quỹ đầu tư. Vơ hình trung, ngân sách tự tạo cho mình một vịng lẩn quẩn, tự cho vay và trả lãi cho mình thơng qua việc huy động và phân bổ nguồn lực đầu tư XDCB cho các quỹ.
Hình 3.5 Hình thành, cho vay và hồn trả quỹ nhà đất
3.2.2 Chuyển nguồn chi thường xuyên
3.2.2.1 Chuyển nguồn chi hoạt động thường xuyên
Chi thường xuyên cho hoạt động thường là các nội dung chi ngoài lương và các khoản phụ cấp như chi mua sắm trang thiết bị, chi thanh toán các hợp đồng thuê chuyên gia thực hiện chuyên mơn, chi cho hoạt động quy hoạch, thanh tốn cước điện, nước và các hoạt động khác.
Chiếm tỷ trọng không nhiều trong cơ cấu chi chuyển nguồn (khoảng 11%) nhưng tính chất của chuyển nguồn chi thường xuyên thật sự ảnh hưởng đến kỷ luật ngân sách và tính minh bạch của nó. Đơn cử như trường hợp chuyển nguồn liên tục qua 03 năm nguồn kinh phí mua xe của một đơn vị thuộc cơ quan tỉnh. Kết quả, khi thực hiện ký kết hợp đồng thì nguồn kinh phí do sự chậm trễ này đã khơng cịn đủ để mua xe theo giá thực tế của thị trường sau 03 năm.
Qua kiểm toán, phát hiện vẫn cịn tình trạng sử dụng sai mục đích từ nguồn được chuyển từ các năm trước34. Vơ tình với cơ chế cho phép chuyển nguồn thường xuyên, các đơn vị được phép sử dụng NSNN với mục đích khác mà không cần phải thông qua cơ quan quản lý hoặc được HĐND tỉnh phê chuẩn.
Ngoài ra, việc giao dự toán bổ sung vào thời điểm cuối quý IV từ nguồn kết dư năm trước, lại thêm một nguyên nhân nữa làm cho các đơn vị dự tốn khơng kịp giải ngân trước ngày 31/12 và như vậy phải chuyển qua các năm sau tiếp tục thực hiện. Đây là một nội dung cần được chú ý vì tại thời điểm cuối năm X-1 đã xác định được kết dư của ngân sách năm đó nhưng khơng được phân bổ vào dự toán đầu năm X mà phải chờ đến cuối X để được HĐND phê chuẩn quyết toán năm X-1.
Hình 3.6 Lịch phê chuẩn dự tốn, quyết toán ngân sách hằng năm
Dự toán Thời điểm
Năm 2011 Năm 2012 Năm 2013 Năm 2014 Năm 2015
Đầu năm 10/12 08/12 06/12 06/12 11/12
Bổ sung đợt 1 15/07 12/07 12/07 01/07 24/07
Bổ sung đợt 2 08/12 06/12 06/12 11/12 17/12
Bổ sung đợt 3 28/12 31/12 30/12 30/12
Nguồn: Nghị quyết giao dự toán các năm của HĐND tỉnh
3.2.2.2 Chuyển nguồn chi cải cách tiền lương còn dư
Theo quy định, 50% vượt thu NSĐP từ những sắc thuế phân chia giữa NSTW và NSĐP so với dự tốn Bộ Tài chính giao được ưu tiên bổ sung nguồn cải cách tiền lương theo lộ trình tăng lương cơ bản của Chính phủ và khơng được sử dụng cho mục đích khác.
Bảng 3.5Lộ trình tăng lương cơ bản của Chính phủ giai đoạn 2011-2015
Lương cơ bản (ngàn đồng)
Thời điểm áp dụng
Mức tăng so
với lần trước Quy định
830 01/5/2011 114% 22/2011/NĐ-CP
1.050 01/5/2012 127% 31/2012/NĐ-CP
1.150 01/7/2013 110% 66/2013/NĐ-CP
Nguồn: Tổng hợp của tác giả từ Thuvienphapluat.vn
Thực tế điều hành ngân sách cho thấy, nhu cầu tiền lương tăng thêm so với nguồn đảm bảo thực hiện rất ít. Do khơng được sử dụng vào mục đích khác ngồi lương nên hằng năm địa
DTBS đợt 2 năm X-1 DTĐN năm X Tháng 12 năm X-1 DTBS đợt 1 năm X Tháng 7 năm X DTBS đợt 2 năm X DTĐN năm X+1 QT năm X Tháng 12 năm X
phương phải chuyển nguồn số dư này qua các năm sau để tiếp tục thực hiện chỉ khi có chủ trương tăng lương cơ bản của Chính phủ. Điều này làm giảm tính chủ động của địa phương trong cân đối ngân sách. Nguồn cải cách tiền lương cịn dư khơng được sử dụng được tích lũy và lớn dần qua các năm cho thấy “nguyên tắc vàng” của cân đối ngân sách chưa được đảm bảo là “tổng thu phải lớn hơn chi thường xun và góp phần tích lũy vào chi đầu tư35”.
Thực tế cho thấy nhu cầu gia tăng tiền lương và các khoản theo lương tăng trong thời gian qua ngồi do tăng lương cơ bản cịn phụ thuộc rất nhiều yếu tố khác. Biên chế số người hưởng lương từ NSNN36 được giao gần như không thay đổi, tổng quỹ lương tăng mạnh trong khi không tăng lương cơ bản năm 2014 và 2015 chủ yếu là do công tác tinh giản bộ máy trên địa bàn được triển khai chưa thật sự hiệu quả. Một bằng chứng rõ nét hơn cho kết luận này là xu hướng giảm của lương cán bộ, nhân viên dơi ra ngồi biên chế song song với các khoản phụ cấp thêm niên vượt khung khơng được cải thiện37.
Hình 3.7 Nhu cầu và nguồn đảm bảo cải cách tiền lương
Triệu đồng
Nguồn: tổng hợp theo các báo cáo Quyết toán ngân sách thường niên
35 Khoản 1 Điều 8 Luật NSNN 2002; Khoản 2 Điều 7 Luật NSNN 2015
36 Phụ lục số 14. Biên chế công chức, biên chế hội, số người làm việc và hợp đồng lao động trong các cơ quan,
tổ chức hành chính, đơn vị sự nghiệp và tổ chức hội có tính chất đặc thù trên địa bàn tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2011-2015
37 Phụ lục số 12 Thực chi tiền lương và các khoản mang tính chất lương thực tế giai đoạn 2011-2015 trên tồn
địa bàn 0 200.000 400.000 600.000 800.000 1.000.000 1.200.000 1.400.000
Năm 2011 Năm 2012 Năm 2013 Năm 2014 Năm 2015
Nhu cầu tăng thực tế theo lộ trình Chính phủ Nguồn còn dư sau khi cân đối, chuyển nguồn
Trong khi đó, chi đầu tư phát triển góp phần tạo ra những giá trị sẽ thu được về tương lai, góp phần tăng trưởng kinh tế và vơ hình trung làm tăng thêm nguồn thu. Là một tỉnh năng động, có nhiều khu cơng nghiệp nhất cả nước, định hướng của Đồng Nai trong thời gian qua và sắp tới là luôn ưu tiên đầu tư phát triển hạ tầng, khoa học và công nghệ để đáp ứng nhu cầu phát triển. Trong khi đó, hơn một nửa chuyển nguồn ngân sách cấp tỉnh là chuyển nguồn thực hiện cải cách tiền lương trong khi nhu cầu đầu tư thôi thúc tỉnh vay mượn để đầu tư cũng là một điều hết sức mâu thuẫn trong vấn đề phân cấp, lập, phân bổ và chấp hành dự toán ngân sách địa phương.
3.3 Chuyển nguồn “âm”
Nếu bản chất của chuyển nguồn là dùng nguồn lực hiện tại để chi trả cho các nhu cầu trong tương lai thì vay huy động đầu tư là một hình thức chuyển nguồn âm. Bởi, nhu cầu được thực hiện ngay tức thời và chi trả (gốc và lãi) bằng nguồn lực trong tương lai. Nợ cơng/GRDP của chính quyền địa phương trong thời gian qua trong khoảng 1%, kết hợp với chuyển nguồn/GRDP là 2% tạo ra hiệu ứng chèn lấn cho các dự tốn kỳ sau. Nói cách khác, chuyển nguồn dẫn đến nợ cơng làm dự tốn tương lai bị thu hẹp lại cho những ưu tiên trả nợ do không tận dụng vốn nhàn rỗi địa phương.
Qua bóc tách, phân tích các hạng mục chuyển nguồn như trên. Có thể thấy, chuyển nguồn cải cách tiền lương và nguồn hình thành các quỹ tài chính cơng nhàn rỗi là một lựa chọn lý tưởng khả thi hơn phương án vay này. Hình 3.8 cho thấy, nếu sử dụng linh hoạt các nguồn cải cách tiền lương và nguồn quỹ nhà đất, ngân sách đảm bảo trang trải được các dự án, cơng trình thiết yếu mà vẫn cân đối hài hòa được trong cơ cấu chi tiêu đầu tư và chi thường xuyên. Hơn nữa, nguồn cải cách tiền lương được tích lũy qua nhiều năm để chi lương thay vì chi đầu tư không phù hợp với “nguyên tắc vàng” của cân đối ngân sách là đảm bảo chi thường xuyên và góp phần tích lũy vào chi đầu tư.
Mặt khác, trong giai đoạn 2011-2015, các dự án, cơng trình trọng điểm phải đảm bảo nằm trong danh mục kế hoạch đầu tư xây dựng 05 năm thì mới được vay theo khoản 3 Điều 8 Luật NSNN 2002. Xét về lý thuyết bền vững ngân sách của Schick (2005) thì việc vay này làm giảm khả năng thanh toán cho các nhiệm vụ hiện tại từ nguồn thu bền vững, mặt khác còn tạo gánh nặng nợ lên thế hệ tương lai, nguồn thu cải cách tiền lương cịn dư khơng được
đưa vào chi đầu tư để góp phần tăng trưởng. Thêm vào đó, do khả năng tiếp cận tín dụng nên địa phương cũng ít động cơ để thay đổi các chính sách cân đối ngân sách phù hợp dù có bất cập từ nguồn cải cách tiền lương cịn dư kéo dài qua nhiều năm.
Hình 3.8 So sánh vay và sử dụng chuyển nguồn
Triệu đồng
Nguồn: Tổng hợp theo các báo cáo Quyết toán ngân sách thường niên
Tóm lại, việc áp dụng chuyển nguồn làm giảm tính bền vững tài khóa, gánh nặng chi trả cho các nhu cầu hiện tại chuyển sang tương lai. Dù có nhiều cải thiện trong phân cấp NSNN trong thời gian qua, song việc cứng nhắc trong sử dụng các nguồn nhàn rỗi làm giảm tính chủ động và linh hoạt của NSĐP.
0 200.000 400.000 600.000 800.000 1.000.000 1.200.000 1.400.000
Năm 2011 Năm 2012 Năm 2013 Năm 2014 Năm 2015
CHƯƠNG 4
KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH 4.1 Kết luận
Áp dụng chính sách chuyển nguồn NSNN tại địa phương thời gian vừa qua phần nào bộc lộ những bất cập rõ rệt. Thứ nhất, việc ghi nhận trùng lắp nhiều lần vào quyết toán chi các nội dung nằm trong chuyển nguồn và thực chi của cùng một nhiệm vụ được HĐND thông qua làm giảm tính chính xác, độ minh bạch, sự nhất quán và toàn diện của các báo cáo ngân sách. Theo kết quả của các báo cáo ngân sách thời gian qua, ngân sách ln chi vượt dự tốn trong khoảng 30%, nhưng trên thực tế số thực chi từ dự toán của năm chỉ trong khoảng 90-95% dự toán tổng thể. Thu chuyển nguồn năm nay từ chi chuyển nguồn năm trước cịn làm mờ đi độ chính xác của các báo cáo thu NSĐP. Từ đó ảnh hưởng khơng nhỏ đến khả năng dự báo và kiểm sốt thực tế nguồn thu cũng như nhiệm vụ chi tiêu của chính quyền địa phương.
Thứ hai, chuyển nguồn chi đầu tư XDCB đối với các cơng trình, dự án kéo dài phản ánh việc
đầu tư thiếu kỷ luật. Đầu tư là một chính sách quan trọng góp phần đóng góp vào sự phát triển bền vững. Trong khi nguồn thu thường xuyên luôn được quan tâm, động viên vào ngân sách kịp thời qua các chính sách thuế, chuyển nguồn phản ánh tình trạng ứ đọng nguồn lực này trong các khoản tạm ứng dự toán XDCB. Cũng vậy, chi đầu tư từ nguồn thu tài nguyên và đặc biệt là vay nợ trả lãi không được quyết tốn dự án và khơng được giải ngân vì một số nguyên nhân khách quan cũng như chủ quan từ phía nhà thầu cho thấy tính kém bền vững của ngân sách. Vốn đọng trong chuyển nguồn các dự án này làm phát sinh chi phí cơ hội đối với các dự án ưu tiên khác lẽ ra được bố trí nguồn thỏa đáng. Chuyển nguồn tạo ra tiền lệ khơng tốt về kỷ luật tài khóa, khiến cho nhiều dự án bị đình trệ, kéo dài dẫn đến phải bổ sung kinh phí để bù vào trượt giá, gây lãng phí nguồn ngân sách và tăng chi phí kinh tế.
Thứ ba, xét ở NSĐP, việc chuyển nguồn vượt thu và trích quỹ tài chính hằng năm làm trì trệ
quy mô đầu tư phát triển của địa phương từ nguồn lực vốn có của mình. Trong khi việc vay và phân bổ vốn vay cho các dự án để rồi bố trí dự tốn hồn trả lại cho các quỹ này cũng là một vấn đề không tốt theo các thơng lệ ngân sách tốt. Việc duy trì các quỹ này ngồi ngân sách và không được phản ánh trong bức tranh ngân sách chung cũng góp phần làm giảm đi tính trung thực và chất lượng của báo cáo tài khóa. Quy trình ứng vốn khác rất nhiều so với quy trình cấp vốn đầu tư, đây cũng là một kẽ hở trong việc phân bổ vốn XDCB hàng năm.
Thứ tư, khơng có một giới hạn chuyển nguồn về thời gian và hạn mức định lượng của chuyển
nguồn chi cho các hoạt động thường xuyên làm cho tình trạng chuyển nguồn tràn lan, khó theo dõi, kiểm sốt và khơng thu hồi được. Cũng trong chi thường xuyên, nguồn cải cách tiền lương một mặt đóng vai trị tích cực trong việc đảm bảo lộ trình tăng lương của địa phương theo chính sách chung của Chính phủ nhưng việc duy trì nguồn tiền lớn cho cải cách tiền lương dôi dư so với nhu cầu thực tế tại địa phương đã làm giảm tính bền vững ngân sách, gây ra tình trạng lãng phí và kém hiệu quả trong phân bổ nguồn lực. Bởi, suy cho cùng các nguồn vượt thu này bản chất vẫn là nguồn thu thường xuyên bền vững nhưng chưa được bố trí hợp lý.
4.2 Khuyến nghị chính sách
Từ những phân tích và nhận định nêu trên, tác giả xin được đưa ra một số giải pháp, khuyến nghị chính sách nhằm hồn thiện cơ chế chuyển nguồn hiện nay như sau: