Chuyển nguồn chi đầu tư phát triển

3.2 Cơ cấu chi chuyển nguồn NSNN trên địa bàn tỉnh Đồng Nai thời gian qua

3.2.1 Chuyển nguồn chi đầu tư phát triển

3.2.1.1 Chuyển nguồn chi đầu tư XDCB

Chuyển nguồn chi đầu tư XDCB chiếm bình quân 24% tổng chi chuyển nguồn giai đoạn 2011-2015 trên địa bàn. Tỷ lệ này phản ánh tình trạng tn thủ kỷ luật tài khóa kém, đặc biệt là chuyển nguồn tạm ứng trong dự tốn qua nhiều năm, khơng có khối lượng hồn thành quyết tốn29. Tình trạng tạm ứng để bồi thường, giải phóng mặt bằng kéo dài phần nào phản ánh nguyên nhân khách quan chủ yếu trong hầu hết các dự án đầu tư công.

Việc cho phép chuyển nguồn XDCB làm cho chủ đầu tư cũng như nhà thầu ỷ lại về thời gian thực hiện dự án. Họ hồn tồn có động cơ để kéo dài thời gian nhằm xin bổ sung dự toán đầu tư do trượt giá bồi thường, trượt giá vật tư xây dựng và tranh thủ xin dự cho các dự án

29 Chi tiết theo Phụ lục số 10. Tạm ứng trong dự tốn vốn XDCB một số cơng trình trọng điểm kéo dài nhiều

mới rồi tiếp tục trì hỗn thực hiện. Tình trạng này làm cho đầu tư cơng trên địa bàn có xu hướng dàn trải và kém hiệu quả. Thực tế cho thấy, các dự án được chuyển nguồn thường phải điều chỉnh cả về vốn và thời gian rất nhiều.

Bảng 3.4 Một số dự án vượt thời gian dự kiến và đội chi phí so với dự kiến

Tên Dự án

Thời gian thực hiện Kinh phí đầu tư (Tỷ đồng)

Dự kiến (năm) Hồn thành (năm) So sánh Dự toán Quyết toán Tuyệt đối (năm) Tương đối (lần) Ban đầu Sau điều chỉnh

Dự án Bệnh viện Đa khoa Đồng Nai30 2007- 2010 Chưa Chậm

7 năm 2,33 lần 1.904

31 2.076 Chưa Dự án Nạo vét suối Săn Máu32 2011-2014 Chưa Chậm

3 năm 2 lần 409 924 Chưa

Dự án Hồ Cầu mới 2004-2007 Chưa Chậm

10 năm 3,3 lần 276 452 Chưa

Đường Cua heo Bình Lộc 2007-2019 2015 Chậm

6 năm 3 lần 67 141 201

Cải tạo nâng cấp trường chuyên

Lương Thế Vinh 2010-2011 2015

Chậm

10 năm 4 lần 89 139 131

Nguồn: tác giả tổng hợp theo báo cáo Quyết tốn dự án và một số thơng tin liên quan.

Vơ hình trung, với cơ chế chuyển nguồn hiện tại tạo ra một vịng lẩn quẩn khép kín của việc lập và phân bổ dự toán chi ngân sách. Ngân sách bố trí vốn đủ nguồn ban đầu để thực hiện dự án. Các đơn vị trúng thầu thường do đấu thầu dự án với giá thấp. Kết quả, sau khi tạm ứng vốn thực hiện không đủ ở giai đoạn đầu, khơng đủ khối lượng để thanh tốn tạm ứng. Dẫn đến việc treo nguồn tạm ứng còn dang dở qua các năm tiếp theo. Sau khi trình bổ sung, điều chỉnh, dự án lúc này gần như thay đổi hồn tồn cả thơng số kỹ thuật lẫn các chỉ tiêu quan trọng về nguồn và thời gian thực hiện. Kết quả, lại một lần nữa ngân sách phải chuyển nguồn kinh phí này qua các năm theo điều chỉnh tiến độ của quyết định điều chỉnh được phê

30http://baodongnai.com.vn/xahoi/201404/du-an-benh-vien-da-khoa-dong-nai-moi-vi-sao-cham-tien-do-

2304714/, truy cập ngày 07/04/2017

31 Quyết định số 1872/QĐ-UBND ngày 21/07/2010 của UBND tỉnh Đồng Nai về duyệt dự án Bệnh viện Đa

khoa tỉnh Đồng Nai

32http://www.tinmoi.vn/dong-nai-khoi-dong-du-an-nao-vet-suoi-san-mau-01704929.html, truy cập ngày

duyệt. Nói cách khác, do chuyển nguồn dẫn đến nợ đọng, đội vốn dự án hay ngược lại vì đội vốn và nợ đọng nên phải chuyển nguồn qua các năm tiếp theo. Việc chấn chỉnh, siết chặt kỷ luật ngân sách trong khâu chuyển nguồn XDCB phần nào cũng là giải pháp để góp phần chấn chỉnh thực trạng này.

Thực trạng chuyển nguồn vốn XDCB qua nhiều năm trên địa bàn

“Tình trạng một số dự án chậm hoàn thành vượt quá thời gian quy định tại Quyết định duyệt dự án đầu tư nhưng chưa được Chủ đầu tư chủ động thực hiện. Các dự án thi công kéo dài này chậm đưa vào khai thác, sử dụng nên làm giảm hiệu quả đầu tư và làm tăng gánh nặng ngân sách do phải bù giá trị vật tư, nhân cơng, máy móc. Ngồi ra, việc kéo dài thời gian thực hiện dự án còn tiềm ẩn nhiều rủi ro do thời hiệu đảm bảo của các hợp đồng, bảo hiểm cơng trình đã hết mà dự án vẫn chưa hoàn thành….

…Phần lớn các dự án XDCB dở dang đã tạm ứng vốn thực hiện xây dựng cơng trình theo quy định nhưng việc thanh, quyết toán dây đưa kéo dài do một số chủ đầu tư có khối lượng hồn thành nhưng khâu lập hồ sơ quyết toán chậm. Mặc khác, cũng do giá vật tư tăng đột biến nên phải chờ bổ sung dự toán mới giải ngân dẫn đến chậm tiến độ. Một số dự án đền bù, giải phóng mặt bằng chưa được Chủ đầu tư và Hội đồng Bồi thường, tái định cư thật sự quan tâm cũng là nguyên nhân chậm tiến độ và treo số dư chuyển nguồn qua các năm…”

Nguồn: Tổng hợp Tờ trình quyết tốn NSNN trên địa bàn các năm của UBND tỉnh

3.2.1.2 Chuyển nguồn trích các quỹ từ nguồn thu tiền sử dụng đất

Đồng Nai là địa phương có nhiều lợi thế để khai thác tốt các khoản thu từ đất, nhất là tiền sử dụng đất. Đồng Nai cũng là tỉnh có nhiều khu công nghiệp nhất cả nước, với 11 đơn vị hành chính gồm 01 đơ thị loại I, 01 thị xã và 9 huyện. Nhu cầu về đất ở, đất xây dựng, đất khu công nghiệp ngày càng tăng khiến cho giá đất tại Đồng Nai cũng tăng tương ứng. Nhìn ở phương diện thuế khóa và ngân sách, giá đất tăng là một nguồn thu tiềm năng cho ngân sách địa phương. Điều này được minh chứng thực tế qua số thu tiền sử dụng đất trong thời gian qua. Thu so với dự tốn cũng như so với cùng kỳ ln có xu hướng đạt và vượt rất cao. Đỉnh điểm là giai đoạn 2012-2013, khi Luật Đất đai (2013) đang trong giai đoạn thảo luận và

chuẩn bị được thông qua, số thu tăng vọt với tốc độ 150%/năm. Tiền sử dụng đất ở và đất xây dựng là hai nguồn thu chính trong sắc thuế này33.

Hình 3.4 Thu tiền sử dụng đất trên tồn địa bàn tỉnh giai đoạn 2011-2015

Triệu đồng

Nguồn: tổng hợp theo các báo cáo Quyết toán ngân sách thường niên

Theo quy định, hằng năm, NSĐP trích 60% từ nguồn thu tiền sử dụng đất hình thành nguồn quỹ phát triển đất và quỹ phát triển nhà ở (gọi chung là quỹ nhà đất). Hầu hết các địa phương cả nước cũng như Đồng Nai, quỹ đầu tư phát triển của tỉnh sẽ trực tiếp quản lý hoặc ủy thác quản lý và điều hành các quỹ này. Các quỹ này được hoạt động theo cơ chế bảo toàn vốn

33Phụ lục số 11. Thu tiền sử dụng đất địa phương giai đoạn 2011-2015

27 2. 69 6 458. 26 9 48 7. 20 3 42 2. 89 1 85 7. 12 2 43 9. 79 8 80 .6 21 39 4. 58 8 31 7. 46 7 15 6. 21 8 0% 50% 100% 150% 200% 250% 0 200.000 400.000 600.000 800.000 1.000.000 1.200.000

Năm 2011 Năm 2012 Năm 2013 Năm 2014 Năm 2015 Đất dùng cho mục đích khác Đất nông nghiệp

Đất xây dựng Đất ở

Quỹ nhà, đất Chủ đầu tư Cho vay Ngân sách Dự án Bố trí vốn Giải ngân Rút vốn Hồn trả (Gốc và lãi) Trích từ nguồn đất

bằng hình thức cho vay, ứng vốn cho các đối tượng liên quan thực hiện đền bù, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ tái định cư và phát triển nhà ở xã hội tại địa phương.

Như vậy, về bản chất vốn hoạt động của các quỹ khơng cần thiết phải được trích bổ sung hằng năm mà nên được trích theo tình hình hụt nguồn thời điểm phát sinh để phù hợp hơn với nhu cầu chi trả và đảm bảo nguồn vốn ngân sách khơng bị lãng phí.

Trong q trình điều hành ngân sách, địa phương đã áp dụng linh hoạt cơ chế này, trích bổ sung quỹ theo nhu cầu dẫn đến số còn nợ quỹ so với số phải trích hằng năm (theo tỷ lệ 30%) ngày một gia tăng. NSĐP vẫn phải chuyển nguồn số vốn nhàn rỗi này khoảng 8% quỹ phát triển nhà và 16% quỹ phát triển đất trong tổng cơ cấu kết chuyển hằng năm. Đây là nguồn nội lực tương đối lớn của địa phương.

Nguồn vốn được bổ sung từ ngân sách (tiền sử dụng đất), hầu hết các quỹ nhà đất thực hiện cho vay dự án hết trong năm. Nguồn hoạt động chủ yếu của quỹ là lãi cho vay và thu hồi từ các dự án đã cho trước. Điều đáng nói là hầu hết các dự án đầu tư cho các dự án bồi thường, xây dựng hạ tầng công cộng, nhà ở xã hội lại do NSĐP bố trí dự tốn cho các chủ đầu tư. Sau khi được giao dự toán trong năm, chủ đầu tư dùng nguồn này để hoàn trả lại các khoản nợ vay (bao gồm cả gốc và lãi) cho quỹ đầu tư. Vơ hình trung, ngân sách tự tạo cho mình một vịng lẩn quẩn, tự cho vay và trả lãi cho mình thơng qua việc huy động và phân bổ nguồn lực đầu tư XDCB cho các quỹ.

Hình 3.5 Hình thành, cho vay và hồn trả quỹ nhà đất

3.2.2 Chuyển nguồn chi thường xuyên

3.2.2.1 Chuyển nguồn chi hoạt động thường xuyên

Chi thường xuyên cho hoạt động thường là các nội dung chi ngoài lương và các khoản phụ cấp như chi mua sắm trang thiết bị, chi thanh toán các hợp đồng thuê chuyên gia thực hiện chuyên môn, chi cho hoạt động quy hoạch, thanh toán cước điện, nước và các hoạt động khác.

Chiếm tỷ trọng không nhiều trong cơ cấu chi chuyển nguồn (khoảng 11%) nhưng tính chất của chuyển nguồn chi thường xuyên thật sự ảnh hưởng đến kỷ luật ngân sách và tính minh bạch của nó. Đơn cử như trường hợp chuyển nguồn liên tục qua 03 năm nguồn kinh phí mua xe của một đơn vị thuộc cơ quan tỉnh. Kết quả, khi thực hiện ký kết hợp đồng thì nguồn kinh phí do sự chậm trễ này đã khơng cịn đủ để mua xe theo giá thực tế của thị trường sau 03 năm.

Qua kiểm tốn, phát hiện vẫn cịn tình trạng sử dụng sai mục đích từ nguồn được chuyển từ các năm trước34. Vơ tình với cơ chế cho phép chuyển nguồn thường xuyên, các đơn vị được phép sử dụng NSNN với mục đích khác mà khơng cần phải thông qua cơ quan quản lý hoặc được HĐND tỉnh phê chuẩn.

Ngồi ra, việc giao dự tốn bổ sung vào thời điểm cuối quý IV từ nguồn kết dư năm trước, lại thêm một nguyên nhân nữa làm cho các đơn vị dự tốn khơng kịp giải ngân trước ngày 31/12 và như vậy phải chuyển qua các năm sau tiếp tục thực hiện. Đây là một nội dung cần được chú ý vì tại thời điểm cuối năm X-1 đã xác định được kết dư của ngân sách năm đó nhưng khơng được phân bổ vào dự tốn đầu năm X mà phải chờ đến cuối X để được HĐND phê chuẩn quyết toán năm X-1.

Hình 3.6 Lịch phê chuẩn dự toán, quyết toán ngân sách hằng năm

Dự toán Thời điểm

Năm 2011 Năm 2012 Năm 2013 Năm 2014 Năm 2015

Đầu năm 10/12 08/12 06/12 06/12 11/12

Bổ sung đợt 1 15/07 12/07 12/07 01/07 24/07

Bổ sung đợt 2 08/12 06/12 06/12 11/12 17/12

Bổ sung đợt 3 28/12 31/12 30/12 30/12

Nguồn: Nghị quyết giao dự toán các năm của HĐND tỉnh

3.2.2.2 Chuyển nguồn chi cải cách tiền lương còn dư

Theo quy định, 50% vượt thu NSĐP từ những sắc thuế phân chia giữa NSTW và NSĐP so với dự tốn Bộ Tài chính giao được ưu tiên bổ sung nguồn cải cách tiền lương theo lộ trình tăng lương cơ bản của Chính phủ và khơng được sử dụng cho mục đích khác.

Bảng 3.5Lộ trình tăng lương cơ bản của Chính phủ giai đoạn 2011-2015

Lương cơ bản (ngàn đồng)

Thời điểm áp dụng

Mức tăng so

với lần trước Quy định

830 01/5/2011 114% 22/2011/NĐ-CP

1.050 01/5/2012 127% 31/2012/NĐ-CP

1.150 01/7/2013 110% 66/2013/NĐ-CP

Nguồn: Tổng hợp của tác giả từ Thuvienphapluat.vn

Thực tế điều hành ngân sách cho thấy, nhu cầu tiền lương tăng thêm so với nguồn đảm bảo thực hiện rất ít. Do khơng được sử dụng vào mục đích khác ngồi lương nên hằng năm địa

 DTBS đợt 2 năm X-1  DTĐN năm X Tháng 12 năm X-1  DTBS đợt 1 năm X Tháng 7 năm X  DTBS đợt 2 năm X  DTĐN năm X+1  QT năm X Tháng 12 năm X

phương phải chuyển nguồn số dư này qua các năm sau để tiếp tục thực hiện chỉ khi có chủ trương tăng lương cơ bản của Chính phủ. Điều này làm giảm tính chủ động của địa phương trong cân đối ngân sách. Nguồn cải cách tiền lương cịn dư khơng được sử dụng được tích lũy và lớn dần qua các năm cho thấy “nguyên tắc vàng” của cân đối ngân sách chưa được đảm bảo là “tổng thu phải lớn hơn chi thường xun và góp phần tích lũy vào chi đầu tư35”.

Thực tế cho thấy nhu cầu gia tăng tiền lương và các khoản theo lương tăng trong thời gian qua ngồi do tăng lương cơ bản cịn phụ thuộc rất nhiều yếu tố khác. Biên chế số người hưởng lương từ NSNN36 được giao gần như không thay đổi, tổng quỹ lương tăng mạnh trong khi không tăng lương cơ bản năm 2014 và 2015 chủ yếu là do công tác tinh giản bộ máy trên địa bàn được triển khai chưa thật sự hiệu quả. Một bằng chứng rõ nét hơn cho kết luận này là xu hướng giảm của lương cán bộ, nhân viên dơi ra ngồi biên chế song song với các khoản phụ cấp thêm niên vượt khung không được cải thiện37.

Hình 3.7 Nhu cầu và nguồn đảm bảo cải cách tiền lương

Triệu đồng

Nguồn: tổng hợp theo các báo cáo Quyết toán ngân sách thường niên

35 Khoản 1 Điều 8 Luật NSNN 2002; Khoản 2 Điều 7 Luật NSNN 2015

36 Phụ lục số 14. Biên chế công chức, biên chế hội, số người làm việc và hợp đồng lao động trong các cơ quan,

tổ chức hành chính, đơn vị sự nghiệp và tổ chức hội có tính chất đặc thù trên địa bàn tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2011-2015

37 Phụ lục số 12 Thực chi tiền lương và các khoản mang tính chất lương thực tế giai đoạn 2011-2015 trên toàn

địa bàn 0 200.000 400.000 600.000 800.000 1.000.000 1.200.000 1.400.000

Năm 2011 Năm 2012 Năm 2013 Năm 2014 Năm 2015

Nhu cầu tăng thực tế theo lộ trình Chính phủ Nguồn cịn dư sau khi cân đối, chuyển nguồn

Trong khi đó, chi đầu tư phát triển góp phần tạo ra những giá trị sẽ thu được về tương lai, góp phần tăng trưởng kinh tế và vơ hình trung làm tăng thêm nguồn thu. Là một tỉnh năng động, có nhiều khu cơng nghiệp nhất cả nước, định hướng của Đồng Nai trong thời gian qua và sắp tới là luôn ưu tiên đầu tư phát triển hạ tầng, khoa học và công nghệ để đáp ứng nhu cầu phát triển. Trong khi đó, hơn một nửa chuyển nguồn ngân sách cấp tỉnh là chuyển nguồn thực hiện cải cách tiền lương trong khi nhu cầu đầu tư thôi thúc tỉnh vay mượn để đầu tư cũng là một điều hết sức mâu thuẫn trong vấn đề phân cấp, lập, phân bổ và chấp hành dự toán ngân sách địa phương.

3.3 Chuyển nguồn “âm”

Nếu bản chất của chuyển nguồn là dùng nguồn lực hiện tại để chi trả cho các nhu cầu trong tương lai thì vay huy động đầu tư là một hình thức chuyển nguồn âm. Bởi, nhu cầu được thực hiện ngay tức thời và chi trả (gốc và lãi) bằng nguồn lực trong tương lai. Nợ công/GRDP của chính quyền địa phương trong thời gian qua trong khoảng 1%, kết hợp với chuyển nguồn/GRDP là 2% tạo ra hiệu ứng chèn lấn cho các dự tốn kỳ sau. Nói cách khác, chuyển