Hiện giá của nợ theo & của Nghĩa vụ nợ theo & của
Xuất khẩu GDP Thu
ngân sách Xuất khẩu
Thu ngân sách Chính sách yếu 100 30 200 15 25 Chính sách trung bình 150 40 250 20 30 Chính sách tốt 200 50 300 25 35
Nguồn: Hướng dẫn phân tích tính bền vững của nợ LIC (A Guide to LIC Debt Sustainability Analysis) WB (2006)
Việc phân loại chính sách của quốc gia thuộc vào loại yếu, trung bình hay tốt được dựa trên tiêu chuẩn đánh giá về chất lượng thể chế và chính sách CPIA (Country Policy and Institutional Accessment) của World Bank. CPIA được chấm theo thang điểm từ 1 đến 6. Những nước có CPIA thấp hơn hoặc bằng 3,25 được xem là có chính sách yếu, thấp hơn 3,75 được xem là chính sách trung bình và cao hơn hoặc bằng 3,75 được xem là chính sách tốt. Với mỗi nhóm quốc gia thì tiêu chí đưa ra ngưỡng an tồn nợ của WB và IMF tong DSF cũng khác nhau dựa theo bảng.
2.1.6.3. Kiểm tra tính dừng của chuỗi số liệu nợ cơng
Nghiên cứu thực nghiệm trong kinh tế vĩ mô chủ yếu dựa vào chuỗi thời gian vì các chỉ số kinh tế luôn biến động theo xu hướng. Theo xu hướng đó, chuỗi dữ liệu thời gian có thể cố định hoặc không.
Chuỗi số liệu thời gian cố định (chuỗi dữ liệu có tính dừng) có thuộc tính giá trị trung bình, phương sai, giữa hai giá trị quan sát bất kỳ không có tương quan với nhau và khơng có biến động định kỳ. Do đó, nếu chuỗi thời gian của nợ công không dừng, đồng nghĩa với việc tỷ lệ nợ thực/GDP liên tục tăng và vượt
quá giá trị hiện tại của các khoản thặng dư ngân sách trong tương lai thì nợ cơng khơng bền vững.
Đã có nhiều nghiên cứu đã sử dụng các kiểm tra về tính dừng để đánh giá bền vững nợ công. Corsetti G. và Roubini N. (1991) đã dựa trên bộ số liệu của 18 nước trong khối OECD với chuỗi dữ liệu thời gian từ 1960 – 1989. Hai tác giả đã phát hiện có sự khác biệt về sự phát triển bền vững của các quốc gia trong dài hạn. Các quốc gia có nền kinh tế mạnh như Hoa Kỳ, Nhật Bản, Đức, Pháp, Anh và Canada khơng gặp trở ngại gì về khả năng thanh toán. Trong khi đó, Bỉ, Ireland, Hà Lan và Hy Lạp lại gặp vấn đề trong phát triển bền vững ở tương lai. Điểm chung của các quốc gia này là có tỷ lệ nợ cơng/GDP lớn (ở Bỉ và Ireland là hơn 100%).
Anca Ruxanda (2011) đã sử dụng số liệu hàng năm của 14 quốc gia châu Âu trong giai đoạn 1970 – 2012 để chỉ ra tỷ lệ nợ công của một số nước vượt xa ngưỡng nợ theo quy định của Hiệp ước Maastricht đề ra (ngoại trừ Đan Mạch, Phần Lan và Thụy Điển). Tình trạng này trở nên tồi tệ hơn khi khủng hoảng tài chính – kinh tế toàn cầu xảy ra, tỷ lệ nợ công của các nước có xu hướng tăng nhanh từ năm 2007, một trong số đó đạt đến mức báo động. Các nước như Đan Mạch, Phần Lan, Hà Lan và Thụy Điển là những nước không có nguy cơ đối mặt với rủi ro thanh khoản trong tương lai. Vị thế tài chính bền vững của họ dựa trên một tỷ lệ nợ công không vượt quá ngưỡng và thặng dư ngân sách cơ bản đủ lớn nhằm đảm bảo cho sự ổn định.
2.2. Thâm hụt ngân sách
2.2.1. Khái niệm thâm hụt ngân sách
Thâm hụt ngân sách (bội chi ngân sách) là tình trạng tổng chi ngân sách do chính phủ thực hiện lớn hơn các khoản thu mà chính phủ thu được trong năm tài khóa. Ở phạm vi rộng hơn, thâm hụt ngân sách là hiện tượng ngân sách của chính phủ khơng thể cân đối được (chênh lệch giữa cung và cầu về nguồn lực tài chính của chính phủ). Từ quan điểm về quản lý ngân sách của các quốc gia, tồn
tại nhiều quan niệm khác nhau về thâm hụt ngân sách. Việc tính tốn mức độ thâm hụt ngân sách ở mỗi quốc gia thường có sụ khác biệt do cách xác định các khoản mục thu, chi ngân sách của mỗi quốc gia.
Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 của Việt Nam, ngân sách nhà nước (ngân sách chính phủ) bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Thâm hụt ngân sách nhà nước là thâm hụt ngân sách trung ương và được định nghĩa là chênh lệch giữa tổng số chi ngân sách trung ương và tổng số thu ngân sách trung ương trong năm ngân sách.
Trong Cẩm nang Thống kê tài chính chính phủ (GFS), IMF đã định nghĩa thu ngân sách là các khoản thu vào quỹ ngân sách mà không kèm theo không làm phát sinh nghĩa vụ hoàn trả trực tiếp cho các đối tượng có nghĩa vụ phải nộp ngân sách. Thu ngân sách chính phủ bao gồm: các khoản thu thuế, phí và các khoản thu khác (kể cả khoản viện trợ khơng hồn lại), không bao gồm các khoản vay trong và ngoài nước. Trên các phương diện khác, thu ngân sách nhà nước là những khoản thu mang tính chất bắt buộc hay cịn được hiểu là trách nhiệm của mọi thành phần kinh tế đối với nhà nước. Chi ngân sách là các khoản chi ra từ ngân sách khơng làm phát sinh nghĩa vụ bồi hồn trực tiếp đối với các đối tượng thụ hưởng ngân sách, đo chính là tồn bộ khoản thực chi ngân sách trong một năm tài khóa. Chi ngân sách chính phủ bao gồm chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển, chi chuyển giao, chi trả lãi vay nhưng không bao gồm chi trả nợ gốc và các khoản chi khác. Thâm hụt ngân sách được xác định bằng chênh lệch giữa chi và thu ngân sách.
2.2.2. Nguyên nhân gây ra thâm hụt ngân sách
Nguyên nhân của tình trạng thâm hụt ngân sách là các thay đổi về lượng và cách thức tính tốn trong thu và chi ngân sách. Bất kỳ một thay đổi nào về số lượng hay kỹ thuật phân chia các hạng mục thu, chi ngân sách đều ảnh hưởng đến mức độ thâm hụt ngân sách. Nguyên nhân của thâm hụt ngân sách có thể được chia thành 5 nguyên nhân chính như sau:
Thứ nhất, do nguồn thu ngân sách không đủ để bù đắp các khoản chi của chính phủ (thất thu và chi ngân sách lớn). Thuế là nguồn thu chính và bền vững nhất trong tất cả các nguồn thu của một quốc gia, tuy nhiên ở quốc gia nào cũng ít hay nhiều xảy ra tình trạng các chủ thể kinh tế có nghĩa vụ nộp thuế cố ý lẩn tránh, làm giảm hoặc nợ số thuế phải nộp, làm giảm thu ngân sách nhà nước. Ngồi ra, một số chính phủ thực thi chính sách tài khóa để đối phó với các cú sốc kinh tế, ổn định nền kinh tế bằng chính sách tài khóa mở rộng, cụ thể là điều hành chính sách thuế theo hướng nới lỏng, giảm thuế, miễn thuế đối với các chủ thể kinh tế mới thành lập hoặc gia hạn thời gian nộp thuế. Trong bối cảnh chi ngân sách của các chính phủ khơng ngừng gia tăng để tài trợ cho nhu cầu phát triển của toàn nền kinh tế, những diễn biến tiêu cực của thu ngân sách mà chủ yếu là từ việc thất thu thuế sẽ gây ra tình trạng thâm hụt ngân sách.
Thứ hai, do ảnh hưởng của chu kỳ kinh tế. Trong thời kỳ kinh tế khủng hoảng hay suy thối, thu nhập quốc gia sẽ có chiều hướng giảm, đồng thời nhu cầu chi tiêu của chính phủ tăng lên để bù đắp lại các khó khăn của nền kinh tế và tạo động lực để kinh tế quốc gia phục hồi, từ đó dân đến tăng thâm hụt ngân sách. Ngược lại, ở giai đoạn nền kinh tế đang tăng trưởng hay đang ổn định, thu ngân sách tăng cao trong khi các khoản chi liên quan đến đầu tư cơ sở hạ tầng và an sinh xã hội ổn định hoặc có xu hướng giảm làm cho mức độ thâm hụt ngân sách giảm.
Thứ ba, chính phủ sử dụng chính sách tài khóa để tác động, điều tiết nền kinh tế theo mục tiêu của mình. Trong dài hạn, chính sách tài khóa có nhiệm vụ ổn định nền kinh tế và đảm bảo cơng bằng xã hội. Do đó, thu và chi ngân sách là công cụ tác động rất quan trọng của chính phủ nhằm hiện thực hóa các mục tiêu trong nền kinh tế trong từng giai đoạn và điều kiện khác nhau. Khi sản lượng nền kinh tế đang ở dưới mức sản lượng tiềm năng, nền kinh tế chưa đạt mức tồn dụng, chính phu có thể tăng chi ngân sách, tăng mua sắm chính phủ, tăng thâm hụt ngân sách để tác động làm tăng tổng cầu, thúc đẩy gia tăng sản lượng trong nền kinh tế. Đa số các quốc gia trên thế giới đều đối mặt với tình trạng thâm hụt
ngân sách (bội chi ngân sách). Các quốc gia đang phát triển thường có mức độ thâm hụt lớn hơn các quốc gia phát triển do nhu cầu về đầu tư, phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội. Trong một số giai đoạn, để đảm bảo đầu tư cho nền kinh tế, mặc dù tăng trưởng kinh tế ở mức cao nhưng các quốc gia này vẫn xảy ra tình trạng thâm hụt gia tăng qua các năm, thậm chí mức tăng thâm hụt ngân sách còn cao hơn mức tăng trưởng kinh tế.
Thứ tư, một số nguyên nhân khác như tình hình chính trị bất ổn, thiên tai, dịch bệnh… Các nguyên nhân này cũng có thể tác động, làm giảm khoản thu và làm gia tăng chi ngân sách để giải quyết các tình trạng trên như tăng chi tiêu cho quốc phòng, an ninh, y tế, an sinh xã hội…dẫn đến thâm hụt ngân sách lớn.
Thứ năm là các yếu tố kỹ thuật trong cơ cấu thu và chi ngân sách. Việc phân loại các khoản thu – chi ngân sách, phương pháp cân đối, thời điểm ghi nhận, phương pháp hạch toán… cũng tạo nên những biến động của thâm hụt ngân sách. Trong nhiều trường hợp, do những quy định thông thường hay bất thường có chủ ý của chính phủ, việc ghi nhận và phân loại các khoản mục thu – chi ngân sách thay đổi làm tình trạng thâm hụt ngân sách trở nên tích cực hơn, tuy nhiên khơng phải do các khoản thu ngân sách tăng hay các khoản chi ngân sách giảm (hoặc cả hai) mà do sự phản ánh sai lệch của thu - chi lên tài khoản quốc gia hay việc chính phủ áp dụng phương pháp tính tốn khơng phù hợp. Chính phủ các quốc gia có nhiều động cơ để sử dụng các yếu tố kỹ thuật này để phản ánh một mức độ thâm hụt khả quan, một trong số đó là nhằm gia tăng cơ hội vay nợ nước ngồi và tăng mức tín nhiệm quốc gia.
2.2.3. Tính bền vững của ngân sách
Bền vững ngân sách được định nghĩa là tình trạng ngân sách ln có khả năng cung cấp cho nhà nước những công cụ tài chính khả dụng. Trong bất kỳ tình huống nào về thu, chi hay nợ, nhà nước đều phải kiểm soát một cách chủ động, trong ngắn hạn, trung hạn và dài hạn để khơng rơi vào tình trạng vỡ nợ, mất ổn định, mất an tồn tài khóa. Khi nói đến bền vững ngân sách, các chính
sách thu, chi tài chính và nợ công sẽ được xem xét chi tiết, nhất là nợ công. Khi ngân sách nhà nước đạt tới độ bền vững thì các chính sách thu, chi tiến triển ổn định, an tồn, vững mạnh, khơng chứa đựng những nguy cơ xảy ra mất cân đối nghiêm trọng, không dẫn đến đổ vỡ hoặc khủng hoảng ngân sách.
Dưới góc độ tài chính, bền vững ngân sách mang lại những nguồn thu, nhất là nguồn thu từ thuế một cách ổn định và có thể ngày càng tăng, có khả năng đáp ứng được các nhu cầu chi tiêu một cách thuận lợi, tạo đủ nguồn lực cho nhà nước thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trong một giai đoạn. Bền vững ngân sách không phải là bất động, không thay đổi theo thời gian và không gian, bền vững ngân sách được hiểu là bền vững trong trạng thái “động”. Mỗi quốc gia, mỗi thời kỳ, tùy theo các điều kiện kinh tế - chính trị - xã hội cụ thể mà có các mức độ bền vững khác nhau. Do đó, sẽ khơng có những tiêu chí hoặc những ngưỡng cố định về bền vững ngân sách nói chung cho tất cả các quốc gia, cho mọi thời kỳ.
Bền vững ngân sách khơng có nghĩa là ngân sách khơng có bội chi. Bền vững ngân sách có vai trị và ý nghĩa rất quan trọng trong việc bảo đảm sự bền vững và an ninh tài chính công và sự bền vững của cả nền kinh tế. Bền vững ngân sách cũng phụ thuộc vào sự ổn định, bền vững nền kinh tế, tốc độ tăng trưởng kinh tế, các yếu tố cấu thành thu và chi ngân sách, quản lý nợ công và quản lý các rủi ro tiềm ẩn có khả năng tác động đến bền vững ngân sách. Trong đó, thu chi nợ ngân sách không chỉ được hiểu đơn thuần là những con số hay những tỷ lệ mà tiềm ẩn bên trong là những chính sách thu, chi, vay nợ và an sinh xã hội.