Tiêu chí Ý nghĩa Thước đo
Khả năng thanh tốn
Khả năng của chính phủ trong việc thực hiện các nghĩa vụ tài chính theo cam kết của mình
Giá trị hiện tại của tổng tài sản bừng hoặc lớn hơn giá trị hiện tại của các khoản nợ;
Giá trị hiện tại của ngân sách cơ bản của kỳ tiếp bằng số dự nợ công kỳ hiện tại.
Tính thanh khoản
Khả năng của Chính phủ trong việc sẵn sàng thanh toán các nghĩa vụ tài chíh hay nghĩa vụ nợ đáo hạn
Tổng tài sản có tính “lỏng” cao hoặc các khoản vay bằng hoặc lớn hơn các khoản nợ đáo hạn. Mất tính thanh khoản khi tổng các tài sản dễ chuyển đổi thành tiền và các khoản vay khơng đủ số nợ đáo hạn.
Tính dễ bị tổn thương
Rủi ro mà các khoản nợ phát triển theo chiều hướng vi phạm tính thanh khoản hoặc khả năng thanh toán và báo trước cá nguy cơ xảy ra khủng hoảng
Thiếu khả năng tái tài trợ gây ra tình trạng mất tính thanh khoản, lãi suất cao và do vậy sẽ mất khả năng thanh toán
Tăng
trưởng và phát triển bền vững
Chính sách tài khóa phải thúc đẩy tăng trưởng kinh tế
Các chỉ số về thu, chi, nợ ngân sách với GDP và tăng trưởng GDP
Tính ổn định
Khả năng đáp ứng các nhu cầu chi tiêu của chính phủ mà khơng phải tăng thêm gánh nặng thuế
Chỉ tiêu tỷ suất thu NSNN và nợ trên GDP được duy trì ổn định
Tính cơng bằng
Không dịch chuyển gánh nặng thuế sang các thế hệ tương lai
Ngân sách liên thế hệ; tỷ lệ nợ/GDP ổn định
Nguồn: Bùi Đường Nghiêu (2009), Phân tích mức độ bền vững của NSNN Việt Nam và dự báo đến năm 2020, Nhà xuất bản Tài chính, 2009.
2.3. Tính bền vững của chính sách tài khóa 2.3.1. Định nghĩa tính bền vững 2.3.1. Định nghĩa tính bền vững
Đã có nhiều lý thuyết chỉ ra các điều kiện khác nhau của sự bền vững nhưng tựu trung lại, vấn đề luôn là sự cân bằng giữa ngân sách và khả năng hấp thụ của nền kinh tế. Việc đo lường, tính tốn sự bền vững ln gặp khó khăn về định nghĩa và các biến dùng để tính. Khái niệm bền vững được đưa ra làm mục tiêu của Hiệp ước Maastricht, điều 109j của Hiệp ước này buộc chính phủ các nước trong khối đồng tiền chung châu Âu (EMU) đặt ra những tiêu chuẩn khắt khe trong quản lý tài chính – ngân sách. Chính sách tài khóa trong Hiệp ước này đòi hỏi ngân sách quốc gia phải cân đối hoặc thặng dư trong trung hạn, thâm hụt ngân sách dưới 3% GDP và tỷ lệ nợ trên GDP dưới 60%. Những tiêu chuẩn này nhằm hướng đến kết hợp giữa kỷ luật và sự linh hoạt ngân sách, tránh tình trạng điều chỉnh ngân sách thiếu bền vững.
EMU đã giảm bớt sự thiếu chắc chắn trong việc thống kê các biến số chính nhằm đo lường, đánh giá tính bền vững. Theo đó, EMU sử dụng các khái niệm về nợ và thâm hụt. Các phương pháp đánh giá trong lý thuyết cần phải được rà soát cẩn trọng. Bài nghiên cứu này sẽ lược khảo các nghiên cứu về bền vững tài khóa để kiểm tra, đánh giá tồn diện các phương pháp nghiên cứu các chỉ số khác nhau.
Có 2 dịng nghiên cứu về sự bền vững:
(1) Kiểm định sự bền vững thơng qua các chính sách trong q khứ (2) Đánh giá sự bền vững thơng qua các ý chí, quyết sách trong tương lai Vấn đề bền vững trong kinh tế đã được đặt ra khá lâu, tập trung vào yếu tố nợ công của nền kinh tế. Theo Hume, nợ công sẽ dẫn đến việc gia tăng gánh nặng thuế trong ngắn hạn và khả năng vỡ nợ trong dài hạn. Smith cũng cho rằng các khoản nợ tài chính sẽ dẫn đến vỡ nợ. Nhiều quan điểm đồng tình cho rằng
các khoản nợ tài chính chỉ nên được sử dụng trong các trường hợp ngoại lệ, ví dụ như chiến tranh.
Trước hết, khi nhắc đến tính bền vững trong tài khóa, người ta tập trung vào so sánh giữa thuế và thâm hụt trong chi tiêu cơng. Từ đó, các nhà nghiên cứu đặt ra giả thuyết về nợ trung lập “debt neutrality” và tính lan tỏa qua nhiều thế hệ của gánh nặng nợ. Tuy nhiên, Ricardo lại lập luận rằng tùy vào tình hiện tài khóa (ví dụ như khả năng phải tăng thuế trong tương lai để bù đắp các khoản nợ), khoản nợ sẽ làm giảm sức tiêu thụ một lượng nhỏ hơn và các tác động từ thuế, do đó sẽ gây tác động tiêu cực đến q trình tích lũy tư bản. Bên cạnh đó, Ricardo cũng cho rằng các thế hệ tương lai sẽ phải gánh chịu những khoản nợ, điều này gây ra tác động tiêu cực đến thị trường vốn.
Trong những năm cuối thế kỷ 19, đầu thế kỷ 20, một số nhà nghiên cứu ở Italia là Pantaleoni và Borgatta đưa ra một số điều kiện về nợ trung lập, đó là vai trị của các bức di chúc để lại tài sản. Trong khi De Viti De Marco thì tập trung vào các bất hoàn hảo của thị trường tài chính thì Puviani căn cứ vào tình trạng thực tế hiện hành của chính sách tài khóa. Năm 1974, Barro đưa ra mơ hình hóa và làm sáng tỏ vai trị sự vị tha của các thế hệ tương lai, thay thế cho giả thuyết của các nhà nghiên cứu trước đây về sự vô hạn của thời gian.
Vấn đề về phân chia gánh nặng các khoản nợ qua nhiều thế hệ gây ra nhiều tranh luận. Ricardo là người đầu tiên đã đưa quan điểm khi sử dụng nguồn lực thì sẽ phát sinh chi phí khoản nợ vào khoảng năm 1940, hay còn gọi là “quan điểm về nguồn lực thực”. Nhiều người đã ủng hộ quan điểm này khi cho rằng gánh nặng của các khoản nợ gây ra bởi các thế hệ hiện tại tương đương với chi phí cơ hội của việc tài trợ các khoản nợ. Các thế hệ trong tương lai sẽ phải gánh chịu khoản nợ này trong thời gian dài, miễn là nợ nội tại không vượt quá tổng thể nguồn lực có sẵn.
Những người ủng hộ “quan điểm về nguồn lực thực” tìm ra mối liên hệ có tác động đến khoản nợ thơng qua tỷ lệ tích lũy tư bản. Nếu tỷ lệ này làm cho
nguồn vốn sụt giảm thấp thì gây ra tác động tiêu cực, các thế hệ tương lai sẽ gánh chịu những khoản nợ hiện nay. Quan điểm này phát triển mạnh trong bối cảnh lý thuyết trọng cầu của Keynes đang lan tỏa nhanh chóng, theo đó, thị trường khơng thể đảm bảo nguồn lực sẵn có. Các khoản nợ là cần thiết để giúp kích thích tổng cầu.
Tiếp theo đó, “nguyên tắc vàng” trong đầu tư công dần được nhắc đến và trở nên phổ biến. Định nghĩa về “Ngân sách kép” cũng được giới thiệu và gây ra nhiều cuộc tranh luận. Nợ vẫn đối lập với khoản tổn thất vơ ích gây ra bởi thuế. Trái ngược với quan điểm này, Musgrave (1984) cho rằng “nợ công không cần phải trả lại mà nó phải được hồn trả”, tức là phải đổi lại bằng một thứ gì đó chứ khơng đơn giản là lấy lại khoản tiền đã bỏ ra. Cùng với đó, gánh nặng nợ có nghĩa là thuế sẽ được dùng để tài trợ cho các chi phí vận hành, phục vụ và thuế suất trong tương lai chắc chắn phải tăng lên (Domar, 1944).
Kể từ giai đoạn này, các vấn đề về nợ bền vững được nhắc đến nhiều và câu hỏi lớn nhất đó là dồn tích các khoản nợ đến giới hạn nào thì được chấp nhận? Để trả lời câu hỏi này, cần xem xét định lượng các các phương trình về tỷ lệ nợ/GDP (tỷ lệ thuế, lãi suất và chi thường xuyên) và tác động đến các tham số vĩ mô như lãi suất, tỷ lệ tăng trưởng. Tuy nhiên, mối liên hệ giữa ngân sách công và nền kinh tế thì vẫn cịn những tranh cãi về mặt lý thuyết. Cho đến nay, lựa chọn sử dụng mơ hình cân bằng từng phần vẫn được sử dụng rộng rãi. Giả định là cả lãi suất và tỷ lệ tăng trưởng đều là biến ngoại sinh của chính sách tài khóa, mơ hình này cho thấy rằng nhiều khả năng tác động đến sự gia tăng các khoản nợ có nguyên nhân từ việc bỏ qua lãi suất và tăng trưởng. Từ đó, mơ hình này quay về vấn đề gây tranh cãi từ trước đến nay khi nhắc đến gánh nặng nợ đó là tác động của các khoản nợ đến tích lũy vốn và tăng trưởng.
Domar (1944) đã sử dụng mơ hình này và kết luận rằng các khoản vay nợ của chính phủ sẽ dẫn đến tăng nợ công và tăng thuế rất cao, điều này sẽ ngấm ngầm phá hoại nền kinh tế quốc gia. Domar đã tính tốn được một tỷ lệ bội chi
ngân sách/GDP nhất định sẽ có thể làm cho tỷ lệ nợ/GDP và lãi/GDP hội tụ về một giá trị xác định. Do đó, khoản thuế cần thiết dùng để trả lãi khoản vay nợ cũng sẽ được xác định bằng một phần của GDP.
Bên cạnh đó, các khoản chi tiêu tăng lên đồng nghĩa với việc tăng gánh nặng thuế, điều này trở thành mối quan tâm hàng đầu của các quốc gia. Đối với một vài quốc gia, chi phí của các khoản nợ phải trả tiềm tàng cũng được xem như nợ cơng. Việc đánh giá tính bền vững của tài chính cơng ln ln là điều cần thiết, theo Domar, thực hiện đánh giá tài chính cơng sẽ giúp xác định các mức thuế suất và mức bội chi. Vì thế, việc ước lượng tỷ lệ thâm hụt ngân sách trong tương lai bằng các chính sách trong hiện tại là rất cần thiết.
Buiter (1985) định nghĩa chính sách bền vững là khả năng kiểm sốt tỷ lệ của khu vực cơng tương xứng với mức sản lượng đầu ra. Năm 1990, Blanchard và các cộng sự đã nêu ra 02 điều kiện của sự bền vững:
(1) Tỷ lệ nợ/GNP phải hội tụ về mức ban đầu
(2) Chiết khấu về hiện giá của tỷ lệ bội chi thường xuyên/GNP bằng với lượng mất đi của khoản nợ/GNP
Điều 104c, Hiệp ước Maastricht đặt ra tiêu chuẩn để đánh giá tính bền vững là tỷ lệ bội chi và tỷ lệ nợ/GDP. Theo đó, tỷ lệ bội chi/GDP phải thấp hơn mức 3% và tỷ lệ nợ công/GDP không vượt quá 60%. Hiệp ước Ổn định và Tăng trưởng đặt ra mục tiêu trung hạn là ngân sách phải cân đối hoặc thặng dư, kiềm chế bội chi và giữ vững kỷ luật tài khóa.
Willem Buiter (2003) trong một nghiên cứu sâu sắc về bền vững tài khóa đã xuất phát từ định nghĩa về phát triển bền vững để đưa ra luận điểm là sớm hay muộn, chính phủ các quốc gia cũng phải sử dụng đến khoản nợ công để thúc đẩy phát triển kinh tế. Khi nguồn lực của chính phủ khơng đủ để trang trải các nhu cầu khổng lồ của một quốc gia thì chính phủ sẽ bắt đầu đi vay mượn từ khu vực tư trong nước, khu vực tư nước ngồi, chính phủ các quốc gia khác và các tổ
nợ. Theo Buiter, bền vững tài khóa có thể được hiểu như việc vận hành bộ máy chính phủ mà khơng gây ảnh hưởng đến khả năng thanh toán trong hiện tại và cả trong tương lai. Bên cạnh đó, với vị trí chính trị đặc biệt của mình, chính phủ có quyền lực đủ để thực hiện việc đánh thuế và các khoản thu khác vào ngân sách để phục vụ cho việc vận hành nền kinh tế, xã hội cũng như là tài trợ cho các khoản phải trả của mình. Vì lẽ đó, khi nói đến bền vững tài khóa của một quốc gia, cần phải đánh giá đến các loại tài sản thuộc sở hữu nhà nước và cả các nguồn tài nguyên, hạ tầng khác mà nhà nước đang nắm trong tay hay đang được khai thác, đồng thời phải ước tính được giá trị chiết khấu về hiện tại của các nguồn thu trong tương lai.
2.3.2. Các biến số đo lường
Nhắc đến nợ công, chúng ta cần xác định cách đo lường về giá trị gộp hay giá trị ròng của khoản nợ, giá trị thị trường hay mệnh giá và nợ công danh nghĩa hay nợ công thực.
Trên cán cân tài khoản quốc gia, thâm hụt là chênh lệch giữa tài sản và các khoản nợ phải trả của chính phủ và đây chính là sự khác biệt với phương pháp dùng nợ thực. Tuy nhiên, thâm hụt thì khơng đồng nhất với nợ thực danh nghĩa, có 3 nhân tố tác động:
(1) Sự thay đổi của tỷ giá hối đoái tác động đến tổng ngoại tệ trên tài sản và khoản nợ phải trả nhưng không tác động đến thâm hụt.
(2) Sự khác biệt trong chế độ, chuẩn mực kế toán từng quốc gia.
(3) Việc mua/bán tài sản ảnh hưởng đến nợ thực theo giá trị danh nghĩa (giá trị sổ sách) của tài sản nhưng thâm hụt thì lại được tính dựa trên giá trị thị trường.
Khoản trợ cấp phải trả, được tính bằng cách chiết khấu về hiện giá khoản nợ ròng phải trả trong tương lai. Cách tính này được nhiều bài nghiên cứu lý thuyết sử dụng, cho rằng thông thường định giá thâm hụt tài khóa sẽ tác động đến
bền vững tài khóa. Ngồi ra, áp dụng các phương pháp kế tốn theo thơng lệ, các cơ quan có thẩm quyền ngân sách có thể sẽ khơng giám sát và kiểm sốt được tài khóa tổng thể.
Con số chính xác về tỷ lệ trợ cấp phải trả/GDP không phải là chỉ số dùng để đo lường cơ chế trợ cấp bền vững mà đó phải là tỷ lệ chi phí trợ cấp/GDP hoặc ty lệ cân bằng trợ cấp bằng tiền. Cách tiếp cận và đánh giá này có phần hơi khác so với cách tiếp cận truyền thống.
Theo EMU, nợ công là tổng các khoản phải trả của chính phủ tính theo giá trị danh nghĩa (giá trị sổ sách). Thâm hụt là tổng cân đối các khoản chi phí phí giao dịch phi tài chính của chính phủ. Các khoản nợ của doanh nghiệp công cũng cần được xem xét kỹ khi đánh giá tính bền vững tài khóa.
Năm 1990, Blanchard và các cộng sự đã nêu ra 02 điều kiện của sự bền vững: (1) Tỷ lệ nợ/GNP phải hội tụ về mức ban đầu; (2) Chiết khấu về hiện giá của tỷ lệ bội chi thường xuyên/GNP bằng với lượng mất đi của khoản nợ/GNP. Định nghĩa về tính bền vững căn cứ trên điều kiện thứ hai mà Blanchard và các cộng sự đưa ra vào năm 1990, dựa trên hiện giá ràng buộc ngân sách, đây là yếu tố rất quan trọng.
Aschauer (1985), Seater và Mariano (1985) đã tiến hành kiểm định giả thiết các khoản phải trả của chính phủ bằng với hiện giá chi phí cùng với khoản thu trong dài hạn.
Barro (1984) kiểm định giả thiết chính phủ nhằm vào hiện giá giới hạn ngân sách trong điều kiện giả định chính sách thuế và thâm hụt đạt mức tối ưu.
Hamilton và Flavin (1986) đã lập luận “khi một chính phủ rơi vào tình trạng thâm hụt thì đồng nghĩa với việc chính phủ đó vừa tạo ra những lời hứa hẹn tiềm ẩn với những người cho vay về việc sẽ bù đắp bằng thặng dư trong tương lai”. Hamilton và Flavin (1986) lần đầu tiên kiểm định, đo lường hiện giá giới hạn ngân sách. Với dữ liệu được lấy theo từng quý, sử dụng kiểm định Dickey -
Hamilton và Flavin đã có lý khi kiểm định tính bền vững tài khóa bằng kỹ thuật hiện giá ràng buộc ngân sách. Tuy nhiên, nghiên cứu này có một số khuyết điểm như mẫu dữ liệu khá nhỏ, giả định về lãi suất có thể bị thiếu tính cụ thể và dữ liệu đã được chọn lọc nên khơng cịn tính ngẫu nhiên.
Các nghiên cứu liên quan có những hạn chế nhất định, nhất là về cỡ mẫu, thời gian nghiên cứu là quá khứ nên không giải quyết được khả năng trả nợ trong tương lai, ngồi ra cịn có sự tác động của các nhân tố ngoại sinh. Vì thế, dù nợ có tăng nhưng vẫn có thể “vượt qua” kiểm định tính bền vững. Kiểm định tính bền vững của chính sách tài khóa thật sự khơng hề đơn giản do gặp nhiều khó khăn trong phương pháp nghiên cứu và kỹ thuật kiểm định.
Tác giả Ngan Tran (Đại học RMIT, Australia) trong bài Debt Thresthold for Fiscal Sustainability Assessment in Emerging Economies đã nghiên cứu về
ngưỡng nợ cơng để chính sách tài khóa đạt tính bền vững khá toàn diện. Tác giả đã sử dụng phương pháp định lượng, chạy mơ hình dữ liệu bảng cho 14 quốc gia đang phát triển trong giai đoạn 1999 – 2016. Ngưỡng nợ công trong bài này được