Nhƣ đã phân tích ở các chƣơng trƣớc, thực trạng nhà ở tại TPHCM tuy không thiếu nhà nhƣng lại tồn tại một tỷ lệ lớn nhà ở phát triển phi chính thức, gây ra nhiều hệ quả nghiêm trọng cho môi trƣờng, xã hội và nền kinh tế. Và câu chuyện nhà ở tại TPHCM không chỉ gặp vấn đề ở phía cung mà ngƣời có nhu cầu cũng đang gặp nhiều trục trặc trong nỗ lực để có một chỗ ở. Thế nhƣng, nhƣ đã phân tích về ƣu tiên lựa chọn chính sách trong điều kiện và bối cảnh cụ thể của TPHCM hiện nay, phần này sẽ tập trung vào các mục tiêu tăng cung chính thức (tiếp cận chính sách phía cung). Với mục tiêu này, thách thức nhà ở đòi hỏi một hệ thống các giải pháp phức tạp và cần có sự thực hiện đồng bộ, bao gồm: (1) Nhóm giải pháp nhằm thúc đẩy tăng cung nhà ở giá rẻ chính thức, (2) Nhóm giải pháp nhằm giảm cung phi chính thức gây ra những ngoại tác tiêu cực, (3) Nhóm giải pháp về thể chế giúp
cải thiện hiệu quả thực thi chính sách,43 và (4) Nhóm giải pháp tạo dựng điều kiện tiền đề
cơ bản cho thị trƣờng nhà ở phát triển.44
Việc hình thành tƣ duy ý tƣởng về nhóm giải pháp thứ ba và thứ tƣ là kết quả suy luận từ nội dung phân tích chính của luận văn, tuy vậy phạm vi và nguồn lực giới hạn của bài viết không thể đi sâu vào các nội dung này do vậy không thể đƣa ra các đề xuất liên quan, mà chỉ tập trung thảo luận hai nhóm giải pháp đầu tiên, đây cũng chính là những nội dung
43
Để đạt đƣợc mục tiêu khuyến khích sự tham gia của khu vực tƣ nhân vào việc cung cấp nhà ở thu nhập thấp theo các chƣơng trình đã đƣợc thực hiện, nhà nƣớc đã xây dựng một số các chính sách tác động đúng vào các yếu tố chi phí trọng yếu nhằm thúc đẩy tăng cung (nhƣ trên đã phân tích). Tuy vậy, kết quả đạt đƣợc đến nay vẫn còn khá hạn chế mở ra một nghi vấn về hai khả năng: (1) các chính sách vẫn chƣa đủ tính khuyến khích đối với khu vực tƣ nhân: lợi nhuận trong mối tƣơng quan với rủi ro, hoặc (2) hiệu quả thực thi các chính sách trên thực tế. Đảm bảo hiệu quả thực thi chính sách, do vậy, là một thách thức thể chế phức tạp mà chắc chắn chính sách nhà ở phải đối mặt nếu muốn đi đến kết quả cuối cùng. 44
Mục tiêu tăng cung nhà ở chính thức, về bản chất, chính là vấn đề quản lý tăng trƣởng. Một trong những ngun tắc cơ bản chính của nó là sự cần thiết đảm bảo khả năng cạnh tranh lành mạnh cho thị trƣờng. Môi trƣờng phát triển cạnh tranh với yếu tố đất đai và tài chính lành mạnh, với nhiều doanh nghiệp phát triển nhà sẽ có ý nghĩa rất lớn đối với chính sách nhà ở phục vụ tăng trƣởng, và chắc chắn là tốt hơn hẳn so với một môi trƣờng mà đất đai và các doanh nghiệp bị kìm hãm. Tuy vậy cả hai điều kiện tiền đề quan trọng đó đều đang đối mặt với những thách thức nan giải tại các đô thị lớn của Việt Nam. Thiết lập một khuôn khổ pháp lý vận hành tốt (bao gồm quyền tƣ hữu, tài chính nhà ở, đất đai) là một điều kiện tiền đề cho phép thị trƣờng nhà ở tƣ nhân phát triển hết khả năng để đạt đến các kết cục mong muốn, theo Olsen
đƣợc phân tích chi tiết tại các chƣơng trƣớc và để trả lời cho câu hỏi nghiên cứu thứ hai đã đặt ra.
5.2.1. Tăng cung chính thức
Các chính sách hiện tại của nhà nƣớc bao gồm các hình thức ƣu đãi và trợ cấp đã tác động đúng vào các yếu tố chi phí trọng yếu mà chƣơng trƣớc đã phân tích (tiếp cận đất, tín dụng, thuế). Về mặt lý thuyết, việc tác động vào các yếu tố này đƣợc cho thấy là có tác dụng giúp giảm giá thành nhà ở đáng kể (theo kết quả phân tích mơ hình tài chính). Về chiến lƣợc tiếp cận, đây chính là sự can thiệp giúp khuyến khích tăng lƣợng cung nhà ở chính thức dọc theo đƣờng cung chính thức (hay cũng chính là đƣờng chi phí xã hội biên). Phần này sẽ không đề cập lại các giải pháp loại này (vì chính sách hiện tại đã xem xét đến) mà sẽ tập trung đến một số giải pháp hƣớng đến giảm chi phí xã hội biên của nhà ở (dịch chuyển đƣờng chi phí xã hội biên sang phải).
5.2.1.1. Diện tích tối thiểu
Quy định về diện tích tối thiểu ảnh hƣởng tức thời và đáng kể đến khả năng mua của ngƣời có nhu cầu. Việc hạ thấp tiêu chuẩn diện tích tối thiểu có thể bị nhìn nhận là một bƣớc lùi đối với tiêu chuẩn nhà ở (theo khuynh hƣớng tiêu chuẩn ngày càng đƣợc nâng cao, nhất là khi mục tiêu của chính sách cũng dùng diện tích trên đầu ngƣời làm tiêu chí đánh giá) song nếu nhìn nhận thực tế nhà ở hiện tại của ngƣời dân vừa chật chội về diện tích (mức bình quân 2008 là 13,12 m2/ngƣời45
(Sở Xây Dựng, 2010) – nhƣng con số thực tế tại các khu nhập cƣ, khu lao động, khu nhà ổ chuột chắc chắn thấp hơn nhiều), lại vừa thiếu thốn các tiện ích hạ tầng cơ bản thì nhà ở với diện tích giới hạn nhƣng đƣợc quy hoạch và xây dựng
bài bản hơn vẫn là giải pháp tốt thứ hai. Tuy vậy căn hộ diện tích cơ bản 20 m2 với một gác
10 m2 tạo ra một diện tích sinh hoạt 30 m2 với đầy đủ phịng khách, bếp, phịng ngủ cũng
có thể đáp ứng nhất định nhu cầu sinh hoạt cho hai ngƣời lớn và một hoặc hai trẻ nhỏ theo lối sống kiểu Việt Nam (cha mẹ và con nhỏ ngủ chung) (xem thiết kế mẫu tại Hình 4.2.). Việc thiết kế và thi cơng các căn hộ loại này cũng có thể xem xét đến những phƣơng án kết
45
Kết quả này đƣợc tính tốn bằng cách chia cho số dân 6,85 triệu ngƣời, tức là hồn tồn chƣa tính đến số lƣợng ngƣời khơng đăng ký chính thức mà năm 2004 đã đƣợc ƣớc tính là khoảng 1,8 triệu ngƣời (Nguyen Van Hiep, 2005).
hợp nhiều đơn vị ở (unit) lại với nhau khi hộ gia đình phát sinh nhu cầu mở rộng không gian.
Nhận định của Glaeser và Gyourko về ảnh hƣởng của các quy định đến khả năng tiếp cận nhà ở có thể sẽ khơng chỉ đúng tại Mỹ: trong bối cảnh giá nhà đắt đỏ so với mức sống nói chung (đặc biệt là giá nhà cao hơn rất nhiều so với chi phí xây dựng, tại một số bang của Mỹ), nếu các nhà làm chính sách đặt mục tiêu giảm giá cả nhà ở trên bình diện rộng, việc xây dựng một số ít nhà giá rẻ đƣợc trợ cấp dƣờng nhƣ có tác động rất hạn chế lên giá nhà trung bình (với bất kỳ độ co giãn hợp lý nào của cầu nhà ở, và ngay cả khi nhà đƣợc trợ
cấp phục vụ đúng đối tƣợng mục tiêu) trong khi giảm bớt những quy định46 (trong đó có
quy định về diện tích tối thiểu) có thể tạo ra những tác động rộng lớn hơn lên giá nhà (Glaeser và Gyourko, 2002).
5.2.1.2. Tạo nguồn cầu thực lớn giúp giảm chi phí xây dựng
Không phải nhà nƣớc, mà tƣ nhân và thị trƣờng nắm giữ vai trò chủ chốt và động cơ mạnh mẽ tác động đến chi phí sản xuất (xây dựng) trực tiếp. Kỹ thuật, cơng nghệ và tính kinh tế theo quy mô là các yếu tố tiên quyết và cốt lõi cho việc giảm giá thành xây dựng. Khi thị trƣờng trở nên lành mạnh hơn, cầu nhà ở thực đáng kể có thể tạo ra một lực hút khuyến khích doanh nghiệp tăng quy mơ sản xuất và áp dụng những công nghệ mới nhằm giảm giá thành. Nhà nƣớc có thể đóng vai trị to lớn trong việc giúp giảm chi phí gián tiếp thơng qua hai việc: (1) tạo điều kiện cho thị trƣờng cạnh tranh hơn (hoàn hảo hơn) và (2) tạo nguồn cầu thực lớn cho thị trƣờng.
Cầu nhà ở tại TPHCM tuy rất lớn nhƣng, nhƣ đã phân tích, khả năng tài chính của ngƣời mua khá hạn chế bên cạnh một thực tế về rủi ro lớn của hoạt động đầu tƣ bất động sản. Điều này có thể là một nguyên nhân giải thích tại sao đầu tƣ vào nhà ở phân khúc trung bình và thấp ít hơn so với phân khúc sang và cao cấp. Nó cũng là lý do làm nản lịng ý định gia tăng quy mô sản xuất của doanh nghiệp, bên cạnh nguyên nhân đến từ năng lực của chính bản thân doanh nghiệp.
Nếu nhà nƣớc cần phải đóng vai trị nào đó trong vấn đề này thì đó chính là khả năng tạo ra một lƣợng lớn cầu thực về nhà ở. Bằng cách này, nhà nƣớc giúp giảm thiểu một mức độ rủi
ro đáng kể đối với doanh nghiệp và do vậy tạo đƣợc một lực hút (tƣơng tự khái niệm bao tiêu sản phẩm) khuyến khích khu vực tƣ nhân đầu tƣ nhiều hơn, tăng quy mô sản xuất (đạt đƣợc tính kinh tế theo quy mơ) và áp dụng những kỹ thuật và công nghệ nhằm giảm giá thành. Kinh nghiệm của Singapore về vấn đề này sẽ rất hữu ích. Trong chính sách nhà ở của mình (khá khác biệt so với Việt Nam cả về mặt chiến lƣợc lẫn thiết kế chính sách), Singapore lựa chọn chiến lƣợc tiếp cận phổ quát, do vậy mà nhà nƣớc ƣớc lƣợng và đề ra mục tiêu về số lƣợng đơn vị nhà ở cần xây dựng (đáp ứng cho nhu cầu của khoảng 80% dân số), đặt hàng các doanh nghiệp xây dựng thi công (Yuen, 2005) và nắm giữ vai trò phân phối. Cách làm này tuy khơng phải là khơng có nhƣợc điểm (vai trị to lớn của nhà nƣớc mà nhà nƣớc cũng có thể thất bại) nhƣng là một gợi ý đáng xem xét cho mục tiêu tăng lƣợng cung nhà ở giá rẻ trên thị trƣờng.
Bên cạnh đó, có khá nhiều các tình huống thực tế ngồi và trong nƣớc cho thấy khả năng giảm chi phí xây dựng. Nghiên cứu tình huống tại Ahmedabad, Ấn Độ cho thấy đơn giá
xây dựng (dƣới 5 tầng) tại đây trong khoảng từ 1,50 đến 1,90 triệu/m2 (Nohn, 2008). Báo
cáo “Tiếp cận theo cơ chế thị trƣờng cho nhà ở thu nhập thấp đô thị tại Ấn Độ” của
Monitor Group đƣa ra mức giá xây dựng khác, 4 triệu/m2
sàn xây dựng (Monitor Group,
2011) 47. Tuy vậy mức giá này (theo mơ tả trong bản báo cáo) có lẽ đã bao gồm chi phí hạ
tầng (nội bộ) và trong phân tích khơng thấy đề cập đến lãi vay cũng nhƣ ƣớc lƣợng 100% diện tích sàn xây dựng là kinh doanh đƣợc. Nghĩa là, chi phí xây dựng thực chất phải thấp
hơn 4 triệu, ƣớc tính vào khoảng 3 triệu/m2
sàn. Mặt khác, trong mơ hình tính tốn, đơn giá
xây dựng đƣợc sử dụng là 4 triệu VND/m2 sàn và đơn giá cuối cùng là 10,69 triệu VND/m2
nhà. Không chỉ từ kết quả mơ hình này, thực tế thị trƣờng TPHCM cũng cho thấy một số lƣợng đáng kể dự án đƣợc quảng cáo và giao dịch với đơn giá bán trên dƣới 10 triệu đồng.48
Điểm đáng lƣu ý là các dự án này đều cao trên dƣới 10 tầng (chi phí xây dựng cao hơn xây 5 tầng trở xuống), cho thấy hoặc chi phí xây dựng hoặc chi phí đất (hai khoản chi phí quan trọng nhất) trong mơ hình tài chính đang xem xét cịn có thể hạ thấp hơn nữa. Một minh chứng khác, khu nhà ở tại huyện Chƣơng Mỹ (Hà Nội, đƣợc bán với giá 195
triệu đồng/căn hộ 50m2 hay 3,9 triệu VND/m2) và dự án nhà ở xã hội tại phƣờng Liên Bảo
(Vĩnh Yên, bán với giá 180 triệu đồng/căn) do Vinaconex thực hiện (Đồn Loan, 2009) có
47
Phân tích này “dựa trên các dự án cho Ngân hàng Nhà ở Quốc gia, với sự hỗ trợ từ Ngân hàng Thế giới và đƣợc tài trợ bởi FIRST Initiative”.
48
Dự án An Sƣơng (Quận 2), Trƣờng Thọ (Quận Thủ Đức), Đơng Hƣng (Quận 12), Trƣơng Đình Hội (Quận 8) và một số dự án khác. Thông tin lấy từ hai trang web giao dịch bất động sản www.nhaban.com và www.diaoconline.com.
thể là một cơ sở cho thấy chi phí xây dựng có thể hạ thấp hơn mức khái toán 3,5 triệu đồng đƣợc sử dụng trong mơ hình (nếu các dự án này khơng nhận trợ cấp nào ngồi tiền đất). Trong lĩnh vực xây dựng, sự phát triển của kỹ thuật và công nghệ thi công xây dựng đƣợc cho rằng khả năng giảm 25% chi phí xây dựng là có thể thực hiện đƣợc thông qua một danh mục các phƣơng cách đa dạng nhằm làm giảm chi phí vật liệu xây dựng và nhân
công, bên cạnh yếu tố trọng yếu khác là quy hoạch và thiết kế tốt.49 Tất cả những thông tin
vừa nêu cho thấy tồn tại khả năng giảm chi phí xây dựng và vì vậy cần thiết đƣợc nghiên cứu kỹ trong điều kiện cụ thể tại TPHCM hay Việt Nam nói chung.
5.2.2. Giảm cung phi chính thức
Để giảm cung phí chính thức, các chính sách có thể tập trung vào: (1) nội hóa ngoại tác, tức là có những cơ chế để việc phát triển nhà ở phi chính thức phải đóng thuế cũng nhƣ các nghĩa vụ đầy đủ cùng với việc phải trả cho các chi phí cơ sở hạ tầng liên quan; (2) tiếp cận phổ qt thay vì tiếp cận mục tiêu.
5.2.2.1. Nội hóa ngoại tác
Tăng cung nhà ở chính thức (với mức giá ngày càng phù hợp khả năng hơn) bản thân nó chính là một giải pháp giúp giảm cung phi chính thức. Song, càng lúc chúng ta càng nhận thức rằng nhà ở phi chính thức tạo ra những tác động tiêu cực cho môi trƣờng, cộng đồng và nền kinh tế (bên cạnh những tác động tích cực nhất định), việc nội hóa ngoại tác trở thành một vấn đề quan trọng khác. Nội hóa ngoại tác có thể là một phƣơng cách giúp cải thiện điều kiện sống và chất lƣợng môi trƣờng và đô thị.
Điểm mạnh của nhà ở phi chính thức là đáp ứng đƣợc nhà ở trong khả năng tài chính giới hạn của hầu hết ngƣời dân. Nhƣng chúng lại tạo ra những ngoại tác tiêu cực phức tạp và lâu dài cho nền kinh tế mà các phần trƣớc đã thảo luận. Dù sao đi nữa, mục tiêu mọi ngƣời dân đều có đƣợc một chỗ ở (dù là phi chính thức và kém chất lƣợng) trong bối cảnh và điều kiện nào có lẽ cũng vẫn là mục tiêu mang tính nhân bản hơn bởi nhà ở là một quyền cơ bản của con ngƣời. Đó cũng là lý do mà tại một số nƣớc chính phủ “nhắm mắt làm ngơ”
49
(Arnott, 2010) cho khu vực phi chính thức phát triển khá mạnh mẽ (hoặc có thể đơn giản là có cấm cũng khơng xuể).
Tuy vậy, theo từng giai đoạn phát triển, một khi nhà ở trên cơ bản đã có đủ cho tồn bộ ngƣời dân (nhƣ TPHCM hiện nay) – mà thậm chí là khơng cần phải đến thời điểm này – đã đến lúc câu chuyện nhà ở cần một cái nhìn bao quát hơn cho chiến lƣợc phát triển lâu dài và tồn diện. Nội hóa ngoại tác – buộc các bên tạo ra tác động tiêu cực phải gánh chịu chi phí mà họ gây ra cho các bên bị tác động – sẽ là một cách thức giúp giảm thiểu các tác động tiêu cực của việc phát triển nhà phi chính thức. Điều này khơng có nghĩa là việc nội hóa ngoại tác của nhà ở chỉ đơn thuần là buộc khu vực phi chính thức trở thành chính thức thơng qua giấy tờ và thủ tục hành chính pháp lý – mặc dù đây vẫn là cách chính thống nhất – để buộc ai đó phải chịu chi phí nào đó mà họ gây ra. Trên thực tế, ngay cả khi nhà ở là chính thức và hợp pháp, cũng không chắc rằng các yêu cầu cơ sở hạ tầng cơ bản sẽ đƣợc đảm bảo để không gây ra những tác động tiêu cực cho môi trƣờng. Điểm mấu chốt là ngoại tác tiêu cực đó phải đƣợc giảm trừ một cách hiệu quả mà giá nhà vẫn nằm trong khả năng chi trả của đa số ngƣời dân.
Để ngoại tác tiêu cực đƣợc giảm trừ, có hai loại chi phí xã hội chính mà ai đó sẽ phải gánh chịu, bao gồm (1) chất lƣợng nhà ở đảm bảo những điều kiện cơ bản (điện, nƣớc, cấp thoát nƣớc, xả thải, giao thơng, trƣờng học...) và (2) phát triển có quy hoạch và thiết kế thích hợp.
Nội hóa ngoại tác cần nhiều đến vai trò của nhà nƣớc và các nhà phát triển tƣ nhân có năng lực bởi nó địi hỏi các giải pháp quy hoạch, thiết kế và cung cấp cơ sở hạ tầng. Do vậy, nó liên quan mật thiết đến quy hoạch đất đai và quy hoạch đô thị – là một trong những điều kiện tiền đề để phát triển thị trƣờng nhà ở. Việc phát triển khu dân cƣ có quy hoạch và thiết kế sẽ có thể giúp đảm bảo chất lƣợng cơng trình và chất lƣợng khơng gian đơ thị là việc rất khó đạt đƣợc bởi nhà ở phi chính thức vốn riêng lẻ và chắp vá. Phát triển một cụm dân cƣ