3.2.1. Thực trạng phân cấp quản lý dự án đầu tư công tại tỉnh Đồng Tháp
Cơ chế, chính sách và phân cấp QLDA ĐT công tại Việt Nam khá phức tạp, bao gồm hệ thống các Luật, Nghị định hướng dẫn Luật của Chính phủ và các Thông tư hướng dẫn của các Bộ chuyên ngành. Về cơ bản, khung pháp lý về quản lý dự án đầu tư công quy định tại Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật thuế giá trị gia tăng và các Nghị định, Thơng tư hướng dẫn có liên quan. Luật Đầu tư cơng quy định về quản lý sử dụng vốn đầu tư cơng, trong đó xác định quy trình lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư công. Luật Xây dựng quy định những nội dung liên quan đến quá trình chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư, quản lý hợp đồng và quản lý chất lượng cơng trình của chủ đầu tư, đơn vị tư vấn và nhà thầu. Luật Đấu thầu quy định về các hình thức đấu thầu, trình tự thủ tục tổ chức đấu thầu các dự án đầu tư công. Luật Thuế giá trị gia tăng xác định nghĩa vụ nộp thuế của các bên có liên quan.
35
Người được giao thực hiện dự án đầu tư cơng, người có thẩm quyền quyết định ĐT và các cơ quan QL phải tuân thủ theo Điều 12 Luật Đầu tư công.
3.2.2. Thực trạng lựa chọn CĐT của DAĐT công
Dựa vào khung pháp lý về phân cấp đầu tư, chính quyền tỉnh Đồng Tháp thực hiện phân nhóm CĐT các DAĐT cơng như sau:
- Nhóm CĐT chun nghiệp là các BQLDA chuyên nghiệp được giao làm CĐT các DA cơng, nhóm này phân cấp theo hai cấp:
+ Cấp huyện, thị xã, thành phố: có 12 Ban Quản lý dự án của 12 huyện, thị
xã, thành phố quản lý các dự án sử dụng nguồn vốn ngân sách quận huyện và ngân sách thành phố cấp đầu tư cho các dự án trên địa bàn quận huyện.
+ Cấp tỉnh: gồm có các Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng cơng trình giao thơng, Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng các cơng trình NN & thủy lợi, BQLDA ĐTXD các cơng trình cơng nghiệp và dân dụng.
Ngồi ra, cịn có các Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng trình phụ trách các dự án vốn ODA như: BQLDA nâng cấp đô thị thành phố Cao Lãnh, Ban Quản lý dự án nâng cấp hệ thống thoát nước thành phố Cao Lãnh.
- Nhóm chủ đầu tư kiêm nhiệm: các đơn vị sự nghiệp công lập như đơn vị thuộc ngành y tế, giáo dục được giao làm CĐT các DA do đơn vị trực tiếp QL tài sản hình thành sau ĐT.
Như vậy, giữa CĐT chuyên nghiệp và CĐT kiêm nhiệm sẽ có những sự khác biệt trong QL thực hiện DAĐT công.
Phân tích trên cho thấy trong lĩnh vực quản lý dự án đầu tư, các chủ đầu tư chuyên nghiệp có nhiều điểm mạnh hơn so với chủ đầu tư kiêm nhiệm. Nhận định này cần phải được kiểm định thêm bằng các nghiên cứu thực nghiệm.
3.2.3. Thực trạng chu trình QLDA ĐT cơng
a. Quản lý dự án ở giai đoạn hình thành và phát triển:
- Lập báo cáo đầu tư, dự án đầu tư, báo cáo kinh tế kỹ thuật: - Đánh giá hiệu quả dự án và xác định tổng mức đầu tư; - Xây dựng phương án đền bù, giải phóng mặt bằng;
- Xây dựng kế họach quản lý dự án ở các giai đoạn thực hiện dự án. .
36
b. Quản lý dự án ở giai đoạn chuẩn bị đầu tư:
- Điều "hành quản lý chung dự án; - Tư vấn, tuyển chọn nhà thầu thiết kế; - Quản lý các hợp đồng tư vấn;
- Triển khai công tác thiế kế, và các thủ tục; - Chuẩn bị cho giai đoạn thực hiện đầu tư; - Xác định dự tốn, tổng dự tốn cơng trình; - Thẩm định dự tốn, tổng dự tốn;
- Lập hồ sơ mời thầu và hồ sơ đấu thầu.
c. Quản lý dự án ở giai đoạn thực hiện đầu tư:
- Quản lý và giám sát chất lượng cơng trình; - Lập và quản lý tiến độ thi cơng;
- Quản lý chi phí dự án (tổng mức đầu tư, dự toán, tạm ứng, thanh toán vốn); - Quản lý các hợp đồng (soạn hợp đồng, phương thức thanh toán).
d. Quản lý DA ở giai đoạn kết thúc:
- Nghiệm thu bàn giao cơng trình; - Lập hồ sơ quyết tốn cơng trình;
- Bảo hành, bảo trì và bảo hiểm cơng trình”.
3.2.4. Thực trạng rủi ro trong QLDA ĐT công
- “Mỗi giai đoạn triển khai dự án các rủi ro xảy ra cũng rất khác nhau, rủi ro thay đổi theo thời gian. Đặc biệt ở giai đoạn chuẩn bị dự án để ra quyết định đầu tư phải nhận dạng đầy đủ các rủi ro có thể xảy ra trong cả quá trình thực hiện dự án. Giai đoạn thực hiện đầu tư xây dựng cơng trình xem xét các rủi ro ảnh hưởng tới chi phí đầu tư xây dựng cơng trình”.
- “Đánh giá tác động của rủi ro tới hiệu quả đầu tư của dự án, khi có tác động của rủi ro. Các dự án đầu tư xây dựng cơng trình, đánh giá hiệu quả kinh tế xã hội trước và sau khi thực hiện dự án”.
3.3. Thực trạng CTĐ và VDT các DAĐT công tại tỉnh Đồng Tháp
37
Nghiên cứu từ trường hợp của tỉnh Đồng Tháp cho thấy, CĐT và các cơ quan QLNN liên quan chỉ có báo cáo hàng năm về giao kế hoạch và giải ngân VĐT các DAĐT cơng, khơng có báo cáo thống kê về tình trạng chậm và vượt tiến độ. Lý do là các chủ đầu tư và cơ quan quản lý thường chủ động điều chỉnh kế hoạch, điều chỉnh thời gian thực hiện DA và điều chỉnh bổ sung dự toán nên xem như là khơng xảy ra tình trạng CTĐ hoặc VDT.
Do đó, để có thể đánh giá một cách khách quan, “cận cảnh” về thực trạng CTĐ và VDT, tác giả lựa chọn ngẫu nhiên 171 dự án hồn thành nộp hồ sơ quyết tốn tại Sở Tài chính tỉnh Đồng Tháp mà hồ sơ lưu có đầy đủ dữ liệu để phân tích đánh giá. Kết quả được trình bày trong các Bảng sau:
Bảng 3.2: Thống kê về số dự án phân theo ngành
Dự án Tổng số
Dự án đầu tư công 171
+ Giao thông 101 + Y tế - Giáo dục 44 + Khác 26 (Nguồn: Sở TC tỉnh Đồng Tháp) Hình 3.4 : Tỷ lệ về số dự án phân theo ngành (Nguồn: tác giả tính)
38
Bảng 3.3 : Kết quả thống kê về tình trạng VDT của các DAĐT cơng tại tỉnh
Đồng Tháp.
Hạng mục Đúng dự tốn Ít hơn dự tốn Vượt dự tốn
Tổng dự án 49 21 101
+ Giao thông 32 13 56
+ Y tế - Giáo dục 5 - 39
+ Khác 12 8 6
(Nguồn: Sở TC Đồng Tháp) Kết quả phân tích cho thấy, có hơn 59,06% dự án vượt dự tốn dự án bị chậm tiến độ có mặt ở hầu hết tất cả các ngành, trong đó các dự án thuộc ngành giao thơng chiếm tỷ lệ lớn 32,74% vượt dự toán.
Các cơng trình, dự án bị vượt dự tốn do cơng tác GPMB, thay đổi thiết kế kỹ thuật, quy mô DA…. Ngồi ra, cịn có ngun nhân thuộc về năng lực nhà thầu như: tổ chức thi công yếu, thiếu thiết bị, chuyên môn bị hạn chế.
Bảng 3.4: Kết quả thống kê về tình trạng CTĐ của các DAĐT công tại tỉnh Đồng Tháp.
Hạng mục Đúng tiến độ Vượt tiến độ Chậm tiến độ
Tổng dự án 125 0 46
+ Giao thông 73 - 28
+ Y tế - Giáo dục 25 19
+ Khác 18 8
(Nguồn: Sở TC Đồng Tháp) Kết quả phân tích cho thấy, có hơn 26,9% dự án bị chậm tiến độ có mặt ở hầu hết tất cả các ngành, trong đó các dự án thuộc ngành giao thông chiếm tỷ lệ lớn 27,72% bị chậm tiến độ.
39
Các “cơng trình, dự án bị chậm tiến độ do công tác GPMB, thay đổi thiết kế kỹ thuật, quy mơ DA…. Ngồi ra cịn có ngun nhân thuộc về cơ chế quản lý và năng lực nhà thầu như: biện pháp tổ chức thi công yếu, thiếu thiết bị, chun mơn cịn hạn chế về xây dựng các cơng trình y tế, giáo dục, văn hóa thể thao, trụ sở khiến cơng trình vừa bị kéo dài vừa kém chất lượng…. Hậu quả là cơng trình CTĐ, kém chất lượng, thất thốt, lãng phí mà khơngthể quy được trách nhiệm, mức độ thiệt hại từ đội giá cơng trình thì có thể tính được, nhưng thiệt hại về sự tụt hậu của một địa phương… thì khơng thể tính hết được”.
3.4. Phân tích các nhân tố ảnh hưởng đến CTĐ và VDT các DAĐT công trên địa bàn tỉnh Đồng Tháp
3.4.1 Xây dựng thang đo
Các “nhóm yếu tố gây CTĐ và VDT các DAĐT công trong nghiên cứu này được phân thành 05 nhóm: (i) Nhóm các yếu tố liên quan đến chủ đầu tư (CDT); (ii) Nhóm các yếu tố liên quan đến nhà thầu (NT); (iii) Nhóm yếu tố liên quan đến tư vấn (TV); (iv) Nhóm yếu tố tác động ngoại vi (NV); (vi) Nhóm yếu tố pháp lý thiếu ổn định (PL). Các nhóm yếu tố này được đo lường bằng các yếu tố sau”:
+ Nhóm “các yếu tố liên quan đến chủ đầu tư (CDT) được đo lường bằng 9 biến quan sát, từ biến quan sát có mã số CDT1 đến CDT9”;
+ Nhóm “các yếu tố liên quan đến nhài thầu (NT) được đo lường bằng 9 biến quan sát, từ biến quan sát có mã số NT1 đến NT9”;
+ “Nhóm yếu tố liên quan đến tư vấn (TV) được đo lường bằng 7 biến quan sát, từ biến quan sát có mã số TV1 đến TV7”;
+ “Nhóm yếu tố tác động ngoại vi (NV) được đo lường bằng 3 biến quan sát, từ biến quan sát có mã số NV1 đến NV3”;
+ “Nhóm yếu tố pháp lý thiếu ổn định (PL) được đo lường bằng 4 biến quan sát, từ biến quan sát có mã số PL1 đến PL4”.
Thang đo các yếu tố gây chậm tiến độ và vượt dự toán các dự án đầu tư công Trong nghiên cứu này bao gồm 05 thành phần và 32 biến quan sát. Thang đo được phát triển dưới hình thức thang đo đơn hướng Likert năm bậc từ 1 đến 5. Các giá trị số được đánh giá bởi người trả lời bao gồm: “1 = Không ảnh hưởng; 2 = Hiếm khi ảnh hưởng; 3 = Đôi khi ảnh hưởng; 4 = Thường ảnh hưởng; 5 = Luôn luôn ảnh hưởng” đối với mức độ ảnh hưởng và “1 = Khơng có; 2 = Ít; 3 = Trung bình; 4 =
40
Khá; 5 = Rất cao” đối với mức độ nghiêm trọng và “1 = Hồn tồn khơng đồng ý; 2 = Không đồng ý; 3 = Khơng có ý kiến; 4 = Đồng ý; 5 = Hoàn toàn đồng ý” .
Bảng 3.5: Các yếu tố gây CTĐ và VDT các DAĐT công
STT 1. Nhóm yếu tố liên quan đến CĐT
1 Dự án gặp khó khăn về nguồn vốn
2 Năng lực cơ quan được giao quản lý dự án
3 Thời gian thực hiện hợp đồng được chủ đầu tư đưa ra không phủ hợp 4 Q trình thực hiện dự án có nhiều thay đổi từ chủ đầu tư
5 Ký nhiều hợp đồng trong quá trình thực hiện dự án 6 Kéo dài thời gian phê duyệt dự toán phát sinh 7 Giá mời mời thầu theo hướng thấp
8 Hồn thành trước hạn khơng có thưởng về tài chính 9 Cơng tác tổ chức bộ máy cịn hạn chế
STT 2. Nhóm yếu tố liên quan đến nhà thầu
1 Năng lực tài chính cịn yếu, phụ thuộc nhiều vào chủ đầu tư 2 Cách quản lý tài chính khơng phù hợp với tiến độ thi công
3 Tổ chức thi công chưa phù hợp thực tế 4 Việc lập tiến độ thi cơng cịn hạn chế 5 Chủ đầu tư và đơn vị tư vấn thiếu liên hệ
6 Phương tiện và thiết bị thi công chưa đáp ứng được yêu cầu
41
7 Chào thầu theo xu hướng giá thấp
8
Các nhà thầu hạn chế công côg tác phới hợp, ảnh hưởng đến độ thi công của nhà thầu phụ
9
Công tác quản lý thiếu kinh nghiệm và đội ngũ kỹ sư, công nhân lành nghề chưa đáp ứng
STT 3. Nhóm yếu tố liên quan đến tư vấn
1 Lĩnh vực được giao thiếu kinh nghiệm
2 Kỹ sư tham gia thẩm định dự tốn cịn thiếi kinh nghiệm 3 Thơng tin cịn hạn chế giữa chủ đầu tư và đơn vị tư vấn 4 Không quan tâm hướng dẫn cho đơn vị thi công
5 Chủ đầu tư không được đơn vị tư vấn hỗ trợ nhiều trong quản lý dự án 6 Độ tin cậy về công tác khảo sát địa chất chưa cao
7 Thiết kế chưa phù hợp với quy hoạch
STT 4. Nhóm yếu tố tác động ngoại vi
1 Lạm phát
2 Nhà thầu, chủ đầu tư khơng kiểm sốt được giá vật liệu tăng 3 Không lường trước được về địa chất, thủy văn
STT 5. Nhóm yếu tố pháp lý
1 Trình tự thủ tục pháp lý của Chính phủ phức tạp 2 Có nhiều khác biệt trong hợp đồng
42
3 Các cơ quan pháp lý nhà nước chậm ra quyết định pháp lý 4 Quy định pháp luật hay thay đổi
(Nguồn: tác giả xây dựng)
3.4.2. Kết quả chọn mẫu và phân tích các nhân tố ảnh hưởng đến CTĐ và VDT của
các DAĐT công
3.4.2.1. Kết quả chọn mẫu
• Thống kê chung
Mẫu được chọn theo phương pháp thuận tiện với kích thước là 130 mẫu. Có 130 phiếu khảo sát được gửi đến các chuyên gia. Kết quả thu về cho thấy: trong số 130 kết quả phỏng vấn nhận được, có 105 phiếu hợp lệ, khơng có dữ liệu bị thiếu sót; 25 phiếu loại bỏ do có thiếu sót về dữ liệu. Cỡ mẫu được xác định là phù hợp với mơ hình và đảm bảo các điều kiện để phân tích thống kê mơ tả.
Cách thức khảo sát: phần trả lời chủ yếu được thu trực tiếp sau khi đã hướng dẫn cách hiểu và trả lời. Bảng câu hỏi gồm 32 câu hỏi trong đó có 9 câu hỏi về ảnh hưởng của chủ đầu tư, 9 câu hỏi về ảnh hưởng của nhà thầu, 7 câu hỏi về tác động của tư vấn, 04 câu hỏi về tác động của các yếu tố ngoại vi, 03 câu hỏi về tác động của chính sách pháp luật đến “tình trạng CTĐ và VDT của dự án đầu tư cơng” và 03 câu hỏi về tình trạng CTĐ và VDT của DAĐT cơng. Ngồi ra, để làm rõ, bảng câu hỏi cũng có 07 câu hỏi về trình độ quản lý, kiến thức, kinh nghiệm của các chuyên gia được phỏng vấn nhằm sàng lọc và kiểm định thông tin.
• Thống kê về thời gian làm việc:
Thời gian làm việc trong lĩnh vực QLDA ĐT công là một khía cạnh quan trọng hình thành nên kinh nghiệm của những người tham gia phỏng vấn. Thời gian làm việc càng nhiều, kinh nghiệm cũng như hiểu biết đối với các DAĐT công của những người tham gia khảo sát càng cao, điều này đảm bảo cho việc thấu hiểu câu hỏi khảo sát, cũng như kết quả trả lời khảo sát có được chất lượng tốt hơn.
Kết quả khảo sát về thời gian làm việc của những người tham gia phỏng vấn được thể hiện ở Bảng sau.
43
Bảng 3.6: Mô tả về thời gian làm việc của những người được phỏng vấn trong lĩnh vực quản lý DAĐT công
Hạng mục Tần số Tỷ lệ riêng Tỷ lệ lũy tiến
(lần) (%) (%) Dưới 5 năm 33 31,4 31,4 Giá Từ 5 đến 10 năm 41 39,5 70,5 trị Từ 10 đến 15 năm 20 19,1 89,5 Trên 15 năm 11 10,5 100,0 Tổng số 105 100,0 (Nguồn: khảo sát thực tế) Kết quả thống kê cho thấy, trong số 105 người trả lời phỏng vấn, tỷ lệ những người có thời gian làm việc từ 05 năm trở lên là 68,6%. Đây là những người mà
khoảng thời gian làm việc đủ lớn để có được những kinh nghiệm và kiến thức đánh giá chính xác về tình trạng của dự án. Tỷ lệ này chiếm tỷ lệ 68,6% cho thấy trên ½ số người được phỏng vấn rất có kinh nghiệm về QLDA ĐT cơng.
• Thống kê về việc tham dự huấn luyện nghiệp vụ quản lý DAĐT công.
Việc thường xuyên tham dự huấn luyện nghiệp vụ quản lý dự án đầu tư công sẽ giúp cập nhật kiến thức, bổ sung thêm kinh nghiệm cho những nhà quản lý, giúp những nhà quản lý có cái nhìn thấu đáo hơn về các DAĐT cơng. Kết quả khảo sát về