3.5.1.2 .Phân tích nguyên nhân dẫn đến chậm tiếnđộ của dự án
4.2. Giải pháp quảnlý rủi ro dự án đầu tư công:
- Khi “triển khai thực hiện dự án thì mỗi giai đoạn đều có các rủi ro xảy ra khác nhau, rủi ro thay đổi theo thời gian. Do vậy, việc nhận định rủi ro cần thực hiện, cập nhật lại thường xuyên. Đặc biệt ở giai đoạn chuẩn bị dự án, để ra quyết định đầu tư cần phải nhận dạng đầy đủ rủi ro có thể xảy ra trong cả quá trình thực hiện dự án. Giai đoạn đầu tư xây dựng rủi ro có thể xảy ra nhiều từ môi trường tự nhiên, thị trường xây dựng, thủ tục hành chính pháp lý trong đầu tư và xây dựng, tổ chức và thực hiện các công việc khảo sát, thiết kế, thi cơng xây dựng cơng trình… Những sai
71
sót ở giai đoạn trước cũng là nguyên nhân phát sinh rủi ro ở các giai đoạn sau của dự án”.
- Tiến “hành kiểm soát, hạn chế ảnh hưởng xấu của rủi ro để đảm bảo hiệu quả đầu tư của dự án. Kế hoạch kiểm soát rủi ro được thực hiện đồng thời với nhiều biện pháp xử lý để chủ động né tránh đến chia sẻ trách nhiệm gánh chịu rủ iro, kịp thời khi rủi ro xảy ra… Một số biện pháp thường áp dụng trong các dự án như: các biện pháp trong hợp đồng kinh tế, bảo hiểm, xây dựng các hệ thống quản lý theo tiêu chuẩn”, …
4.3. Giải pháp các nhân tố ảnh hưởng đến CTĐ và VDT:
Các nghiên cứu thực nghiệm của các tác giả về tình trạng CTĐ và VDT cho thấy đây là vấn đề chung của cả nước và Đồng Tháp cũng khơng phải là trường hợp ngoại lệ. Có nhiều ngun nhân dẫn đến tình trạng CTĐ và VDT, do bối cảnh đặc thù về kinh tế - văn hóa của từng địa phương, nhưng cũng có những nguyên nhân chung cho các địa phương có điều kiện kinh tế, văn hóa tương đồng.
Việt Nam đang trong q trình tái cơ cấu đầu tư sau một thời gian dài tập trung mọi nguồn lực cho đầu tư phát triển. Tái cơ cấu đầu tư là một tất yếu khi mà Chính phủ, các nhà quản lý nhận ra hiệu quả đầu tư công ngày một kém hơn so với hiệu quả đầu tư chung của xã hội. Lý thuyết và thực tiễn tại Việt Nam cho thấy tình trạng CTĐ và VDT là một trong những căn nguyên dẫn đến kém hiệu quả trong đầu tư. Vì vậy, nhận diện cácyếu tố ảnh hưởng đến CTĐ và VDT là yêu cầu cấp thiết để có các giải pháp phù hợp khắc phục tình trạng này, từ đó góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư. Đây chính là mục tiêu của luận án.
Kết quả cho thấy các yếu tố có tác động theo thứ tự từ mạnh đến yếu là: Yếu tố năng lực yếu kém trong QLDA của CĐT; yếu tố năng lực yếu kém trong thực hiện DA của nhà thầu hoặc tư vấn; yếu tố khó khăn tài chính của các bên; yếu tố ngoại vi tác động tiêu cực. Sau đó, tác giả đã thực hiện kiểm định thực tiễn thông qua hai dự án tại tỉnh Đồng Tháp. Kiểm định thực tiễn cho thấy các yếu tố ảnh hưởng đến VDT và CTĐ DAĐT công tại Việt Nam là phù hợp với thực tiễn các DAĐT công tại Đồng Tháp.
Như vậy, “tác giả đã nhận diện và đánh giá được mức độ ảnh hưởng của các yếu
tố đến tình trạng CTĐ và VDT của các DAĐT cơng tại Đồng Tháp. Trên cơ sở đó,
tác giả gợi ý một số giải pháp, khuyến nghị chính sách về QLDA ĐT cơng tại Đồng
72
Tháp, góp phần giải quyết tình trạng CTĐ và VDT của các DAĐT công mà Đồng Tháp đang phải đối mặt”.
4.3.1. Giải pháp nâng cao năng lực của CĐT
Kết quả nghiên cứu tại Chương 3 đã chỉ ra năng lực của CĐT ảnh hưởng rất lớn đến CTĐ và VDT. Các DA hoàn thành CTĐ và VDT thường do các CĐT kém năng lực trong QLDA.
- Giải “pháp thứ nhất là phải tổ chức đào tạo, bồi dưỡng mang tính bắt buộc cho các lãnh đạo, các bộ phận giúp việc của CĐT, và các cá nhân tham gia QLDA ĐT công”.
Theo “từng cấp độ quản lý, từng nhóm cơng việc được giao mà bộ máy QLDA phải được đào tạo các kỹ năng và kiến thức liên quan đến QLDA công”.
Kiến “thức liên quan đến DA công bao gồm kiến thức chung về Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách, Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng, Luật Đất đai, Nghị định của Chính phủ hướng dẫn thi hành luật và các Thơng tư hướng dẫn nghị định liên quan”.
Ngồi các kiến thức chung, nhân sự BQLDA còn phải được đào tạo các kỹ năng: về thẩm định dự tốn và quản lý chất lượng cơng trình, đàm phán thực hiện hợp đồng tư vấn và hợp đồng xây dựng; phương pháp lập kế hoạch tiến độ thực hiện dự án và kiểm soát rủi ro.
- Giải pháp thứ hai: nhằm nâng cao trách nhiệm của CĐT về CTĐ và VDT thông qua cơ chế đãi ngộ hoặc chế tài về tài chính. Từ trước đến nay, các văn bản quy phạm pháp luật chưa quy định rõ trách nhiệm của CĐT trong việc để xảy ra CTD( và VDT. Trách nhiệm của CĐT chỉ được nhắc đến khi có sự cố xảy ra hoặc cơng trình hồn thành kém chất lượng. Thiệt hại do chậm tiến độ DAĐT công gây ra thường là thiệt hại gián tiếp, thiệt hại chung của tồn xã hội nên khó tính tốn định lượng cụ thể để quy trách nhiệm cho chủ đầu tư. Nghiên cứu điển hình tại Chương 3 cho thấy thực tế khơng ai có thể tính được thiệt hại khi dự án chậm tiến độ đến ba năm và vì vậy khơng có cơ sở để quy kết trách nhiệm của CĐT.
Ngược lại, khi CĐT DA cơng hồn thành vượt tiến độ cũng khơng có quy định thưởng cho CĐT do những lợi ích mà viiệc hồn thành vượt tiến độ mang lại. Trách nhiệm của chủ đầu tư rất lớn nhưng thu nhập của các CĐT thì khơng tương xứng với trách nhiệm được giao. Tiền lương, thu nhập của CĐT được trích từ chi phí QLDA. Mức trích chi phí QLDA là cố định theo quy mơ giá trị cơng trình.
73
Chế độ đãi ngộ khơng tương xứng là nguyên nhân dẫn đến việc “chảy máu chất xám” trong bộ máy QLDA và là nguy cơ tham nhũng, tiêu cực trong QLDA công. Khi thu nhập của một nhân viên QLDA công chỉ bằng 1/4 đến 1/2 thu nhập của tư vấn trong nước hoặc bằng 1/100 đến 1/50 thu nhập của tư vấn nước ngồi, thì có hai khả năng:
(i) Hoặc là họ phấn đấu rèn luyện kỹ năng quản lý (nhất là khả năng ngoại ngữ) và tích lũy kinh nghiệm chờ cơ hội chuyển sang làm việc tại công ty tư vấn trong và ngoài nước.
(ii) Hoặc là họ bắt tay hợp tác với tư vấn và nhà thầu để kiếm thêm thu nhập. Từ phân tích trên, rõ ràng việc cải cách chế độ đãi ngộ và cơ chế tài chính sẽ tác động đến nhân tố nguồn nhân lực, thúc đẩy và tăng cường hiệu quả quản lý đầu tư công.
Khi “DA bị phát hiện chất lượng kém hoặc chậm tiến độ thì những người quản lý bị chế tài tương ứng: giảm thu nhập cụ thể là giảm lương, giảm thưởng và thậm chí phải bồi thường. Đối với các DA, CĐT thuê tư vấn điều hành dự án là đơn vị tư vấn chuyên nghiệp, khi có tình trạng CTĐ và VDT đề nghị phạt bằng tiền trên cơ sở lượng hóa giá trị thiệt hại, mức phạt không khống chế 12% giá trị hợp đồng như hiện nay”.
4.3.2. Giải pháp đối với năng lực của tư vấn
Chất lượng, tiến độ và dự tốn cơng trình đều bị ảnh hưởng bởi chất lượng của công tác tư vấn QLDA (tư vấn khảo sát, tư vấn lập dự án, tư vấn chủ nhiệm điều hành dự án, tư vấn thiết kế và tư vấn giám sát…).
Để chất lượng được đảm bảo, đầu tiên chủ đầu tư phải tổ chức lựa chọn được tư vấn có năng lực thực sự, có kinh nghiệm phù hợp với dự án theo đúng quy định của Luật Đấu thầu. Luật Đấu thầu năm 2013 quy định 04 phương pháp đánh giá hồ sơ dự thầu đối với gói thầu tư vấn. Đó là: (i) Phương pháp giá thấp nhất (đối với gói thầu tư vấn đơn giản); (ii) Phương pháp giá cố định; (iii) Phương pháp kết hợp giữa kỹ thuật và giá; (iv) Phương pháp dựa trên kỹ thuật. Luật Đấu thầu năm 2013 có tiến bộ hơn luật trước đó khi quy định việc đánh giá trên cơ sở yếu tố kỹ thuật để so sánh xếp hạng nhà thầu có điểm kỹ thuật hoặc điểm tổng hợp cao nhất (trong đó trọng số điểm kỹ thuật chiếm 70-80%) để xếp hạng nhà thầu. Quy định này nhằm chọn ra nhà thầu tư vấn có điểm kỹ thuật cao nhất trúng thầu thay vì nhà thầu bỏ giá thấp nhất được trúng thầu. Tuy nhiên, “việc chấm điểm kỹ thuật cho nhà thầu tư vấn hoàn toàn dựa
74
trên cơ sở “tự khai” của nhà thầu tư vấn, chưa có quy định rõ ràng việc phối kiểm tính chính xác của nội dung tự khai của các nhà thầu. Để việc đánh giá chính xác, minh bạch, đề xuất bổ sung quy định khi cơng trình hồn thành, chủ đầu tư phải có văn bản xác nhận về chất lượng của cơng tác tư vấn đối với đơn vị tư vấn và các cá nhân tham gia tư vấn cho dự án. Các đơn vị tư vấn, cá nhân sẽ dùng các văn bản xác nhận này nộp vào hồ sơ dự thầu và được dùng làm cơ sở chấm thầu”.
4.3.3. Giải pháp đối với năng lực của nhà thầu
Như “giải pháp đối với đơn vị tư vấn, đề xuất Chính phủ ban hành những quy định nhằm đánh giá năng lực kinh nghiệm của các nhà thầu được chính xác. Để kiểm tra kinh nghiệm của nhà thầu, bên mời thầu phải dựa vào xác nhận của chủ đầu tư các dự án trước đó mà nhà thầu có tham gia. Trong văn bản xác nhận ghi rõ về chất lượng, tiến độ hoàn thành của các dự án nhà thầu đã tham gia trước đó. Văn bản này làm cơ sở để chấm thầu và xác minh tính đúng đắn, trung thực trước khi ký hợp đồng đối với nhà thầu trúng thầu. Năng lực nhà thầu thực hiện dự án phải được thể hiện trên cơ sở các cam kết về huy động nhân công, xe máy tại hiện trường dự án. Quy định này nhằm loại trừ trường hợp nhà thầu phải chia sẻ nguồn lực cho nhiều dự án dẫn đến chậm tiến độ”.
Trong “hợp đồng thi cơng cần có những chế tài việc vi phạm về tiến độ cơng trình. Theo đó, cần quy định rõ về mức phạt khi hồn thành chậm tiến độ do lỗi chủ quan của nhà thầu”.
Nghiên “cứu cũng chỉ ra rằng vấn đề thầu phụ cũng là một trong những nguyên nhân gây chậm tiến độ và vượt dự tốn. Do đó, khi thương thảo hợp đồng với nhà thầu trúng thầu, chủ đầu tư cần xác định rõ những công việc được phép ký hợp đồng với thầu phụ, cịn lại khơng choi phép chuyển giao (bán lại) cơng việc cho các nhà thầu phụ. Chủ đầu tư cần phải kiểm soát chặt chẽ việc này để đảm bảo việc thi công đúng tiến độ và chất lượng được đảm bảo”.
4.3.4. Giải pháp đối với việc kiểm soát rủi ro tài chính của CĐT
Luật Đầu tư cơng mới xác định rõ quyền và trách nhiệm của người quyết định đầu tư, CĐT, cơ quan thẩm định kế hoạch, tổ chức cá nhân liên quan đến tư vấn thiết kế chương trình dự án. Đặc biệt luật mới quy định việc lập kế hoạch trung hạn cho các dự án đầu tư công với yêu cầu cân đối đủ vốn cho các dự án trong kế hoạch trung hạn và kế hoạch hàng năm phù hợp với tiến độ thực hiện. Về vấn đề thanh toán vốn đầu tư, luật quy định CĐT được phép giải ngân dự án kéo dài đến tháng 12 năm sau
75
thay vì chỉ giải ngân đến hết tháng 01 của năm sau như trước đây. Đây là một bước tiến bộ trong quản lý tài chính cơng nhưng chưa triệt để. CĐT chỉ được kéo dài thời gian thanh tốn sang năm sau năm kế hoạch, cịn nguồn vốn thực hiện dự án vẫn phụ thuộc vào kế hoạch vốn bố trí hàng năm. Quy định này chỉ giúp CĐT có nguồn vốn thanh tốn cho khối lượng hồn thành năm trước - khi khơng kịp thanh tốn trong năm và tạo điều kiện cho các CĐT QLDA chậm tiến độ. Trường hợp các CĐT muốn đẩy nhanh tiến độ thực hiện DA thì khối lượng thực hiện vượt kế hoạch nguồn vốn bố trí trong năm sẽ khơng có nguồn thanh tốn. Đây là một dạng rủi ro tài chính của chủ đầu tư mà Luật Đầu tư công chưa khắc phục được.
Đề xuất nghiên cứu bổ sung quy định chủ đầu tư được tồn quyền bố trí kế hoạch nguồn vốn hàng năm theo tiến độ thực hiện dự án trong giới hạn của kế hoạch ngân sách trung hạn. Cùng với quy định này là quy định chế tài các chủ đầu tư khi để xảy ra CTĐ và VDT, quy định trách nhiệm giải trình, trách nhiệm về sự minh bạch, công khai và trách nhiệm đối với hiệu quả đầu tư dự án.
Một điểm mới để hạn chế rủi ro về tài chính của chủ đầu tư là biện pháp bảo đảm thanh toán hợp đồng xây dựng. Điều 17 Nghị định số 37/2015/NĐ-CP ngày 22 tháng 4 năm 2015 của Chính phủ quy định chi tiết về hợp đồng xây dựng nêu: “Bảo đảm thanh toán hợp đồng xây dựng là việc bên giao thầu thực hiện các biện pháp nhằm chứng minh khả năng thực hiện nghĩa vụ thanh toán theo hợp đồng xây dựng đã ký kết với bên nhận thầu thơng qua các hình thức như kế hoạch bố trí vốn được phê duyệt, bảo đảm của ngân hàng hoặc tổ chức tín dụng, hợp đồng cung cấp tín dụng hoặc thỏa thuận cho vay vốn với các định chế tài chính. Trước khi ký kết hợp đồng xây dựng, bên giao thầu phải có bảo đảm thanh tốn phù hợp với tiến độ thanh toán đã thỏa thuận trong hợp đồng. Nghiêm cấm bên giao thầu ký kết hợp đồng xây dựng khi chưa có kế hoạch vốn để thanh tốn theo thỏa thuận thanh tốn trong hợp đồng, trừ các cơng trình xây dựng theo lệnh khẩn cấp”. Đối với các dự án đầu tư từ nguồn ngân sách, việc chứng minh với bên nhận thầu bằng kế hoạch bố trí vốn được phê duyệt chưa đủ để đảm bảo nguồn vốn thanh toán trong năm cho phần khối lượng vượt tiến độ. Đây là hạn chế cần tiếp tục nghiên cứu bổ sung nhằm bảo đảm chủ đầu tư có đủ vốn thanh toán cho khối lượng vượt tiến độ, khuyến khích nhà thầu thi cơng vượt tiến độ.
76
4.3.5. Giải pháp đối với việc kiểm soát rủi ro từ các yếu tố ngoại vi
Các yếu tố ngoại vi ảnh hưởng đến tiến độ và dự tốn cơng trình nằm ngồi khả năng kiểm soát của chủ đầu tư, tư vấn và nhà thầu. Quy định về lập tổng mức đầu tư, tổng dự tốn đã dành một khoản dự phịng phí khá lớn để xử lý các phát sinh do các yếu tố ngoại vi gây ra. Vấn đề là các chủ đầu tư phải có đủ kỹ năng quản lý dự án để duyệt các phát sinh do các yếu tố ngoại vi gây ra và qua đó khắc phục được tình trạng CTĐ (nếu có).
Điểm đặc thù tại Việt Nam là các cơ quan QLNN can thiệp sâu vào quá trình
thực hiện DA. Còn rất nhiều nội dung mà CĐT phải xin ý kiến, phải trình các cơ quan quản lý nhà nước thẩm định trước khi tự mình phê duyệt hay trình cấp có thẩm quyền phê duyệt. Sự phối hợp giải quyết nhanh của các cơ quan quản lý nhà nước trong quá trình quản lý giám sát dự án đầu tư cơng sẽ là yếu tố quan trọng góp phần thúc đẩy DA hoàn thành đúng tiến độ và khơng vượt dự tốn.
Cần tiến tới xây dựng bộ quy tắc ứng xử trong quản lý và thực hiện DA công tại Việt Nam. Nội dung cơ bản mà bộ quy tắc đạo đức đề ra cho từng cá nhân tham gia