Có thể thấy viên chức trong trƣờng đại học vừa chịu sự điều chỉnh của Luật Giáo dục, Luật Khoa học và công nghệ với tƣ cách là luật chuyên ngành, vừa chịu sự điều chỉnh của Luật Viên chức với tƣ cách là luật chung.Những văn bản nói trên đã có tác dụng điều chỉnh các vấn đề thực tiễn trong hoạt động của giáo dục đại học, của viên chức trong trƣờng đại học công lập, phù hợp với sự phát triển kinh tế xã hội của đất nƣớc, góp phần hoàn thiện quản lý nhà nƣớc về viên chức nói chung, về viên chức trong các trƣờng đại học công lập nói riêng. Từ quá trình phân tích thực trạng pháp luật viên chức nói chung và pháp luật về viên chức trong trƣờng đại học công lập nói riêng, có thể nhận thấy những kết quả đáng ghi nhận cũng nhƣ những mâu thuẫn, chồng chéo, những hạn chế nhất định tồn tại trong chính hệ thống pháp luật viên chức Việt Nam theo 03 nhóm tiêu chí hoàn thiện pháp luật đã đƣợc đề cập tại Chƣơng 1 của Luận văn bao gồm: tiêu chí về nội dung, tiêu chí về cấu trúc và tiêu chí về hình thức:
2.3.1 Về những kết quả đạt được:
Trong nhiều năm qua, pháp luật về viên chức trong các trƣờng đại học công lập không ngừng đƣợc sửa đổi, bổ sung, ban hành mới đã tạo nên một hệ thống các quy phạm điều chỉnh các quan hệ liên quan đến viên chức trong các trƣờng đại học công lập có tính thống nhất nội tại và có quan hệ chặt chẽ với hệ thống pháp luật về viên chức, tạo hành lang pháp lý cho việc xây dựng và phát triển đội ngũ viên chức trong các trƣờng đại học công lập đáp ứng yêu cầu phát triển giáo dục. Có thể thấy ƣu điểm của pháp luật về viên chức trong các trƣờng đại học công lập thể hiện ở một số khía cạnh cơ bản sau:
Một là, với tƣ cách là phƣơng tiện cơ bản của Nhà nƣớc trong quản lý đội ngũ viên chức, các văn bản pháp luật về viên chức trong các trƣờng đại học công lập đã thể chế đƣợc đƣờng lối, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về giáo dục đào tạo, khoa học và công nghệ, về quản lý, sử dụng đội ngũ viên chức.
Hai là, pháp luật về viên chức trong các trƣờng đại học công bƣớc đầu đã “phủ kín” các nhóm quan hệ cơ bản về viên chức trong các trƣờng đại học công lập nhƣ: Khái niệm, nhiệm vụ và quyền của viên chức trong các trƣờng đại học công lập; tiêu chuẩn nghề nghiệp; chính sách về tuyển dụng, đào tạo, bồi dƣỡng, đánh giá, khen thƣởng… đối với viên chức trong các trƣờng đại học công lập… Nhƣ vậy, về mặt nội dung và hình thức, có thể thấy pháp luật về viên chức trong các trƣờng đại học công lập đã bảo đảm tính toàn diện, tất cả các quan hệ cơ bản, quan trọng có tính điển hình, phổ biến liên quan đến viên chức trong các trƣờng đại học công lập nhƣ quyền, nghĩa vụ, tiêu chuẩn chức danh nghề nghiệp; tuyển dụng, sử dụng, đào tạo, bồi dƣỡng, đánh giá… đều đã có các quy định pháp luật điều chỉnh.
Ba là, các nhóm quan hệ liên quan đến hoạt động nghề nghiệp của viên chức trong các trƣờng đại học công lập đã đƣợc quy định trong Luật Giáo dục, Luật Giáo dục đại học, Luật Khoa học và công nghệ, các văn bản hƣớng dẫn luật và các điều lệ nhà trƣờng. Từ đó, pháp luật về viên chức trong các trƣờng đại học công lập là khuôn mẫu cho hành vi xử sự của mỗi chủ thể khi ở trong tình huống đã đƣợc dự kiến, tạo cho mỗi chủ thể khả năng sử dụng những quyền đã đƣợc quy định để phục vụ lợi ích của mình, nhƣng đồng thời phải thực hiện những nghĩa vụ tƣơng ứng để tôn trọng quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể khác, của tập thể và Nhà nƣớc.
Bốn là, các quy định về viên chức trong các trƣờng đại học công lập đã phản ánh các quan hệ thực tiễn, thể chế đƣợc các yêu cầu cao của xã hội, của
nhà nƣớc đối với viên chức trong các trƣờng đại học công lập đồng thời quy định các điều kiện bảo đảm cho sự phát triển nghề nghiệp của viên chức trong các trƣờng đại học công lập.
Năm là, pháp luật về viên chức trong các trƣờng đại học công lập đã bảo đảm tƣơng quan giữa điều chỉnh pháp luật với điều chỉnh bằng các quy phạm đạo đức và các quy phạm xã hội khác. Pháp luật về viên chức trong các trƣờng đại học công lập đã thực hiện đƣợc vai trò là phƣơng tiện điều chỉnh hàng đầu khi có sự hỗ trợ của các quy phạm về đạo đức (đạo đức nghề nghiệp giảng viên, đạo đức khoa học…). Nội dung văn bản pháp luật về viên chức có sự phù hợp với đối tƣợng tác động và truyền thống đạo đức, phong tục tập quán, văn hóa của từng thời điểm lịch sử nhất định.
Sáu là, tính hệ thống, tính lôgic trong tổng thể các văn bản cũng nhƣ từng văn bản đã đƣợc chú ý. Kỹ thuật pháp lý đƣợc cải thiện. Quy định pháp luật về viên chức trong các trƣờng đại học công lập đã minh bạch và dễ tiếp cận hơn. Một số quy định ổn định đã đƣợc đƣa vào các văn bản Luật có giá trị pháp lý cao. Quá trình xây dựng văn bản pháp luật về viên chức trong các trƣờng đại học công lập đã bám sát Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật bảo đảm tính pháp chế, tính thống nhất. Các quy định về quyền và nghĩa vụ ngày càng mang tính chất điều chỉnh, giảm quy định mang tính tuyên ngôn.
Bảy là, văn bản pháp luật về viên chức trong các trƣờng đại học công lập từng bƣớc phù hợp với pháp luật của các nƣớc trong khu vực và trên thế giới. Pháp luật viên chức trong các trƣờng đại học công lập đã tiếp thu có chọn lọc các kinh nghiệm quốc tế về quản lý viên chức, đồng thời kế thừa và hoàn thiện các quy định của pháp luật hiện hành phù hợp với yêu cầu quản lý nâng cao chất lƣợng hoạt động nghề nghiệp của viên chức trong từng giai đoạn.
2.3.2 Những hạn chế:
Thứ nhất, Pháp luật về viên chức trong các trƣờng đại học công lập chƣa kịp thời thể chế hóa đầy đủ đƣợc quan điểm, đƣờng lối phát triển của Đảng và Nhà nƣớc. Việc chậm trễ trong việc ban hành các quy định hƣớng dẫn, đặc biệt là hƣớng dẫn của Bộ, ban, ngành đối với từng nội dung cụ thể đã gây khó khăn, bị động cho các trƣờng đại học công lập trong việc thực thi cũng nhƣ áp dụng linh hoạt các quy định của Pháp luật về viên chức trong các trƣờng đại học công lập tại đơn vị mình.
Thứ hai, Pháp luật về viên chức nói chung và viên chức trong các trƣờng đại học công lập nói riêng còn có nhiều nội dung quy định chƣa phù hợp với đặc điểm, tính chất lao động đặc thù của đội ngũ viên chức trong các trƣờng đại học công lập. Nhiều quy định chỉ phù hợp với đội ngũ cán bộ, công chức nhƣng lại áp dụng đối với cả đội ngũ viên chức. Các quy định hiện hành về ngạch, bậc, tổ chức thi nâng ngạch đối với công chức thì phù hợp nhƣng đối với viên chức khi áp dụng lại mang tính khiên cƣỡng, không phù hợp với tính chất và đặc điểm hoạt động nghề nghiệp của viên chức. Những chính sách hữu hiệu tạo động lực đối với viên chức trong các trƣờng đại học công lập và chính sách thu hút, trọng dụng nhân tài lại vênh với quy định của các văn bản khác. Chế độ tiền lƣơng còn nhiều bất hợp lý, không khuyến khích viên chức trong các trƣờng đại học công lập toàn tâm với nghề, chƣa có chính sách hữu hiệu để quản lý và sử dụng có hiệu quả “chất xám khoa học” phục vụ vào việc phát triển kinh tế - xã hội và phục vụ đời sống nhân dân. Các quy định hiện hành về nâng bậc lƣơng, thăng hạng chức danh nghề nghiệp cho viên chức trong các trƣờng đại học công lập hiện nay mặc dù có quy định riêng nhƣng hầu nhƣ không có khác biệt so với công chức hành chính.
Thứ ba, về mặt cấu trúc, pháp luật về viên chức trong các trƣờng đại học công lập chƣa bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ. Tính thống nhất, đồng bộ đƣợc
thể hiện ở chỗ không có mâu thuẫn, trùng lặp hay chồng chéo trong các quy phạm pháp luật về viên chức trong các trƣờng đại học công lập. Cụ thể:
(1) Về mặt nội dung, một số văn bản pháp luật quy định về viên chức trong các trƣờng đại học công lập trong cùng một lĩnh vực hoặc trong nhiều lĩnh vực khác nhau chƣa thống nhất trong việc xác lập hành vi;
(2) Về mặt hình thức, một số văn bản pháp luật quy định về viên chức trong các trƣờng đại học công lập chƣa thống nhất về cấu trúc, cách sắp xếp, phân loại thứ bậc, hiệu lực của quy phạm pháp luật.
Điều này thể hiện trên những nội dung sau:
- Văn bản pháp luật quy định về viên chức trong các trƣờng đại học công lập rất đa dạng về thể loại và quá nhiều về số lƣợng văn bản. Do có quá nhiều loại văn bản với nhiều cấp ban hành nên mâu thuẫn và chồng chéo là khó tránh khỏi. Tính cồng kềnh, sự tồn tại các mâu thuẫn và bất cập làm giảm tính minh bạch của pháp luật, khiến cho pháp luật về viên chức trong các trƣờng đại học công lập trở nên phức tạp, khó áp dụng dẫn đến kém hiệu lực.
- Nhiều vấn đề đòi hỏi phải đƣợc điều chỉnh cụ thể, chi tiết thì pháp luật lại là văn bản pháp luật “khung” hay văn bản pháp luật “ống”. Phần lớn các văn bản luật nhƣ vậy giao cho Chính phủ ban hành nghị định để cụ thể hoá. Nhiều nghị định của Chính phủ lại giao cho bộ, ngành, địa phƣơng hƣớng dẫn thực hiện. Thực tế này đã dẫn đến tình trạng nảy sinh không ít mâu thuẫn giữa văn bản hƣớng dẫn và văn bản đƣợc hƣớng dẫn thi hành.
- Một chủ thể là viên chức trong các trƣờng đại học công lập cùng một lúc là đối tƣợng điều chỉnh của rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật thuộc các ngành luật khác nhau: pháp luật về viên chức, về giáo dục, pháp luật về lao động, bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp… Với nhiều văn bản pháp luật thuộc nhiều ngành luật điều chỉnh cho một đối tƣợng viên chức đã dẫn đến việc áp dụng pháp luật để điều chỉnh viên chức rất khó khăn
bởi bên cạnh các đạo luật là một hệ thống các văn bản dƣới luật nhƣ nghị định, thông tƣ, chỉ thị, quyết định và thậm chí là công văn.
Thứ tƣ, pháp luật về viên chức trong các trƣờng đại học công lập chƣa đáp ứng yêu cầu thực tiễn giáo dục và yêu cầu của nền kinh tế thị trƣờng. Cùng với việc chuyển đổi nền kinh tế từ tập trung kế hoạch hoá sang thị trƣờng có sự điều tiết của nhà nƣớc theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa, các quy định pháp luật về viên chức trong các trƣờng đại học công lập chƣa đủ linh hoạt để đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế thị trƣờng. Chƣa có định hƣớng có tính hệ thống nên các văn bản còn mất cân đối, thiếu sự ƣu tiên cần thiết đối với các văn bản quan trọng, chƣa đầu tƣ xây dựng văn bản có giá trị pháp lý cao. Cùng với đó pháp luật về viên chức trong các trƣờng đại học công lập chậm thay đổi so với yêu cầu thực tiễn [37]. Các quy định về giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các trƣờng đại học công lập lại không đồng bộ với cơ chế về tiền lƣơng, chính sách đãi ngộ viên chức; các quy định về tuyển dụng, sử dụng và chế độ đãi ngộ đối với viên chức hiện nay không phù hợp với quá trình phát triển năng động của nền kinh tế thị trƣờng; các quy định về đánh giá viên chức không đáp ứng đƣợc yêu cầu nâng cao chất lƣợng đội ngũ viên chức. Nhiều văn bản vì thế không đảm bảo tính ổn định, vừa ban hành đã phải tính đến phƣơng án sửa đổi bổ sung.
Thứ năm, pháp luật về viên chức trong các trƣờng đại học công lập còn hạn chế về kỹ thuật lập pháp. Tình trạng các văn bản hƣớng dẫn thi hành nhắc lại nguyên văn hoặc nhắc lại những nội dung đã rõ ràng và đầy đủ trong văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên phổ biến, này tạo ra sự cồng kềnh không đáng có của văn bản pháp luật về viên chức trong các trƣờng đại học công lập. Không những thế trong nhiều trƣờng hợp còn tạo ra sự chồng chéo, mâu thuẫn giữa các văn bản, tạo ra những hệ quả pháp lý khác nhau trong cùng một vấn đề và gây ra
nhiều khó khăn cho việc thực hiện trong thực tiễn. Tình trạng các văn bản cấp dƣới quy định “vƣợt quyền” của các văn bản cấp trên cũng xảy ra khá nhiều.
Thứ sáu, các văn bản quy phạm có những nội dung điều chỉnh về viên chức trong các trƣờng đại học công lập thƣờng không đƣợc ban hành vào cùng một thời điểm. Chính vì vậy, dẫn đến có những nội dung mâu thuẫn, hạn chế từ nội tại của điều kiện lịch sử, kinh tế, văn hóa trong mỗi giai đoạn. Điều này dẫn đến có những nội dung đã trở nên lạc hậu nhƣng sự điều chỉnh, sửa đổi các văn bản pháp luật lại phải tuân theo những trình tự luật định, tạo ra “độ trễ” cho việc đƣa những chính sách vào cuộc sống.
2.3.3 Nguyên nhân của những hạn chế:
Có thể kể đến một số nguyên nhân nhƣ sau:
Thứ nhất, chƣa quan tâm đầy đủ đến việc hoạch định chính sách và xây dựng khung chính sách tổng thể về viên chức trong các trƣờng đại học công lập. Điều này thể hiện ở chỗ chƣa có khung chính sách chung về viên chức trong các trƣờng đại học công lập. Việc đề xuất và quy định về viên chức trong các trƣờng đại học công lập mang tính chắp vá, tùy tiện và do nhiều cơ quan khác nhau chủ trì soạn thảo, xây dựng nên không đảm bảo sự đồng bộ, thống nhất.
Thứ hai, chƣa thƣờng xuyên tiến hành việc tổng kết thực tiễn, rà soát, hệ thống hóa, pháp điển hóa pháp luật về viên chức trong các trƣờng đại học công lập.Mặc dù hệ thống văn bản pháp luật về viên chức trong các trƣờng đại học công lập khá đồ sộ, đƣợc nhiều cơ quan ban hành ở nhiều thời điểm khác nhau song lại chƣa đƣợc các cơ quan có thẩm quyền quan tâm rà soát, hệ thống hóa cũng nhƣ đánh giá tình hình thực hiện trong thực tiễn kịp thời, thƣờng xuyên. Vì vậy, các cơ quan quản lý nhà nƣớc mà trực tiếp là Chính phủ, Bộ Giáo dục và Đào tạo không có bức tranh tổng thể về bản thân hệ thống văn bản cũng nhƣ sự tác động của pháp luật trong thực tiễn. Điều này
dẫn đến tình trạng văn bản pháp luật về viên chức trong các trƣờng đại học công lập có nhiều mâu thuẫn, chồng chéo; thiếu tính thống nhất, tính khả thi thấp, chậm đi vào cuộc sống; văn bản cấp dƣới trái với văn bản cấp trên, nhiều văn bản, nhiều quy phạm pháp luật lạc hậu hoặc không phù hợp với thực tiễn cuộc sống nhƣng chƣa đƣợc sửa đổi, thay thế kịp thời...[37]
Thứ ba, chƣa xây dựng đƣợc văn bản luật có giá trị pháp lý cao để tạo cơ sở phát triển ổn định đối với đội ngũ viên chức trong các trƣờng đại học công lập trong tình hình mới. Ví dụ nhƣ dự án Luật Giáo viên đã đƣợc đƣa vào chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khoá XII (2007-2011). Tuy nhiên, cho đến nay dự án luật này vẫn chƣa hiện diện trong Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khoá XIII.
Thứ tƣ, chƣa hoàn thiện đầy đủ các thiết chế bảo đảm thực thi pháp luật về viên chức trong các trƣờng đại học công lập; thiếu cơ chế huy động sự