7. Những kinh nghiệm được rỳt ra từ quỏ trỡnh hoàn thiện QHPL giữa nhà nước và DNNN là: (1) Tăng cường quyền tự chủ của DNNN đi đụi với việc hoàn thiện hệ
3.4.2. Hoàn thiện cơ chế thực thi quyền sở hữu Nhà nƣớc với tƣ cỏch Nhà nƣớc là nhà đầu tƣ vào DN.
nƣớc là nhà đầu tƣ vào DN.
Xoỏ bỏ chế độ hành chớnh chủ quản
Như phõn tớch ở Chương 2, hàng ngàn DNNN đang đặt dưới sự quản lý của hàng trăm cơ quan chủ quản. Cơ chế hành chớnh chủ quản trờn là căn nguyờn để cỏc cơ quan chủ quản can thiệp trực tiếp vào hoạt động kinh doanh của DNNN, khụng tập trung vào giỏm sỏt, kiểm tra việc thực hiện quyền sở hữu, buụng lỏng cỏc hoạt động về quản lý nhà nước. Bản chất của quyền sở hữu là thống nhất nhưng cơ chế hành chớnh chủ quản đó tạo ra sự khụng thống nhất, manh mỳn. Mỗi cơ quan hành chớnh chủ quản khụng phải là cơ quan chuyờn nghiệp quản lý đầu tư nhưng lại được giao cỏc quyền khỏc nhau và ở mức độ khỏc nhau về việc thực hiện quyền sở hữu tài sản và vốn tại DNNN.
Bờn cạnh đú, Nhà nước đó khụng thực hiện được đầy đủ, cú hệ thống thụng suốt quyền SHNN, đồng thời khụng thể kiểm soỏt được tỡnh hỡnh sử dụng, bảo toàn và phỏt triển vốn Nhà nước tại cỏc DNNN, càng khụng cú biện phỏp đỳng đắn, đầy đủ, kịp thời đối với nguồn vốn tại cỏc DNNN, khú thực hiện việc điều hoà, phối hợp hoặc tập trung vốn để đầu tư, kinh doanh khi cần thiết, đồng thời việc sử dụng vốn và tài sản kộm hiệu quả và gõy thất thoỏt lóng phớ rất lớn. Trỏch nhiệm giữa cơ quan chủ quản và Bộ Tài chớnh khụng rừ ràng đối với việc thực hiện quyền sở hữu, cũng như hoạt động kộm hiệu quả của DNNN nờn khụng rừ chủ thể nào là người chịu trỏch nhiệm đầu tiờn, cuối cựng hay liờn đới. Từ đú, việc thực hiện quyền sở hữu và
quyền tự chủ tại DNNN chưa cú một cơ chế đồng bộ, chưa minh bạch theo cơ chế thị trường.
Để bảo đảm khắc phục những nhược điểm trờn, chỳng ta phải từng bước xoỏ bỏ dần cơ chế hành chớnh chủ quản. Viờc xoỏ bỏ chế độ chủ quản khụng cú nghĩa là xoỏ bỏ chức năng của nhà nước, làm mờ nhạt vai trũ của chủ SHNN, trỏi lại nú bảo đảm quyền tự chủ kinh doanh của DNNN được thực hiện trờn thực tế. Hoạt động kinh doanh của DNNN và hoạt động của bộ mỏy quản lý nhà nước đối với DNNN phải đỳng chức năng nhiệm vụ, quyền hạn và trỏch nhiệm theo hiến phỏp và phỏp luật. Cỏc DNNN vi phạm phỏp luật sẽ bị xử lý bi phạm theo phỏp luật như cỏc chủ thể khỏc.
Thể chế hoỏ tổ chức bộ mỏy quản lý
Tổ chức bộ mỏy quản lý nhà nước phải được thể chế hoỏ theo chức năng quản lý và định hướng phỏt triển cho nền kinh tế, tạo hành lang phỏp lý và giỏm sỏt thực hiện. Thị trường, lợi nhuận phải là mục tiờu hướng tới của doanh nghiệp. Chấm dứt ngay tỡnh trạng DN cú vốn nhà nước phải xin phộp, chờ đợi ý kiến của cơ quan quản lý nhà nước hay cơ quan Đảng đối với cỏc hoạt động đầu tư để thực hiện mục tiếp đảm bảo SXKD ổn định và phỏt triển hiện tại, việc cơ quan chủ quản chỉ đạo trực tiếp và can thiệp quỏ sõu vào hoạt động hàng ngày của DN. Việc quản lý vốn nhà nước phải thực hiện theo đỳng tiờu chớ, quyền hạn và nghĩa vụ của nhà đầu tư chứ khụng phải quản lý hành chớnh. Nhận thức được vấn đề này, văn kiện Đại hội Đảng X đó cắt bỏ cõu “cú sự điều tiết của nhà nước” trong nền kinh tế thị trường thực sự.
Khắc phục tối đa sự trựng lặp, chồng chộo giữa cỏc CQNN trong việc thực hiện quyền SHNN tại DNNN, cỏc CQNN chỉ tập trung vào hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực, ngành mỡnh phụ trỏch. Thành lập cơ quan chuyờn trỏch thực hiện quyền SHNN tại DNNN, cỏc CQNN chỉ tập trung vào hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực, ngành mỡnh phụ trỏch. Thành lập cơ quan chuyờn trỏch thực hiện quyền SHNN tại DNNN, DNNN được hoạt động kinh doanh trong khuụn khổ
phỏp luật, DNNN thực hiện quyền tự chủ kinh doanh mà khụng phải xin phộp hoặc xột duyệt của cơ quan cấp trờn nào.
Xoỏ bỏ phương thức quản lý trực tiếp của cỏc cơ quan chủ quản, thay đổi “cơ quan quản lý cấp trờn trực tiếp” bằng cơ quan quản lý và thực hiện quyền sở hữu tài sản của nhà nước trong cỏc DN. Chỳng ta sẽ khụng cũn phõn biệt kinh tế trung ương và kinh tế địa phương, xoỏ bỏ sự khỏc biệt về quản lý nhà nước giữa khu vực kinh tế quốc doanh và khu vực kinh tế ngoài quốc doanh.
Việc xoỏ bỏ cơ chế chủ quản sẽ thỳc đẩy DNNN hoạt động theo phỏp luật và căn cứ vào thị trường. Như vậy, Nhà nước khụng phõn biệt hỡnh thức sở hữu, tỏch bạch rừ ràng với chức năng chủ sở hữu đối với DNNN. Chức năng này tập trung vào cơ quan quản lý vốn và tài sản nhà nước, cơ quan này chọn cử người đại diện cho SHNN trong HĐQT tại cỏc DN cú vốn Nhà nước. Như vậy, cơ chế chủ quản của cỏc cỏn bộ, cỏc sở quản lý ngành, với sự lẫn lộn giữa quản lý nhà nước và chủ sở hữu, cũng như sự phõn biệt giữa kinh tế trung ương và kinh tế địa phương khụng lý do để tồn tại.
Hoàn thiện cơ chế thực hiện quyền sở hữu
Hoàn thiện SHNN, thực hiện cơ cấu tại DNNN là một đũi hỏi vừa cú tớnh tất yếu vừa cú tớnh cấp bỏch để Nhà nước chỉ duy trỡ SHNN ở những ngành, lĩnh vực và thời điểm nú phỏt huy tỏc dụng tớch cực, kớch thớch sự phỏt triển cú hiệu quả của DNNQD; ở những ngành, lĩnh vực và những cơ sở trọng yếu, mũi nhọn của nền kinh tế, kớch thớch tăng trưởng và ổn định. Vỡ vậy, tiếp tục chấn chỉnh, hoàn thiện và phỏt triển cơ cấu SHNN tại DNNN hoạt động trong những khõu then chốt như kết cấu hạ tầng, những cụng trỡnh đũi hỏi kỹ thuật cao, vốn đầu tư lớn, thời gian thu hồi chậm và kộo dài; đỏp ứng nhu cầu về hàng hoỏ vật tư, dịch vụ, KHKT, thương mại, tài chớnh ngõn hàng…, tạo điều kiện thuận lợi cho sự phỏt triển của nền kinh tế quốc dõn và tồn xó hội.
Hồn thiện SHNN cú tỏc động to lớn tạo ra động lực cải cỏch quản trị kinh doanh trong DNNN, làm tăng hiệu quả hoạt động của DNNN. Hỡnh thức sở hữu hợp lý trong từng lĩnh vực, từng thời kỳ, nhất định sẽ cho phộp sử dụng cú hiệu quả
nhất cỏc yếu tố kinh tế, tài chớnh. Cỏc hỡnh thức sở hữu của DNNN cú thể thay đổi linh hoạt. DNNN được coi là trọng yếu, mũi nhọn đũi hỏi Nhà nước phải nắm toàn bộ vốn hoặc cú tỷ lệ khống chế. Tại thời điểm khỏc, sự phỏt triển của nền kinh tế đũi hỏi Nhà nước phải chuyển toàn bộ hoặc một cổ phần vốn đó đầu tư ở một số DN cũ sang đầu tư vào DN trọng yếu và mũi nhọn mới. Sự chuyển dịch vốn này biến DNNN thành những cụng ty TNHH hoặc CTCP nhà nước khụng nắm phần khống chế. Ngược lại, cũng cú một số cụng ty tư nhõn, trong quỏ trỡnh kinh doanh cần gọi thờm vốn, Nhà nước cú thể hựn vốn dưới dạng cổ phần. Như vậy, thụng qua việc sử dụng cụng cụ SHNN một cỏch linh hoạt và cú hiệu quả, đó đa dạng hoỏ sở hữu cỏc DN đồng thời làm mất ranh giới về sở hữu giữa cỏc loại hỡnh DN.
Như đó phõn tớch ở Chương 1, Nhà nước (mà trờn thực tế là cỏc thiết chế được uỷ quyền như Chớnh phủ hoặc Thủ tướng, cỏc Bộ) vừa là chủ thể cú chức năng quản lý nhà nước đối với DN, trong đú cú DNNN, vừa là chủ thể sở hữu đối với DNNN. Trong khi đú, cỏc DNNN, chủ yếu là cỏc DN lớn, cú cấu trỳc sở hữu 100% nhà nước hoặc hỗn hợp, lại chiếm những ngành hoặc lĩnh vực quan trọng, hoặc cú tớnh độc quyền. Vỡ vậy, Nhà nước rất dễ lạm dụng quyền lực nhà nước, xõm phạm đến nguyờn tắc bỡnh đẳng giữa cỏc DN. Từ thực trạng Chương 2, chỳng ta thấy Nhà nước khụng thể trực tiếp sử dụng tất cả cỏc tài sản thuộc sở hữu của mỡnh. Do vậy, Nhà nước bắt buộc phải uỷ nhiệm hay cho chủ thể khỏc sử dụng tài sản nhà nước qua cỏc phương thức khỏc nhau thụng qua cỏc hợp đồng. “ Việc thực hiện quyền SHNN khụng cũn là mệnh lệnh hành chớnh mà là sự thoả thuận trờn cơ sở lợi ớch theo cơ chế thị trường”. SHNN đối với DNNN là loại sở hữu đặc biệt, khụng giống như sở hữu đối với cỏc tài sản thụng thường.
Nhà nước sở hữu DNNN tức là sở hữu một phỏp nhõn, một DN mà bản thõn nú cú cỏc quyền và nghĩa vụ do phỏp luật quy định; cỏc quyền và nghĩa vụ đú độc lập với quyền và nghĩa vụ của Nhà nước. DNNN là chủ thể sở hữu cỏc tài sản mà nú sử dụng trong sản xuất – kinh doanh, Nhà nước khụng sở hữu trực tiếp cỏc tài sản mà chỉ sở hữu phỏp nhõn DN trong phạm vi số vốn của Nhà nước gúp. Quan hệ sở hữu này giống như quan hệ sở hữu của cỏc chủ thể tư nhõn hoặc tập thể đối với
cụng ty do họ lập nờn. Do đú, để thực hiện quyền sở hữu của mỡnh, Nhà nước cũng phải tuõn thủ cỏc quy định chung của phỏp luật về thực hiện quyền sở hữu.
Luật DNNN 2003 cựng với cỏc Luật khỏc cú liờn quan như Luật DN 2005… đó tạo khuụn khổ phỏp lý cơ bản cho cỏc DNNN hoạt động, xỏc lập cỏc quan hệ về sở hữu và quản trị DN. Tuy nhiờn, nền kinh tế thị trường đũi hỏi cỏc laọi hỡnh DN phải cú cựng một điều kiện và mụi trường kinh doanh. theo luật DN 2005, DNNN đều hoạt động theo luật DN. DNNN khụng cũn là một loại hỡnh DN đặc thự mà nú chỉ là tờn gọi của tổ chức kinh tế hoạt động kinh doanh cú vốn chi phối của nhà nước, trở thành khỏi niệm kinh tế và khỏi niệm chớnh sỏch được sủ dụng trong nghiờn cứu thực chứng hoặc hoạch định chớnh sỏch. Luật DN 2005 đó thống nhất điều chỉnh cỏc laọi hỡnh DN với cỏc chế độ sở hữu khỏc nhau. Vỡ vậy, Nhà nước cần ban hành thờm cỏc qui định điều chỉnh cỏc quan hệ sở hữu và quản trị trong DN, nhất là đối với việc thực hiện SHNN tại DN theo hướng trỏch nhiệm cỏ nhõn rừ ràng, tụn trọng điều lệ, phự hợp với thụng lệ quốc tế.
Hoàn thiện cơ chế để Nhà nước (giao cho một cỏ nhõn cú thẩm quyền) cú thể linh động chuyển nhượng, mua bỏn phần gúp vốn của Nhà nước theo cơ chế thị trường nhằm thu nhanh lợi nhuận đầu tư, đảm bảo lành mạnh và an toàn thị trường chứng khoỏn, đồng thời là cụng cụ quan trọng của Nhà nước để điều tiết thị trường tài chớnh và nền kinh tế.
Hoàn thiện phõn cụng, phõn cấp, uỷ quyền thực hiện quyền sở hữu
Nếu giới hạn vào DN mà Nhà nước sở hữu 100% vốn, Nhà nước là chủ sở hữu DNNN. Song trong sự cụ thể đú lại chứa đựng nhiều yếu tố trừu tượng: CQNN ở nhiều cấp khỏc nhau cú sự phõn cụng và phối hợp để thực hiện cỏc quyền và trỏch nhiệm phỏp lý, khụng xỏc định được rừ cơ quan nào là chủ sở hữu đớch thực của DNNN. Hậu quả là tỡnh trạng thiếu trỏch nhiệm, chồng chộo trựng lắp trong việc thực hiện quyền sở hữu DNNN. Luật DNNN 2003 đó cú nhiều điểm mới trong việc xỏc định quyền và nghĩa vụ của chủ SHNN đối với cỏc DNNN, đồng thời xỏc định nguyờn tắc phõn cụng, phõn cấp thực hiện quyền sở hữu.
Trong nền kinh tế thị trường, đối tượng sở hữu DN là bản thõn DN với tư cỏch là một sản nghiệp, một chủ thể phỏp lý cú chức năng tổ chức kinh doanh, đảm bảo hạch toỏn thu chi để mang lại hiệu quả kinh tế. Người chủ DN là Nhà nước khụng trực tiếp sở hữu tài sản mà quyền sở hữu này thuộc về bản thõn DN. Nhà nước sở hữu chớnh phỏp nhõn DN với chức năng kinh doanh cụ thể và khả năng mang lại mục đớch của Nhà nước. Như vậy, quan hệ giữa chủ sở hữu và DN phải mang tớnh chất giỏn tiếp và quan hệ đú về mặt kinh tế chủ yếu thụng qua cỏc quan hệ giỏ trị.
DN và chủ sở hữu là hai thực thể tỏch biệt nhau. Nhà nước chỉ sở hữu DNNN về mặt giỏ trị sản nghiệp mà khụng sở hữu cỏc tài sản cụ thể trong DN và thực hiện đầy đủ quyền, nghĩa vụ của chu đầu tư; DN cú quyền tự chủ trong mọi hoạt động kinh doanh, thực hiện sở hữu trực tiếp cả về giỏ trị lẫn hiện vật, cú quyền quyết định, định đoạt cỏc hoạt động trong DN thụng qua cỏc cơ quan quản lý như HĐQT, tổng giỏm đốc (trừ những vấn đề thuộc thẩm quyền của chủ sở hữu ). Quyền, lợi ớch và trỏch nhiệm của chủ SHNN đối với cỏc DNNN tương tự như quyền của chủ tư bản đầu tư trong cỏc cụng ty.
Như vậy, việc tiến tới thực hiện mụ hỡnh DNNN hoạt động theo luật chung, xoỏ bỏ quan hệ chủ quản, thu hẹp đầu mối DNNN, nõng cao năng lực của HĐQT và cỏc cơ quan giỏm sỏt là cần thiết và phự hợp với lộ trỡnh đổi mới. Nhà nước uỷ quyền cho cỏc HĐQT thực hiện quyền sở hữu của mỡnh, khi đú chỉ cũn Bộ tài chớnh và cỏc cơ quan giỏm sỏt như Kiểm toỏn Nhà nước, Thanh tra Nhà nước, cỏc cơ quan thực hiện chức năng theo dừi và thực hiện quyền sở hữu của “ụng chủ” Nhà nước.
Xõy dựng quy chế cụ thể về của người đại diện phần vốn Nhà nước; nghĩa vụ và quyền hạn của chủ SHNN tại CTCP; quyền, nghĩa vụ và cơ chế ứng xử của cỏc cổ đụng thiểu số trong DN. Hoàn chỉnh cơ chế giỏm sỏt hoạt động CTCP. Bảo đảm sự minh bạch về tài chớnh doanh nghiệp bằng chế độ kế toỏn, kiểm toỏn, bỏo cỏo tài chớnh; xỏc định rừ trỏch nhiệm của chủ sở hữu, đại diện chủ sở hữu, đặc biệt đối với cụng ty cú trờn 50% vốn Nhà nước.