- Cải cách thủ tục ngân sách ( loại bỏ phân biệt ngân sách bắt buộc và không bắt buộc) (điều III 310) và Hiến
QUÁ TRÌNH DÂN CHỦ HOÁ Ở LIÊN MINH CHÂU ÂU VÀ VAI TRÒ CỦA NGHỊ VIỆN CHÂU ÂU
2.2.2. Nghị viện châu Âu trong việc bảo đảm các quyền con người quyền công dân EU.
công dân EU.
Quyền công dân EU là một khái niệm mới và rộng đƣợc quy định trong hiệp ƣớc Maastricht và chính thức đƣợc “hiến pháp hoá” ở cấp độ Liên minh. Do đó, Nghị viện châu Âu có những thẩm quyền và vai trò khác nhau, thẩm quyền của Nghị viện tƣơng ứng với từng điều khoản của hiệp ƣớc. Cụ thể nhƣ sau:
Thứ nhất, vai trò của Nghị viện trong việc đảm bảo quyền tự do di chuyển và cƣ trú. Trên cơ sở quy định của hiệp ƣớc, Nghị viện châu Âu cùng với Hội đồng Bộ trƣởng ban hành các quy định nhằm cụ thể hoá các quyền tự do di chuyển và cƣ trú của công dân đƣợc thực hiện thống nhất trong Liên minh, đáp ứng đƣợc quá trình liên kết chặt chẽ giữa các nƣớc thành viên. Ví dụ nhƣ, trong năm 1990, ba Chỉ thị quan trọng của Cộng đồng với sự tham vấn của Nghị viện [Chỉ thị (Directives) 90/364, 90/365, 93/96. Chỉ thị 93/96 thay thế Chỉ thị 90/366 được dựa trên bác bỏ của Toà án Châu Âu trong vụ kiện C-295/90] làm thay đổi đến quyền tự do di chuyển, quyền này không chỉ dành cho công nhân, ngƣời tìm việc làm, mà còn mở rộng quyền tự do di chuyển cho ngƣời về hƣu, sinh viên và cá nhân không hoạt động kinh tế . Ngƣời về hƣu bình đẳng về quyền cƣ trú nếu họ nhận đƣợc trợ cấp ngƣời già hoặc lƣơng hƣu mà điều này làm “tăng gánh nặng về an sinh xã hội của quốc gia họ cư trú”. Thực tế, các nƣớc thành viên quyết định mức tài chính nhằm xác định đối tƣợng đƣợc cƣ trú. Chỉ thị này cũng quy định: nếu một ngƣời về hƣu theo luật Bồ Đào Nha trợ cấp lƣơng hƣu thấp hơn so với ở Thuỵ Điển thì ngƣời nhận lƣơng hƣu Bồ Đào Nha không có quyền cƣ trú ở Thuỵ Điển. Ngƣợc lại, ngƣời về hƣu Thuỵ Điển có thể đƣợc cƣ trú ở Bồ Đào Nha. Hoặc theo Chỉ thị (93/96) về bảo vệ quyền của sinh viên, sinh viên có quyền học
đoan với chính quyền nƣớc đến học rằng anh ta/chị có nguồn tài chính để tránh nƣớc đến học phải chịu gánh nặng về trợ cấp xã hội. Nhƣ vậy, Chỉ thị không cần quan tâm xem xét đến nguồn tài chính của sinh viên. Tuy nhiên, quyền cƣ trú bị giới hạn theo thời gian học mà sinh viên đó tham dự khoá học. Hoặc Chỉ thị của Hội đồng về cá nhân không tham gia hoạt động kinh tế và gia đình của họ có quyền cƣ trú ở nƣớc thành viên khác nếu đủ điều kiện về bảo hiểm y tế và chứng minh đƣợc nguồn tài chính để đảm bảo cuộc sống của họ. Chỉ thị này cũng quy định nguồn tài chính của cá nhân đến cƣ trú của đối tƣợng này phải bằng mức trợ cấp xã hội của quốc gia đến cƣ trú. Tóm lại, các Chỉ thị trên của EU có ba điều kiện để thực hiện quyền tự do di chuyển của công dân EU đó là: điều kiện về hoạt động kinh tế; Tự cấp đƣợc nguồn tài chính cho bản thân (đối với đối tƣợng không kinh doanh ở nƣớc khác trong Liên minh) và những hạn chế liên quan đến địa điểm di chuyển theo quy định của các nƣớc thành viên, liên quan đến chính sách công cộng, an ninh công cộng và sức khoẻ cộng đồng.
Ngoài ra, khi hiệp ƣớc Maastricht xây dựng Chính sách tƣ pháp và nội vụ liên quan đến quyền con ngƣời nhƣ chính sách tỵ nạn, kiểm soát qua biên giới, quyền cƣ trú nƣớc thứ ba, tội phạm... Hiệp ƣớc đã quy định Nghị viện châu Âu có quyền tham vấn với Hội đồng Bộ trƣởng những chính sách liên quan đến chính sách tƣ pháp và nội vụ. Điều 39, TEU quy định: Hội đồng cần phải tham vấn của Nghị viện trước khi bỏ phiếu thông qua các chính sách liên quan đến tư pháp và nội vụ…Nghị viện cũng có thể đưa ra câu hỏi chất vấn Hội đồng Bộ trưởng hoặc đưa ra các câu hỏi khuyến nghị, thảo luận những vấn đề liên quan đến lĩnh vực thuộc khía cạnh tư pháp và nội vụ”. Rõ ràng, hiệp ƣớc Maastricht đã đề cập vai trò của Nghị viện trong lĩnh vực tƣ pháp và nội vụ, đảm bảo luật pháp đƣợc ban hành liên quan đến lợi ích của công dân EU cũng nhƣ các quyền con ngƣời có sự tham gia của Nghị viện. Nhƣ vậy,
quá trình mở rộng thẩm quyền cho các thể chế ở EU, các quyền con ngƣời, quyền công dân đƣợc ban hành có sự tham gia và giám sát của Nghị viện, đảm bảo lợi ích cho công dân và các nƣớc thành viên.
Thứ hai, vai trò của Nghị viện trong việc đảm bảo quyền bầu và ứng cử. Theo điều 190(4), TEU chỉ rõ rằng: “Nghị viện sẽ soạn thảo một thủ tục bầu cử thống nhất cho tất cả các nước thành viên hoặc phù hợp với nguyên tắc chung cho tất cả các nước thành viên”. Trên cơ sở quy định này, Nghị viện và Hội đồng Bộ trƣởng châu Âu đã ban hành nhiều Chỉ thị và Quy định liên quan, xác định nguyên tắc chung về chế độ bầu cử đƣợc áp dụng chung cho Liên minh. Cụ thể:
- Đạo luật quy định bầu cử Nghị sỹ của Nghị viện châu Âu bằng phƣơng pháp phổ thông đầu phiếu đƣợc đính kèm trong Quyết định Hội đồng số 76/787/ECSC, EEC, Euratom (OJ L 278, 8.10.1976, Tr.1), và đƣợc sửa đổi lần cuối bằng Quyết định của Hội đồng châu Âu số 2002/772/EC, Euratom (OJ L 283, 21.10.2002);
- Quyết định của Hội đồng châu Âu số 78/698/Euratom, ECSC, EEC ấn định nhiệm kỳ của thành viên Nghị viện châu Âu đƣợc bầu thông qua phƣơng pháp phổ thông đầu phiếu trực tiếp (OJ L 205, 29.7.1978, Tr.75);
- Quy định số 2004/2003 của Nghị viện châu Âu và Hội đồng châu Âu ngày 4/11/2003 về hoạt động bầu cử liên quan tới Đảng chính trị ở cấp Liên minh cũng nhƣ các hoạt động tài chính hỗ trợ kèm theo (OJ L 297, 15.11.2003, Tr.1);
- Chỉ thị số 93/109/EC quy định chi tiết về việc thực hiện quyền bầu và ứng cử ở Nghị viện châu Âu liên quan tới các công dân EU sinh sống tại các nƣớc thành viên EU khác mà mình không có quốc tịch (OJ L 329, 30.12.1993, Tr.34).
Những văn bản trên đã xác định nguyên tắc bầu cử chung áp dụng cho cuộc bầu cử vào Nghị viện châu Âu. Quy định thủ tục bầu cử còn đƣợc điều chỉnh bởi khuôn khổ pháp luật bầu cử của 25 nƣớc thành viên. Do đó, hệ quả là quy trình bầu cử Nghị viện châu Âu chƣa rõ ràng, chƣa hình thành đƣợc một thủ tục pháp lý thống nhất giữa các nƣớc thành viên. Tuy nhiên, những văn bản này đã xác định nguyên tắc chung về bầu cử cho các nƣớc thành viên. Đó là:
Nguyên tắc bầu cử phổ thông đầu phiếu, trực tiếp và bỏ phiếu kín.
Theo quy định của các Hiệp ƣớc thành lập Liên minh, Nghị sỹ của Nghị viện lúc đầu do Nghị viện các nƣớc thành viên chỉ định. Nhƣng hiệp ƣớc này cũng đã quy định Nghị viện có thể đƣợc thành lập qua hoạt động bầu cử bằng phƣơng pháp bỏ phiếu phổ thông trực tiếp. Nhƣng phải đến năm 1976, Hội đồng châu Âu mới quyết định áp dụng thực hiện điều khoản này trên thực tế bằng Đạo luật bầu cử ngày 20 tháng 9 năm 1976. Quy định này đƣợc bổ sung chính thức thành điều 190 khoản 1 của hiệp ƣớc EC. Nhằm xác định và mở rộng nguyên tắc này, Tòa án châu Âu về Quyền con ngƣời (1999 - Vụ Matthews kháng United Kingdom) đã phán quyết: khi Hiệp ƣớc Maastricht có hiệu lực, Nghị viện đƣợc xem là một bộ phận lập pháp nhƣ quy định của Điều 3, Nghị định thƣ thứ nhất Công ƣớc châu Âu về quyền con ngƣời. Vì vậy, Nghị viện ngày nay có vai trò quyết định trong quá trình lập pháp của Liên minh châu Âu. Theo tuyên bố này của Tòa án châu Âu, mọi quốc gia thành viên của Liên minh phải tuân thủ những đòi hỏi của Điều 3 Nghị định thƣ thứ nhất khi đƣa ra các quy định về bầu cử Nghị viện ở nƣớc mình. Quy định ghi rõ: “Các bên phải đảm bảo tổ chức những cuộc bầu cử tự do, có quy mô bầu cử hợp lý, bỏ phiếu kín, và phải đảm bảo rằng nhân dân đƣợc tự do bày tỏ nguyện vọng của mình trong việc lựa chọn bộ máy lập pháp”. Hiến chƣơng Quyền cơ bản của EU chính thức đƣợc thông qua vào năm 2000. Bản Hiến
chƣơng đã khẳng định rằng các Nghị sỹ Nghị viện đƣợc bầu trong cuộc bầu cử phổ thông, trực tiếp, tự do và bỏ phiếu kín (bổ sung thêm tính chất : tự do và bỏ phiếu kín).
Nguyên tắc thống nhất áp dụng chế độ đại diện theo tỉ lệ. Hiệp ƣớc Maastricht (1991) đã bổ sung thêm một điều khoản vào Hiệp ƣớc EC là điều 190 khoản 4 tuyên bố rằng các cuộc bầu cử phải đƣợc tổ chức theo một thủ tục chung thống nhất ở mọi quốc gia thành viên và Nghị viện phải chịu trách nhiệm xây dựng một dự thảo luật về thủ tục bầu cử chung. Nghị viện đã trình rất nhiều các sáng kiến dự thảo khác nhau nhƣng Hội đồng châu Âu không thể bỏ phiếu thông qua một thủ tục thống nhất. Để giải quyết bế tắc này, Hiệp ƣớc Amsterdam đã đƣa vào Hiệp ƣớc EC một giải pháp, theo đó yêu cầu về một "thủ tục bầu cử chung thống nhất" đƣợc thay thế bằng "những nguyên tắc chung" nhằm đảm bảo dân chủ của Nghị viện cũng nhƣ nhận thức rõ hơn về khái niệm “công dân EU”. Năm 2002 Đạo luật bầu cử thành viên của Nghị viện châu Âu bằng phƣơng pháp phổ thông đầu phiếu từ năm 1976 đã đƣợc sửa đổi. Theo đó, bầu cử ở Nghị viện tổ chức ở các quốc gia thành viên phải dựa trên chế độ đại diện theo tỉ lệ. Luật sửa đổi không đƣa ra bất kỳ một quy định nào liên quan đến quyền bỏ phiếu hay yêu cầu đối với các thủ tục bầu cử cụ thể có liên quan trong ngày bầu cử. Điều này đồng nghĩa với việc nhƣờng quyền quy định thủ tục bầu cử này cho Cơ quan lập pháp của từng quốc gia thành viên.
Nguyên tắc mọi công dân EU đều có quyền bầu và ứng cử trên lãnh thổ EU. Năm 1993, Hội đồng châu Âu đã thông qua một Chỉ thị 93/109/EC ghi nhận quyền bỏ phiếu của công dân EU trong cuộc bầu cử EP khi họ cƣ trú tại một quốc gia thành viên EU không phải là nƣớc mà họ có quốc tịch. Đến năm 2000, Hiến chƣơng về Quyền cơ bản của Liên minh châu Âu cũng khẳng định
viện châu Âu ở quốc gia thành viên EU mà họ cƣ trú với những điều kiện pháp lý tƣơng tự nhƣ mọi công dân khác ở quốc gia này (Điều 39, Hiến chƣơng về Quyền cơ bản, 2000) .
Nhƣ vậy, Nghị viện và Hội đồng châu Âu đã xác định các nguyên tắc chung, đồng thời trong các văn bản cũng đã xác định các tiêu chuẩn bầu cử và ứng cử chung đƣợc áp dụng cho các nƣớc thành viên. Những quy định về tiêu chuẩn bầu và ứng cử của Liên minh đƣợc xây dựng trên các tiêu chí sau: (1) Giảm tối đa các quy định, đồng thời tránh gò ép theo khuôn mẫu pháp luật bầu cử của các quốc gia thành viên; (2) Chống phân biệt đối xử giữa công dân của nƣớc sở tại với công dân của các quốc gia khác trong EU cùng sinh sống tại địa phƣơng; (3) Công dân có quyền tự do lựa chọn nơi mà họ muốn bỏ phiếu hoặc ứng cử; (4) Không ai đƣợc bỏ phiếu hai lần cũng nhƣ ứng cử ở hai nơi; (5) Ghi nhận những nguyên tắc chung trong vấn đề tƣ cách ứng cử. Mục đích của những quy định của Liên minh là đảm bảo việc thực hiện hiệu quả các quyền cơ bản của công dân trong việc bầu và ứng cử tại các cuộc bầu cử của Nghị viện. Thực hiện điều này nhằm tăng cƣờng tính dân chủ của Nghị viện, góp phần khắc phục “thiếu dân chủ” trong cơ chế hoạt động của Liên minh.
Ngoài ra, Nghị viện châu Âu còn thực hiện một loạt các hoạt động khác trong thẩm quyền của mình nhƣ thảo luận các báo cáo, ra các nghị quyết, thông qua hoạt động lập pháp cùng với Hội đồng Bộ trƣởng (tham vấn, hợp tác, tán thành và đồng quyết định) nhằm xây dựng cơ chế pháp lý đảm bảo các quyền công dân mà hiệp ƣớc quy định. Nghị viện châu Âu cũng có thể thông qua các nghị quyết lên án các hành động vi phạm nhân quyền, chƣơng trình dân chủ, gửi quan chức đi giám sát các hoạt động bầu cử, thông qua các phái đoàn của Nghị viện châu Âu đàm phán, giám sát lên án các hành động vi phạm nhân quyền, đồng thời đề nghị Uỷ ban châu Âu và Hội đồng bộ trƣởng
có những hành đồng trừng phạt thích đáng đối với nƣớc bên ngoài hoặc các nƣớc thành viên vi phạm nhân quyền và các quyền cơ bản của công dân. Nghị viện châu Âu thông qua hoạt động giám sát và thảo luận các dự án luật liên quan đến quyền công dân nói riêng và quyền con ngƣời nói chung. Nhƣng thẩm quyền của Nghị viện châu Âu chủ yếu tham vấn cho Hội đồng Bộ trƣởng ban hành các đạo luật liên quan đến quyền con ngƣời - quyền công dân EU.