- Cải cách thủ tục ngân sách ( loại bỏ phân biệt ngân sách bắt buộc và không bắt buộc) (điều III 310) và Hiến
QUÁ TRÌNH DÂN CHỦ HOÁ Ở LIÊN MINH CHÂU ÂU VÀ VAI TRÒ CỦA NGHỊ VIỆN CHÂU ÂU
2.1.3. Xây dựng và hoàn thiện các thể chế, đảm bảo cân bằng quyền lực giữa nước lớn nhỏ ở Liên minh châu Âu.
giữa nước lớn - nhỏ ở Liên minh châu Âu.
Quá trình hình thành và phát triển sâu rộng của Liên minh châu Âu gắn liền với các Hiệp ƣớc. Đây là những nền tảng pháp lý mang tính “hiến pháp” đặt ra các mục tiêu liên kết cũng nhƣ quyền và nghĩa vụ mà các nƣớc tham gia ký kết thực hiện. Quyền hạn của các thể chế và các nguyên tắc hoạch định chính sách nhằm bảo đảm các hiệp ƣớc phải đƣợc tuân thủ nghiêm chỉnh ngay trong văn bản hiệp ƣớc và đƣợc các nƣớc thành viên tôn trọng trong thực tế. Ngay từ giai đoạn đầu tiên của quá trình liên kết, Liên minh châu Âu đã mong muốn xây dựng mô hình hoạt động có hiệu quả, có khả năng thực hiện quyết định ở cấp độ chung. Mô hình này đƣợc xây dựng trên các thiết chế quan trọng là: Hội đồng châu Âu, Hội đồng Bộ trƣởng, Uỷ ban châu Âu, Nghị viện
châu Âu và Toà án châu Âu. Những thiết chế này của Liên minh giống nhƣ một thiết chế của nhà nƣớc, có sự phân chia thành các quyền “hành pháp, lập pháp và tƣ pháp” [9,14-15,20-21,27]. Do đó, một trong những đặc điểm quan trọng của quá trình hoàn thiện thể chế ở EU là tăng cƣờng dân chủ trong quá trình tổ chức và hoạt động thể chế ở Liên minh châu Âu, cụ thể:
Thứ nhất, cải cách thể chế ở EU nhằm tiến tới xây dựng mô hình “liên bang”. Những cải cách thể chế ở EU theo hƣớng liên kết theo chiều sâu nhằm tiến tới xây dựng nhà nƣớc kiểu “liên bang”, đảm bảo sự phân định thẩm quyền giữa cấp Liên minh và các nƣớc thành viên. Mô hình thể chế chính trị ở EU trên thực tế đƣợc xây dựng dựa trên các Hiệp ƣớc có nhiều đặc điểm của mô hình liên bang [48]. Hệ thống thể chế chính trị bƣớc đầu có sự phân chia theo chiều dọc giữa Liên minh và các nƣớc thành viên, theo chiều ngang giữa cơ quan lập pháp và hành pháp. Mô hình của EU hiện nay đang dần chuyển từ liên minh nhà nƣớc sang mô hình Nghị viện với vai trò giám sát của Nghị viện châu Âu trong hệ thống chính trị ở EU. Nhƣ vậy, hoạt động của thể chế EU đảm bảo thực hiện quyền tự trị của các nƣớc thành viên, đồng thời đảm bảo sự phát triển đa dạng của các nƣớc thành viên về văn hoá, dân tộc và ngôn ngữ.
Thứ hai, thực hiện nguyên tắc phân chia thẩm quyền và giám sát lẫn nhau trong thể chế EU. Hệ thống thể chế ở Liên minh châu Âu có sự thực hiện nguyên tắc phân chia thẩm quyền về “hành pháp, lập pháp và tƣ pháp” đồng thời có sự giám sát lẫn nhau giữa các “nhánh quyền lực” này. Ở EU, nguyên tắc phân chia quyền lực chủ yếu tập trung vào các quyền thuộc Ủy ban châu Âu (hành pháp) và tăng cƣờng vai trò lập pháp của Nghị viện châu Âu và Hội đồng Bộ trƣởng. Uỷ ban châu Âu là cơ quan “hành pháp” của Liên minh, là cơ quan có quyền sáng kiến và đề xuất luật của Liên minh. Nghị viện
châu Âu cùng với Hội đồng Bộ trƣởng là hai cơ quan có quyền đồng quyết định thông qua các dự án luật và đƣợc quyết định tất cả 40 lĩnh vực chính sách thuộc thẩm quyền của Liên minh và những lĩnh vực quyết định ở cấp độ Liên minh ngày càng đƣợc mở rộng nhiều hơn. Quá trình lập pháp này thể hiện cơ chế giám sát lẫn nhau giữa hành pháp và cơ quan lập pháp của Liên minh. Đồng thời, Nghị viện châu Âu đƣợc hiệp ƣớc mở rộng thẩm quyền nhƣ giám sát các hoạt động của Hội đồng châu Âu, Ngân hàng Trung ƣơng châu Âu, các Uỷ ban kinh tế và xã hội, Uỷ ban vùng và Nghị viện có quyền phê chuẩn Chủ tịch và các thành viên của Uỷ ban châu Âu. Trong khi đó, Toà án châu Âu là cơ quan giải quyết và phán quyết những tranh chấp xảy ra giữa các thể chế EU, giữa các nƣớc thành viên với thể chế của Cộng đồng, các doanh nghiệp trên cơ sở hiệp ƣớc của Liên minh đồng thời Toà án châu Âu đƣợc hiệp ƣớc trao cho thẩm quyền giải thích luật pháp của Cộng đồng.
Thứ ba, sự phân định thẩm quyền giữa Liên minh châu Âu và các nƣớc thành viên. Hệ thống thể chế ở Liên minh châu Âu đã tác động tới các thể chế chính trị các nƣớc thành viên, làm thay đổi quyền điều hành, quản lý của quốc gia. Sự điều hành của các nƣớc thành viên phải phù hợp với Luật pháp EU trong những lĩnh vực thuộc thẩm quyền của Liên minh. Đặc biệt, các hiệp ƣớc đã có nhiều quy định nhằm phân định thẩm quyền giữa Liên minh và các nƣớc thành viên nhƣ thẩm quyền của Liên minh, thẩm quyền chia sẻ và thẩm quyền hỗ trợ. Sự phân định này giúp EU thực thi quyền hạn của mình theo quy định trong hiệp ƣớc và nhấn mạnh các quyền của các nƣớc thành viên trao cho Liên minh, đồng thời quy định về nguyên tắc phân định thẩm quyền cho Liên minh nhằm xoa dịu những ngƣời quan tâm đến chủ quyền quốc gia.
Bảng 2.1. Các nước nhỏ, nước lớn ở Liên minh châu Âu.
STT Tên nước Số dân Diện tích (km2) GDP (tỷ USD, 2004) CÁC NƯỚC NHỎ 1 Malta 0,4 0,3 5,4 2 Luxemburg 0,5 3,0 31,7 3 Síp 0,7 9,0 15,3 4 Estonia 1,4 45,0 10,9 5 Slovenia 2,0 20,0 31,7 6 Latvia 2,3 65,0 13,0 7 Lít va 3,4 65,0 22,1 8 Ireland 4,0 70,0 180,0 9 Phần Lan 5,2 339,0 184,0 10 Đan Mạch 5,4 43,0 239,0 11 Slovakia 5,4 49,0 41,0 12 Áo 8,1 84,0 290,0 13 Thuỵ Điển 9,0 450,0 340,0 14 Hungary 10,1 93,0 99,5 15 Séc 10,2 79,0 106,0 16 Bỉ 10,4 31,0 349,0 17 Bồ Đào Nha 10,5 92,0 166,0 18 Hy Lạp 11,0 132,0 202,0 19 Hà Lan 16,3 34,0 575,0 CÁC NƯỚC LỚN 20 Ba Lan 38,2 324,0 241,0
21 Tây Ban Nha 41,0 507,0 986,0
22 Italia 57,5 302,0 1660,0
23 Anh 59,9 245,0 2130,0
24 Pháp 59,9 552,0 2000,0
25 Đức 82,5 357,0 2067,0
Bảng 2.2. Tỷ lệ dân số/ Nghị sỹ Nghị viện ở Liên minh châu Âu.
STT Nước Trước năm 2004 Sau năm 2004
1 Đức 828 667 828 667
2 Anh 681 000 822 875
3 Pháp 677 770 818 972
4 Italia 662 207 800 167
5 Tây Ban Nha 615 531 787 880
6 Ba Lan 773 340 7 Hà Lan 508 387 630 400 8 Hy Lạp 421 320 478 773 9 Bỉ 408 520 464 227 10 Bồ Đào Nha 399 200 453 636 11 Hungary 504 600 12 Séc 514 500 13 Thuỵ Điển 402 455 491 889 14 Áo 384 857 475 412 15 Slovakia 414 846 16 Đan Mạch 332 188 408 692 17 Phần Lan 322 500 396 923 18 Ireland 249 600 312 000 19 Lít va 308 417 20 Latvia 304 875 21 Slovenia 282 571 22 Estonia 241 000 23 Síp 125 333 24 Luxembourg 71 500 71500 25 Malta 75 400 Tỷ lệ trung bình 599 561 660 499
Thứ tư, đảm bảo cân bằng mối quan hệ giữa nƣớc lớn - nƣớc nhỏ trong Liên minh. Ở Liên minh châu Âu chƣa thống nhất đƣợc với nhau về quan niệm về nƣớc lớn - nƣớc nhỏ trong quan hệ giữa các nƣớc thành viên trong Liên minh châu Âu. Nhƣng các nhà nghiên cứu về EU thƣờng dựa vào tiêu chí diện tích lãnh thổ và dân số để phân biệt thẩm quyền và sự tác động của nƣớc đó đối với quyết định của Liên minh, theo đó nếu nước nào có dân số trên 38 triệu dân sẽ được coi là nước lớn và dân số thấp hơn 17 triệu dân được coi là nước nhỏ.[28]. Vì thế, đảm bảo cân bằng mối quan hệ nƣớc lớn - nhỏ ở EU luôn là một trong những mục tiêu ƣu tiên khi sáng lập ra Cộng đồng châu Âu. Ngay từ hiệp ƣớc Paris (1951) các nƣớc thành viên sáng lập đã xây dựng kết hợp giữa đại diện theo lãnh thổ và đại diện tỷ lệ theo dân số của từng quốc gia thành viên (Xem thêm bảng 2.1). Vì vậy, hiệp ƣớc đã quy định số lƣợng đại diện của từng nƣớc ở Nghị viện châu Âu, ở Hội đồng châu Âu, Uỷ ban châu Âu cũng nhƣ số lƣợng đại diện khác nhƣ Toà án châu Âu, các Uỷ ban tƣ vấn khác của Liên minh và sau này là đại diện trong Toà kiểm toán, Ngân hàng Trung ƣơng châu Âu với số đại diện là nhƣ nhau, không phân biệt nƣớc lớn - nhỏ. Mặt khác, hiệp ƣớc cũng quy định các nƣớc thành viên đều có quyền dùng quyền phủ quyết nếu chính sách đó gây tổn hại tới lợi ích quốc gia. Sử dụng quyền này đảm bảo cho các nƣớc nhỏ có thể ngăn chặn các nƣớc lớn sử dụng Liên minh châu Âu làm công cụ phục vụ lợi ích quốc gia.
Quan hệ giữa các nƣớc thành viên đƣợc thực hiện thông qua cơ chế cân bằng quyền lực trong Liên minh, đặc biệt là phân bổ số ghế đại diện trong các thể chế EU. Hội đồng Bộ trƣởng là một trong những cơ quan hoạch định chính sách chính của Liên minh, những cuộc tranh luận liên quan đến vấn đề những lĩnh vực bỏ phiếu theo đa số phiếu và phƣơng pháp xác định tỷ lệ đa số phiếu luôn là vấn đề tƣơng quan quyền hạn giữa các nƣớc thành viên. Vì vậy, khi tiến hành cải cách nhằm đáp ứng quá trình mở rộng EU lên 25 nƣớc thành
viên, hiệp ƣớc Nice đã đảm bảo hài hoà lợi ích giữa các nƣớc, đảm bảo số ghế cho các nƣớc lớn nhƣ Đức, Pháp, Italia cũng nhƣ các nƣớc nhỏ nhƣ Luxembuorg, hay cho các nƣớc mới gia nhập Liên minh nhƣ Malta, Estonia, Lát via, Litva…. Đồng thời, hiệp ƣớc xây dựng cơ chế ra quyết định là sự kết hợp giữa nguyên tắc lãnh thổ và dân số của các nƣớc thành viên. Do đó, bắt đầu từ 1 tháng 1 năm 2005 phƣơng thức bỏ phiếu mới ở Hội đồng Bộ trƣởng bắt đầu thực hiện, phƣơng thức này đòi hỏi phải có sự đa số của 71,31% phiếu thuận (169/327 phiếu trong Hội đồng) và 2/3 tổng số thành viên thông qua thì quyết định đó mới có hiệu lực. Phƣơng thức bỏ phiếu này đảm bảo cho các nƣớc lớn trong EU không thể sử dụng số phiếu của mình thông qua, gây bất lợi cho các nƣớc nhỏ.
Ngoài ra, hiệp ƣớc còn thiết lập nhiều cơ chế đảm bảo cho sự bình đẳng nhƣ: Chế độ chủ tịch luân phiên EU, ngôn ngữ chính thức, vị trí và vai trò trong các thể chế của EU. Chế độ chủ tịch luân phiên nhằm củng cố vai trò bình đẳng của nƣớc nhỏ ở EU, giữ chức chủ tịch luân phiên giúp các nƣớc nhỏ bày tỏ quan điểm cũng nhƣ hình ảnh của nƣớc mình trong công việc hàng ngày của EU trong quan hệ đối nội cũng nhƣ đối ngoại. Các nƣớc nhỏ có quyền đƣa ra các giải pháp, kiến nghị những vấn đề liên quan trong nhiệm kỳ Chủ tịch luân phiên. Điều này thể hiện sự bình đẳng giữa các nƣớc trong Liên minh trong việc đƣa ra và thực hiện chính sách ở EU. Sự hoạch định chính sách ở EU đƣợc áp dụng cơ chế “kiềm chế và đối trọng” đảm bảo các thể chế không thể “lạm quyền” ảnh hƣởng tới bất kỳ tới quốc gia thành viên. Nếu trong quá trình thực thi chính sách, các thể chế EU vi phạm nghiêm trọng thì các nƣớc thành viên có quyền khởi kiện tới Toà án châu Âu. Ngoài những yếu tố trên, sự phát triển đồng đều giữa các nƣớc thành viên luôn đƣợc coi là mục tiêu phát triển của Liên minh châu Âu. Nhiều chính sách kinh tế, xã hội đƣợc đƣa ra nhằm thúc đẩy phát triển giữa các nƣớc thành viên, thu hẹp khoảng
cách về thu nhập giữa ngƣời dân các nƣớc, các vùng khác nhau trong Liên minh [28,30,35].
Tóm lại, Liên minh châu Âu chƣa phải là mô hình nhà nƣớc hoàn chỉnh mà đang trong quá trình vận động biến đổi, giữa các thể chế trong Liên minh có sự tƣơng tác lẫn nhau, việc phân chia quyền hạn giữa các thiết chế chỉ mang tính tƣơng đối. Tuy vậy, những thiết chế này đáp ứng đƣợc quá trình