2.2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên
2.2.1. Thực trạng tổ chức
2.2.1.1. Thực trạng về tổ chức bộ máy chính quyền cấp xã trên địa bàn huyện Thọ Xuân hiện nay
Huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hoá có 41 đơn vị hành chính cấp xã, bao gồm 03 thị trấn và 38 xã (trong đó có 01 xã đang được quy hoạch thành lập thị trấn). Theo Nghị định 159/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ về phân loại đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn thì huyện Thọ Xuân có 13 xã, thị trấn loại 2, 28 xã loại 3 [67]. Phần lớn các xã trong huyện có quy mô
dân số trong khoảng từ 5 đến 10 ngàn dân. Toàn huyện có 404 thôn, xóm, khu phố. Cũng như các địa phương khác, chính quyền cấp xã của huyện được tổ chức lại nhiều lần theo sự thay đổi của Luật Tổ chức HĐND và UBND và những văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, của tỉnh Thanh Hoá để phù hợp với mỗi giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, nhất là trong quản lý kinh tế nông nghiệp và các mặt của đời sống xã hội ở nông thôn qua nhiều thời kì.
Thực hiện đường lối đổi mới sau Đại hội VI của Đảng, với chủ trương phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần, vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Nền kinh tế nông nghiệp, nông thôn của huyện Thọ Xuân có sự chuyển biến rõ nét, đã thực hiện giao đất cho người nông dân làm chủ, lấy hộ gia đình là đơn vị sản xuất cơ bản, sức lao động được giải phóng. Các Hợp tác xã lúc này chỉ đóng vai trò làm khâu dịch vụ đầu vào như cung ứng tư liệu sản xuất, phân bón, giống, thuốc bảo vệ thực vật… và dịch vụ đầu ra như thu mua, chế biến và tiêu thụ sản phẩm; việc lựa chọn cơ cấu giống cây trồng không gò bó như trước mà do hộ nông dân chủ động trên cơ sở định hướng của Nhà nước. Đặc biệt thời kỳ này trên địa bàn huyện bắt đầu hình thành vùng chuyên canh cây mía với sự ra đời của Nhà máy đường Lam Sơn, cũng từ đây một trong những mô hình tiêu biểu về liên minh công nông trong thời kỳ đổi mới đã hình thành với một bên là Nhà máy đường Lam Sơn (nay là Công ty CP mía đường Lam Sơn) với một bên là các hộ gia đình trong vùng nguyên liệu mía.
Thời kỳ này huyện chú trọng xây dựng củng cố bộ máy Nhà nước và các tổ chức chính trị, phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Thực hiện phương châm dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, dân chủ những vấn đề quan hệ đến nhân dân được trưng cầu ý kiến của nhân dân [28, tr.133].
Theo đó, bộ máy chính quyền cấp xã được tổ chức sắp xếp lại cho phù hợp theo hướng tăng cường thực hiện chức năng quản lý Nhà nước trên từng lĩnh vực, xoá bỏ dần việc can thiệp cụ thể vào các khâu điều hành sản xuất kinh doanh, các tác động chỉ mang tính định hướng, người lao động được tham gia thảo luận dân chủ phương án sản xuất kinh doanh của từng cơ sở. Mô hình thôn (xóm) được củng cố, Trưởng thôn được xã uỷ quyền làm một số nhiệm vụ như thu thuế nông nghiệp, các loại phí do cấp trên quy định, các khoản đóng góp xây dựng các công trình phúc lợi công cộng trên địa bàn thôn, xã. Thôn trưởng thực sự là cánh tay nối dài của UBND xã, trực tiếp gặp gỡ người dân để thực hiện công tác đảm bảo an ninh trật tự, hoà giải các vi phạm, tranh chấp nhỏ trong cộng đồng dân cư, phổ biến chính sách, pháp luật, đôn đốc các phong trào thi đua, giữ mối liên hệ và phối hợp công tác với các chi đoàn, chi hội quần chúng ở thôn, xóm, cụm dân cư.
Nghị định 46/CP của Chính phủ quy định tuỳ theo quy mô dân số để bố trí số lượng cán bộ Đảng, HĐND, UBND (từ 8 đến 11 người). Theo quy định này số lượng cán bộ xã ở Thọ Xuân giảm khá nhiều so với trước đây, giảm chi khá lớn cho ngân sách xã, sinh hoạt phí đối với cán bộ xã chỉ có 3 mức: Bí thư Đảng uỷ và chủ tịch UBND mức 160.000đ/tháng; Phó Bí thư, Phó Chủ tịch UBND mức 140.000đ/tháng; các chức danh khác 120.000đ/tháng. Cán bộ nghỉ công tác hưởng trợ cấp hàng tháng trước đây, nay chỉ có 2 mức phụ cấp: Bí thư, Chủ tịch UBND 40.000đ/tháng; các chức danh khác 30.000đ/tháng. Quy định như vậy là chưa sát thực tế, mức phụ cấp quá thấp, không tương xứng nhiệm vụ. Nghị định quy định cán bộ xã thuộc các đối tượng theo quy định khi nghỉ việc chỉ được xét hưởng chế độ trợ cấp 1 lần nếu có thời gian công tác ở xã liên tục từ 10 năm trở lên và không bị kỷ luật từ cảnh cáo trở lên, không còn chế độ trợ cấp hàng tháng như trước đây nữa.
thần của cán bộ cấp xã bởi họ cho rằng họ không được đối xử bình đẳng như cán bộ cấp tỉnh, cấp huyện. Vì vậy nghị định có tính khả thi thấp, việc tổ chức thực hiện gặp nhiều khó khăn, kém hiệu quả. Đồng thời là lý do để nhiều cán bộ xã kém phẩm chất, lợi dụng chức quyền, lợi dụng cơ chế thị trường để trục lợi cá nhân. Những cán bộ xã liêm khiết mà nghỉ công tác trong giai đoạn này thì chịu thiệt thòi về chế độ. Vì vậy sau 2 năm ban hành, thấy được sự bức xúc từ thực tế khách quan, Chính phủ đã ban hành Nghị định 50/CP ngày 26/7/1995 để thay thế Nghị định 46/CP.
Nghị định 50/CP của Chính phủ ban hành là một bước thực hiện Nghị quyết Trung ương 8 khoá VII: Kiện toàn chính quyền cấp xã, giải quyết vấn đề ngân sách và từng bước chuyên nghiệp hoá một số vị trí công tác ở xã. Đồng thời cải thiện một bước đời sống cán bộ xã phù hợp với mặt bằng chung. Về số lượng và đối tượng cán bộ xã hưởng sinh hoạt phí được tăng thêm so với Nghị định 46/CP (từ 17 - 25 cán bộ Đảng, chính quyền, quy định rõ 4 chức danh cán bộ chuyên môn của UBND và cấp trưởng của 5 đoàn thể). Quy định này phù hợp với thực tế hơn so với NĐ 46/CP.
Về chế độ sinh hoạt phí được phân thành 4 mức theo các chức danh cán bộ và đã được nâng cao hơn so với trước. Cán bộ xã được hưởng phụ cấp tái cử cùng một chức vụ sau 5 năm công tác. Tuy có sự cải tiến một bước so với Nghị định 46/CP, song mức sinh hoạt phí so với mặt bằng chung thì vẫn còn thấp, chưa đáp ứng nhu cầu thực tế, chế độ phụ cấp tái cử chỉ có một mức áp dụng chung cho tất cả các trường hợp tái cử ở xã là chưa hợp lý.
Cán bộ y tế cùng với trạm y tế xã vốn trước đây được coi là một bộ phận không thể tách rời của cấp cơ sở, chịu sự lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng uỷ, UBND xã. Khi có Thông tư số 97/TTLB/TCCBCP-TC hướng dẫn thực hiện Nghị định 50/CP thì cán bộ chuyên môn y tế, mầm non, thuế công tác tại xã không thuộc đối tượng điều chỉnh của Nghị định 50/CP, y tế xã phải chịu sự
quản lý song trùng giữa ngành và cấp; giữa trung tâm y tế cấp huyện (về nhân sự, tiền lương và chuyên môn) và UBND cấp xã (quản lý về kế hoạch). Vấn đề giáo viên Mầm non ở xã còn nhiều bất cập so với các cấp học khác.
Tương tự Nghị định 46/CP, Nghị định 50/CP quy định chế độ sinh hoạt phí của cán bộ xã đương chức, trợ cấp hàng tháng của cán bộ xã nghỉ chế độ theo Quyết định 130/CP và Quyết định 111/HĐBT do ngân sách xã chi trả, nếu thiếu thì ngân sách cấp trên hỗ trợ. Cán bộ xã thuộc diện đối tượng được Nhà nước quy định nếu có ít nhất 5 năm công tác liên tục và không bị kỷ luật từ hình thức cảnh cáo trở lên, khi nghỉ công tác cũng chỉ được xét trợ cấp 1 lần, không hưởng trợ cấp hàng tháng. Đây là 2 vấn đề tồn tại đáng quan tâm tháo gỡ, vì:
Thứ nhất, ngân sách cấp xã không tự cân đối được, trong khi huyện và tỉnh cũng chưa đủ khả năng cân đối được ngân sách dẫn đến tình trạng nợ đọng sinh hoạt phí và trợ cấp hàng tháng đối với cán bộ xã ở không ít nơi, làm giảm nhiệt tình công tác của cán bộ, dẫn đến tình trạng có xu hướng đùn đẩy việc của cán bộ xã cho thôn, khu phố làm.
Thứ hai, chủ trương của Chính phủ không quy định chế độ "già yếu nghỉ việc" được hưởng trợ cấp hàng tháng như trước khi thi hành Nghị định 46/CP. Đối với cán bộ xã thuộc các đối tượng theo quy định của Nhà nước khi nghỉ việc chỉ được hưởng chế độ trợ cấp 1 lần, nhằm tạo khả năng tự điều tiết đối với ngân sách xã. Giảm bớt đối tượng cán bộ hưởng trợ cấp thường xuyên khi nghỉ việc, bớt gánh nặng đối với ngân sách xã. Song với quy định này, cán bộ xã cho rằng họ chưa được hưởng sự công bằng về chế độ chính sách như cán bộ các cấp khác, nên không yên tâm khi đương chức cũng như khi nghỉ công tác. Mặt khác quy định không tạo được sức hút với lớp trẻ được đào tạo chính quy, có trình độ về công tác và gắn bó với cấp cơ sở.
Nghị định 46/CP và Nghị định 50/CP nhằm tinh giảm, gọn nhẹ bộ máy cấp xã và tiết kiệm chi ngân sách đối với cấp xã là hết sức rõ ràng. Nhưng thắt chặt cả về biên chế cán bộ, về mức sinh hoạt phí và chế độ chính sách là chưa phù hợp với thực tiễn, chưa thấy được vai trò quan trọng và to lớn của cán bộ cấp xã. Việc hoạch định chế độ chính sách đối với cán bộ xã thiếu tính toàn diện và sự nghiên cứu đồng bộ nên các chế độ chính sách ban hành chưa có tính khả thi cao, thiếu sự ổn định, chưa tương xứng với vai trò của cấp xã. Chính phủ đã điều chỉnh và sửa đổi những vấn đề trên tại Nghị định 09/CP ngày 23/1/1998. Theo đó:
- Xã dưới 10 ngàn dân có từ 17 đến 19 cán bộ;
- Xã từ 10 ngàn đến 20 ngàn dân có từ 19 đến 21 cán bộ;
- Xã trên 20 ngàn dân, cứ thêm 3000 dân thêm 1 cán bộ, tối đa không quá 25 cán bộ [9, Điều 1].
Chính phủ giao cho UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương căn cứ quy định nói trên và đặc điểm tình hình, điều kiện kinh tế - xã hội của mỗi địa phương để quy định số lượng cán bộ cụ thể phù hợp với từng loại xã, trong đó có 4 chức danh chuyên môn: Địa chính – Xây dựng, Tư pháp – Hộ tịch, Tài chính - Kế toán, Văn phòng UBND xã. Ngày 24/7/1998, UBND tỉnh Thanh Hóa đã ban hành Quyết định số 1464/1998/QĐ-UB quy định số lượng, cơ cấu và chế độ, chính sách đối với cán bộ cấp xã trên địa bàn tỉnh như sau:
- Về số lượng cán bộ:
+ Xã dưới 5.000 bố trí: 18 cán bộ + Xã từ 5.000 dân đến dưới 10.000 dân: 19 cán bộ + Xã từ 10.000 dân đến dưới 15.000 dân: 20 cán bộ + Xã từ 15.000 dân đến 20.000 dân: 21 cán bộ
Xã, phường trên 20.000 dân, cứ thêm 3.000 dân được bố trí thêm 01 cán bộ nhưng tối đa không quá 25 cán bộ [65, Điều 3].
- Về việc bố trí cán bộ đối với xã:
+ Xã có 17 cán bộ:
1. Bí thư Đảng uỷ, kiêm Chủ tịch HĐND
2. Phó Bí thư Đảng uỷ (hoặc Uỷ viên Thường vụ trực Đảng) 3. Phó Chủ tịch HĐND
4. Chủ tịch UBND phụ trách chung, quy hoạch, kinh tế 5. Phó Chủ tịch UBND phụ trách nội chính, trưởng công an 6. Uỷ viên UBND phụ trách quân sự, xã đội trưởng
7. Uỷ viên UBND phụ trách xã hội (chính sách xã hội, lao động, thương binh, liệt sỹ và xoá đói giảm nghèo, văn hoá - giáo dục – y tế – thể dục thể thao, bảo vệ chăm sóc trẻ em…).
8. Uỷ viên UBND phụ trách lâm nghiệp và định canh định cư (xã miền núi), hoặc phụ trách thuỷ sản, nghề muối (xã ven biển), phụ trách TTCN và giao thông, thuỷ lợi, điện nông thôn… (đối với xã đồng bằng).
9. Cán bộ phụ trách văn phòng, thống kê 10. Cán bộ Tài chính kế toán
11. Cán bộ địa chính
12. Cán bộ tư pháp, hộ tịch, hộ khẩu, phổ biến giáo dục pháp luật 13. Chủ tịch MTTQ
14. Chủ tịch HPN 15. Chủ tịch HND 16. Chủ tịch CCB
17. Bí thư ĐTNCS Hồ Chí Minh.
+ Xã có trên 17 cán bộ: Lựa chọn bố trí các chức danh như sau: 1. Thêm 1 cán bộ phụ trách chính sách xã hội, lao động, thương binh, liệt sỹ, xoá đói giảm nghèo (những xã có nhiều đối tượng
chính sách theo Nghị định 28/CP, hưu trí… thì cần ưu tiên bố trí chức danh này).
2. Xã đội phó (nơi được bố trí theo pháp lệnh dân quân tự vệ).
3. Phó công an phụ trách an ninh và phòng chống tệ nạn xã hội [65, Điều 6].
- Việc bố trí cán bộ đối với thị trấn gồm:
1. Bí thư Đảng uỷ, kiêm Chủ tịch HĐND
2. Phó Bí thư Đảng uỷ (hoặc Uỷ viên Thường vụ trực Đảng) 3. Phó Chủ tịch HĐND
4. Phó Chủ tịch UBND phụ trách chung, kinh tế, đất đai, quy hoạch 5. Phó Chủ tịch UBND phụ trách nội chính, trưởng công an
6. Uỷ viên UBND, thị đội trưởng
7. Uỷ viên UBND phụ trách văn phòng, thống kê
8. Uỷ viên UBND phụ trách văn hoá xã hội (văn hoá, y tế, giáo dục, TDTT, bảo vệ chăm sóc trẻ em…)
9. Cán bộ tư pháp, hộ tịch, hộ khẩu, phổ biến giáo dục pháp luật 10. Cán bộ Tài chính kế toán
11. Cán bộ nhà đất, địa chính 12. Chủ tịch MTTQ
13. Chủ tịch HND (nơi có đủ điều kiện thành lập) 14. Chủ tịch HPN
15. Chủ tịch HCCB
16. Bí thư ĐTNCS Hồ Chí Minh
17. Cán bộ phụ trách chính sách xã hội: Liệt sĩ, thương binh, giải quyết việc làm, xóa đói giảm nghèo, phòng chống tệ nạn xã hội (nếu có nhiều đối tượng chính sách xã hội, hưu trí và tỷ lệ đói nghèo cao) hoặc phó công an phụ trách an ninh và phòng chống tệ nạn xã hội 18. Thị đội phó (nơi được bố trí theo pháp lệnh dân quân tự vệ) [65, Điều 7].
Cơ chế tổ chức bộ máy của xã như trên có ưu điểm là đã bỏ được cấp trung gian là các ban chuyên môn, các thành viên UBND xã trực tiếp phụ trách giải quyết công việc với thôn trưởng và người dân. Do sát dân, gần dân nên công việc nhanh nhạy, hiệu quả rõ hơn, giảm bớt quan liêu xa rời dân. Tổ chức thôn, khu phố được củng cố, thôn trưởng vừa giúp UBND xã giải quyết một số công việc hành chính, vừa quy tụ các chi hội đoàn thể quần chúng, tạo ra sức tổng hợp khi đưa các chủ trương, chính sách vào cuộc sống.
- Mức sinh hoạt phí của cán bộ xã và mức trợ cấp hàng tháng đối với cán bộ xã đã nghỉ việc theo Quyết định 130/CP và Quyết định 111/HĐBT trước đây được điều chỉnh rõ rệt và có sự hợp lý hơn trước. Chế độ sinh hoạt phí của cán bộ xã và trợ cấp hàng tháng được ngân sách Nhà nước bảo đảm chi trả qua Kho bạc, khắc phục tình trạng nợ đọng sinh hoạt phí của cán bộ diễn ra triền miên hoặc trả bằng thóc theo mùa vụ ở nhiều xã trước đây.
Bốn chức danh cán bộ chuyên môn của UBND xã tiếp tục quy định chuyên môn hoá, ổn định lâu dài bằng việc có những quy định chặt chẽ trong tuyển dụng, quản lý, sử dụng và chế độ sinh hoạt phí được vận dụng theo ngạch, bậc lương của cán bộ khu vực hành chính có cùng trình độ chuyên môn đào tạo và cùng được xét nâng mức sinh hoạt phí cứ sau 5 năm công tác.