2.4. Tập đoàn kinh tế từ góc độ kinh tế nhà nƣớc
2.4.2. Vấn đề bảo vệ và kiểm soát sở hữu nhà nước
Phân tích vấn đề sở hữu liên quan đến DNNN nói chung và TĐKTNN nói riêng từ góc độ pháp lý là một công việc phức tạp bởi liên quan đến nhiều lĩnh vực
hay chuyên ngành pháp luật khác nhau. Đối tượng của nghiên cứu cũng bao hàm nhiều vấn đề còn chưa được minh định cả từ góc độ khoa học cũng như thực tiễn
pháp luật như:
- Xác định ai là chủ sở hữu; - Xác định đối tượng của sở hữu; và
- Xác định các quyền của chủ sở hữu, liên quan đặc biệt đến quyền quản lý và hưởng thụ hay phân phối các khoản sinh lợi thu được từ đối tượng sở hữu.
a) Xác định chủ sở hữu.
Điều 17 của Hiến pháp năm 1992 quy định rằng: “…phần vốn và tài sản do Nhà nước đầu tư vào các xí nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực kinh tế
… đều thuộc sở hữu toàn dân”. Điều 39 Nghị định 101, tuy nhiên, nêu rõ:
“1. Chính phủ thống nhất thực hiện các quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với công ty mẹ.
2. Người đại diện trực tiếp chủ sở hữu nhà nước tại công ty mẹ của TĐKTNN là người được Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm làm thành viên Hội đồng quản trị
công ty mẹ”.
Nếu coi Hiến pháp là “luật gốc” và các văn bản pháp luật dưới đó được ban hành để thực thi Hiến pháp thì xét về phương diện lý thuyết, giữa chủ sở hữu toàn
dân và Nhà nước (hay Chính phủ) hình thành mối quan hệ tín thác, tức Nhà nước được toàn thể nhân dân uỷ thác để thực hiện việc đứng tên sở hữu, quản lý và định
đoạt các tài sản thuộc sở hữu toàn dân. Vì Chính phủ là một tổ chức, do đó, việc quản lý các quyền sở hữu này phải được giao cho các cá nhân đại diện, tức các thành viên Hội đồng quản trị công ty mẹ trong TĐKTNN do Thủ tướng Chính phủ
bổ nhiệm.
Vấn đề đặt ra là việc uỷ thác nêu trên của toàn thể nhân dân cho Chính phủ được thực hiện theo cơ chế pháp lý nào? Với tư cách là cơ quan đại diện cho quyền
lực cao nhất của nhân dân, Quốc hội có thể thay mặt nhân dân tiến hành việc uỷ thác thông qua hành vi ban hành các luật liên quan; chẳng hạn việc ban hành các Luật Doanh nghiệp nhà nước vào năm 1995 và năm 2003 là các cơ hội để Quốc hội
quyết định về vấn đề này. Tuy nhiên, do Luật Doanh nghiệp nhà nước đã bị bãi bỏ và thay thế bởi Luật Doanh nghiệp, do đó, cơ chế uỷ thác này đã không còn tồn tại
trên thực tế.
Về đối tượng của sở hữu nhà nước trong các TĐKTNN cần phân biệt hai tình huống pháp lý khác nhau như sau:
- Tình huống thứ nhất: DNNN (ví dụ công ty mẹ của TĐKTNN) thuộc sở hữu 100% của Nhà nước. Trong trường hợp này, Nhà nước, tức cơ quan chủ quản (theo Nghị định 101 là Chính phủ) sẽ sở hữu toàn bộ DNNN với tư cách là một thực thể pháp lý. Các tài sản cụ thể của DNNN như nhà xưởng, máy móc, quyền sử dụng đất v.v.. sẽ thuộc quyền sở hữu của DNNN, tuy nhiên đồng thời được coi là tài sản
công. Tương tự, DNNN cũng được coi là một pháp nhân theo “luật công”, tức là một bộ phận của bộ máy nhà nước. Đây là một nguyên lý của tổ chức nhà nước đã được thừa nhận chung trên thế giới, trong đó, “tài sản công” được phân biệt với tài sản tư, ngoài yếu tố mục đích sử dụng, còn ở chỗ nó không có chủ sở hữu cụ thể (ví dụ “toàn dân” hay “Chính phủ”) mà chỉ có người đại diện cho chủ sở hữu (ví dụ các thành viên Hội đồng quản trị công ty mẹ). Ngoài ra, trong bất cứ nhà nước nào, “tài sản công” do vị thế đặc biệt của nó, luôn luôn được quản lý theo một quy chế riêng, trong đó sự bảo vệ pháp lý đối với nó nhằm vào các hiện vật cụ thể hơn là bảo toàn
giá trị tài sản.
- Tình huống thứ hai: Doanh nghiệp có một phần vốn sở hữu của Nhà nước, (không phụ thuộc vào tỷ lệ phần vốn đó có đạt mức chi phối hay không). Trong trường hợp này, để bảo đảm sự bình đẳng giữa các đồng chủ sở hữu, bao gồm cả tư
nhân và nhà nước, sẽ là điều hoàn toàn hợp lý khi đặt doanh nghiệp loại này vào phạm vi điều chỉnh của LDN (tức một bộ phận của “luật tư”). Đối với các tài sản cụ thể của doanh nghiệp như nhà xưởng, máy móc v.v.., về mặt tự nhiên, không thể có sự phân biệt giữa tài sản công và tài sản tư được nữa, mà tất cả được coi là tài sản của doanh nghiệp (hay thuộc sở hữu của pháp nhân theo luật dân sự). Chủ sở hữu Nhà nước trong trường hợp như vậy, không sở hữu tài sản mà sở hữu cổ phần hay các quyền và lợi ích trong doanh nghiệp. Sự quan tâm đối với các chủ sở hữu doanh nghiệp trong trường hợp này sẽ là giá trị thị trường của các cổ phần chứ không phải
các tài sản hữu hình cụ thể.
Xin nhắc lại rằng chủ sở hữu DNNN là “toàn dân” (theo quy định của Hiến pháp) chứ không phải là Nhà nước hay Chính phủ và càng không phải là Hội đồng quản trị (của Công ty mẹ của TĐKTNN) với các thành viên do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm (theo quy định của Điều 21.4 của Nghị định 101). Như vậy, nói tới
quyền của chủ sở hữu tức là nói tới các quyền của toàn thể nhân dân trong việc hưởng thụ các lợi ích thu được từ việc Chính phủ sử dụng tài sản, tiền vốn công để làm kinh tế thông qua các DNNN. Từ góc độ pháp lý, đây là vấn đề phức tạp, do đó,
cần phân tích trong các tình huống cụ thể trên cơ sở nhận thức có tính nguyên lý chung rằng giữa “toàn dân” và Chính phủ có quan hệ “uỷ thác”, (như đã trình bày ở
trên), trong đó “người uỷ thác” là nhân dân có quyền hưởng thụ, phân phối và định đoạt các khoản lợi thu được từ việc khai thác “tài sản uỷ thác”.
- Tình huống thứ nhất: DNNN (ví dụ công ty mẹ của TĐKTNN) thuộc sở hữu 100% của Nhà nước. Câu hỏi đặt ra là Nhà nước thu gì từ các DNNN loại này ?
Trong nền kinh tế kế họach hoá tập trung trước đây (chấm dứt vào năm 1990 với việc ban hành các Luật Thuế Doanh thu và Thuế lợi tức doanh nghiệp), DNNN có
trách nhiệm giao nộp trực tiếp cho Nhà nước bằng sản phẩm và tiền (thu quốc doanh) được ấn định thông qua cơ chế chỉ tiêu pháp lệnh. Cơ chế này là hợp lý bởi
Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu có quyền thu tất cả những gì do chính mình làm ra. Nhà nước đồng thời có nghĩa vụ chăm lo toàn diện cho đời sống của nhân dân, là các “ông chủ sở hữu đích thực” (xét về mặt pháp lý) đối với toàn bộ tư liệu sản xuất, và tiến hành công việc này thông qua cơ chế bao cấp và phân phối về nhu yếu phẩm thiết yếu cho đời sống và phúc lợi xã hội. Quan hệ pháp lý uỷ thác rõ
ràng đã được thực hiện và bảo đảm về mặt nguyên lý.
Trong điều kiện hiện nay, việc áp dụng các Luật thuế chung (cụ thể là Luật thuế lợi tức hay Thuế thu nhập doanh nghiệp) đối với các DNNN thuộc 100% sở hữu của Nhà nước là không hợp lý vì xét về bản chất, trái với các nguyên lý về sở
hữu nói trên. Ngoài ra, nhìn từ góc độ tài chính công, giữa thuế và các khoản thu quốc doanh là các khoản thu có tính chất hoàn toàn khác nhau, do đó, Chính phủ, về
trên cơ sở quan hệ “uỷ thác”, người dân có quyền hưởng lợi trực tiếp các khoản thu được từ các DNNN mà họ sở hữu. Nguyên lý này đã từng được áp dụng một cách khá minh bạch trong qua trình tư nhân hoá các xí nghiệp quốc doanh ở Liên Xô (cũ)
và các nước xã hội chủ nghĩa Đông Âu trước đây, khi các khoản thu được từ việc bán các xí nghiệp này đã được chia đều cho người dân.
- Tình huống thứ hai: Doanh nghiệp có một phần vốn sở hữu của Nhà nước, (không phụ thuộc vào tỷ lệ phần vốn đó có đạt mức chi phối hay không). Trong trường hợp này, bởi DNNN hoạt động theo Luật Doanh nghiệp với vị thế bình đẳng như các doanh nghiệp khác, do đó, các Luật thuế chung sẽ được áp dụng. Bên ngoài thuế, Chính phủ, với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân, sẽ thu được các khoản “cổ tức” nếu được chia trên cơ sở tỷ lệ cổ phần nắm giữ. Các khoản lợi tức này, bao gồm cả các khoản thu khi chuyển nhượng cổ phần nhà nước, xét về nguyên lý sở hữu, đều phải được hạch toán riêng và việc sử dụng nó phải được báo cáo và chấp
thuận của chủ sở hữu toàn dân thông qua cơ quan đại diện tối cao là Quốc hội.
Tiểu kết 5:
Vấn đề sở hữu đối với DNNN luôn luôn phức tạp do tính chất liên ngành của các quy định pháp luật. Phân tích vấn đề này trong điều kiện của Việt Nam sẽ khó
khăn hơn do không có sự nhất quán một cách xuyên suốt trong chiều dài của quá trình cải cách DNNN giữa lý luận và thực tiễn, thậm chí nhiều cơ chế, chính sách được ban hành dẫn đến các thay đổi về pháp luật mà chưa có sự soi sáng và/hoặc
lý giải thấu đáo của khoa học pháp lý. Trên cơ sở xem xét vấn đề một cách hệ thống, vẫn phải khẳng định nguyên lý Hiến pháp về chế độ sở hữu toàn dân đối với
DNNN, và chỉ từ xuất phát điểm này mới có thể đi tiếp để nghiên cứu, giúp phân định rành mạch các khía cạnh không chỉ phức tạp mà còn chưa minh bạch trong vấn đề sở hữu, thành lập và quản trị DNNN nói chung và TĐKTNN nói riêng.