trên biển
Hệ thống pháp luật Việt Nam liên quan đến quản lý chất gây ô nhiễm môi trường biển bao gồm các quy định được ghi nhận trong các văn bản pháp luật do Việt Nam ban hành và tại các Công ước quốc tế mà Việt Nam đã gia nhập, ký kết. Trong đó quy định về bảo vệ môi trường biển được định hướng tại Hiến pháp 1992 (Điều 29) trên cơ sở các nguyên tắc chung và được cụ thể hóa tại Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 cùng với các luật chuyên ngành và các văn bản hướng dẫn thi hành kèm theo đưa ra những quy định về quản lý chất gây ô nhiễm môi trường biển, tạo ra một khung pháp lý toàn diện về bảo vệ môi trường biển.
Ngày 21/6/2012, Quốc hội nước ta đã thông qua Luật Biển Việt Nam. Đây là bước phát triển mới nhằm hoàn thiện khuôn khổ pháp l ý về biển của Việt Nam. Luật Biển Việt Nam được ban hành đã tạo cơ sở pháp lí quan trọng cho việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển vì đây là văn bản luật mang tính tổng thể xác định phạm vi, chế độ pháp lý của từng vùng biển và thềm lục địa của Việt Nam; qui định các nội dung quản lý nhà nước về biển; bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán và lợi ích quốc gia trên biển; vấn đề bảo vệ quốc phòng, an ninh, kinh tế - xã hội, giữ gìn và bảo vệ môi trường biển.
2.2.1. Pháp luật về kiểm soát chất gây ô nhiễm môi trƣờng biển
Luật Bảo vệ môi trường 2005 quy định về kiểm soát chất gây ô nhiễm môi trường biển như sau: nguồn thải từ đất liền, cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, đô thị, khu dân cư ven biển, trên biển, trên đảo phải được điều tra,
thống kê, đánh giá và có giải pháp ngăn ngừa, hạn chế tác động xấu đối với môi trường biển; Chất thải và các yếu tố gây ô nhiễm khác từ hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, xây dựng, giao thông, vận tải, khai thác trên biển phải được kiểm soát và xử lý đáp ứng được các tiêu chuẩn môi trường đã được Việt Nam công bố và áp dụng (Mục 1, chương II - Nghị định 80/2006/NĐ-CP); Dầu, mỡ, dung dịch khoan, hóa chất và các chất độc hại khác được sử dụng trong các hoạt động thăm dò, khai thác tài nguyên biển sau khi sử dụng phải được thu gom, lưu giữ trong thiết bị chuyên dụng và phải được xử lý theo quy định về quản lý chất thải nguy hại; Nghiêm cấm mọi hình thức đổ chất thải trong vùng biển nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Điều 57 Luật Bảo vệ môi trường 2005). Bên cạnh đó luật cũng đưa ra hàng loạt các quy định nhằm ngăn ngừa ô nhiễm biển như các cam kết bảo vệ môi trường (Mục 3, chương III) và việc cấp các loại giấy phép trong khai thác, sử dụng môi trường biển theo quy hoạch được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt (Điều 32).
Các Luật chuyên ngành cũng quy định về kiểm soát chất gây ô nhiễm môi trường biển, cụ thể: Luật Dầu khí 1993 và Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Dầu khí 2000, 2008 (Điều 4, 5) quy định: Tổ chức và cá nhân khi tiến hành hoạt động dầu khí phải tuân thủ các quy định của pháp luật Việt Nam về Bảo vệ môi trường. Phải có đề án Bảo vệ môi trường, thực hiện tất cả các biện pháp để ngăn ngừa ô nhiễm, loại trừ ngay các nguyên nhân gây ra ô nhiễm và có trách nhiệm khắc phục hậu quả do sự cố ô nhiễm môi trường gây ra. Luật Thủy Sản 2003 đưa ra quy định nhằm nghiêm cấm các chủ thể được thực hiện các hành vi có nguy cơ gây hại cho môi trường nói chung và cho môi trường biển nói riêng: Đối với các chủ thể tiến hành nuôi trồng và khai thác thủy sản, pháp luật nghiêm cấm việc vi phạm các qui định về an toàn giao thông, an toàn của các công trình theo quy định của pháp luật về hàng
hải, về giao thông đường thuỷ nội địa và các quy định khác của pháp luật có liên quan (theo khoản 9 Điều 6 Luật Thủy sản 2003); quy định về trách nhiệm bảo vệ môi trường biển nói chung và bảo vệ môi trường sống của các loài thủy sản (Điều 7); Luật Du lịch quy định: Chủ thể tiến hành hoạt động du lịch không được xâm hại tài nguyên du lịch, môi trường du lịch, gây ảnh hưởng xấu đến môi trường và tài nguyên sinh vật biển (theo Điều 12 Luật Du lịch 2005)…
Đặc biệt, quy định về kiểm soát chất gây ô nhiễm môi trường biển phải kể đến pháp luật hàng hải do đặc thù của các hoạt động giao thông trên biển, là các hoạt động nhằm vào những mục đích khác nhau và có nguy cơ gây ra nhiều hậu quả đối với môi trường biển, tiêu biểu là hoạt động giao thông vận tải biển, hoạt động giao thông nhằm các mục đích thăm dò và khai thác khoáng sản trên biển, nuôi trồng và khai thác hải sản, du lịch biển và việc vận chuyển chất thải trên biển. Bộ luật Hàng hải Việt Nam năm 2005 đưa ra các quy định về ngăn ngừa ô nhiễm biển từ hoạt động của tàu như: Yêu cầu tất cả các tàu phải thực hiện các biện pháp phòng ngừa ô nhiễm môi trường biển và đảm bảo các quy chuẩn môi trường mới được cấp các giấy chứng nhận kỹ thuật về an toàn hàng hải, an ninh hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường theo quy định của pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên (Điều 23). Tàu biển phải được sử dụng đúng mục đích đã đăng ký, cấu trúc, trang thiết bị, các giấy chứng chứng nhận và tài liệu của tàu biển, định biên và khả năng chuyên môn của thuyền bộ phù hợp với quy định của pháp luật về phòng ngừa ô nhiễm môi trường; tàu biển khi hoạt động trong vùng nước cảng biển và vùng biển Việt Nam phải chấp hành quy định của pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên về an toàn hàng hải, an ninh hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường (Điều 28). Ngoài ra Bộ luật
cũng đưa ra các quy định nhằm ngăn ngừa ô nhiễm môi trường biển như: Cấm gây ô nhiễm môi trường trong hoạt động hàng hải (Điều 10); nghĩa vụ của thuyền viên trong việc phòng ngừa tai nạn, sự cố đối với tàu biển (Điều 47); cấp phép, giám sát tàu biển ra, vào và hoạt động tại cảng biển; không cho phép tàu biển vào cảng hoặc tạm giữ tàu khi không có đủ điều kiện cần thiết về an toàn hàng hải, an ninh hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường (Điều 67, 68); phối hợp của các cơ quan quản lý trong ngăn ngừa ô nhiễm biển (Điều 69).
Nhằm hướng dẫn và cụ thể hóa các quy định của Luật Bảo vệ môi trường và các quy định của Luật chuyên ngành, có nhiều văn bản dưới luật quy định về kiểm soát chất gây ô nhiễm môi trường nói chung và ô nhiễm môi trường biển nói riêng, như Nghị định 21/2008/NĐ-CP về đổ chất thải xuống biển; Nghị định 71/2006/NĐ-CP về quản lý cảng biển và luồng hàng hải; Nghị định số 88/2007/NĐ-CP về việc thoát nước đô thị và khu công nghiệp; Thông tư số 12/2011/TT-BTNMT về quản lý chất thải nguy hại; Nghị định số 29/2011/NĐ-CP về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường, cam kết bảo vệ môi trường,…
Với những qui định pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển, có thể rút ra một số nhận xét sau đây:
Thứ nhất, hiện tại còn thiếu nhiều qui định hướng dẫn thi hành về việc kiểm soát chất gây ô nhiễm môi trường. Các quy định về kiểm soát ô nhiễm biển tại Luật Bảo vệ môi trường Việt Nam năm 2005 và các luật chuyên ngành còn mang tính chung chung chưa cụ thể hóa một cách chi tiết, khó áp dụng và không sát với thực tế trong công tác kiểm soát ô nhiễm biển mà thường mang tính định hướng cho tất cả các lĩnh vực khác nhau của môi trường. Có thể kể đến như hoạt động giao thông trên biển, là những hoạt động
có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường biển ở mức độ cao và để lại những hậu quả lâu dài, khó khắc phục, vì vậy đòi hỏi pháp luật về vấn đề này phải cụ thể và chi tiết. Tuy nhiên, những qui định pháp luật nêu trên hầu như mới chỉ được qui định ở bộ luật hay các luật, còn thiếu nhiều qui định cụ thể hướng dẫn thi hành. Ví dụ Điều 4 Luật Dầu khí 1993 sửa đổi bổ sung các năm 2000, 2008 qui định: “Tổ chức, cá nhân tiến hành hoạt động dầu khí phải sử dụng kỹ thuật, công nghệ tiên tiến, tuân thủ các quy định của pháp luật Việt Nam về bảo vệ tài nguyên, bảo vệ môi trường, an toàn cho người và tài sản”. Tuy nhiên, các văn bản dưới luật thì không hướng dẫn thế nào là “kĩ thuật và công nghệ tiên tiến”, đáp ứng các điều kiện về môi trường ra sao… Hoặc như Điều 114 Luật Bảo vệ môi trường 2005 có qui định về trách nhiệm kí quĩ cải tạo, phục hồi môi trường trong việc khai thác tài nguyên. Tuy nhiên, cho đến thời điểm hiện tại, trừ hoạt động kí quĩ cải tạo, phục hồi môi trường trong thăm dò và khai thác khoáng sản nói chung được qui định từ năm 1998, còn pháp luật Việt Nam vẫn chưa có qui định cụ thể để hướng dẫn thi hành đối với việc kí quĩ để kiểm soát ô nhiễm môi trường biển như khai thác dầu khí hay các hoạt động khoáng sản, hoạt động thủy sản.
Thứ hai, việc kiểm soát chất gây ô nhiễm môi trường biển chưa được quan tâm một cách đúng mức trong các văn bản pháp luật. Ví dụ trong Luật Khoáng sản 2010 có nêu ra việc khai thác khoáng sản ở các khu vực cụ thể như Điều 64 qui định việc khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường; Điều 65 có qui định việc khai thác khoáng sản ở khu vực có dự án đầu tư xây dựng công trình… nhưng không hề có qui định đối với việc khai thác hoặc thăm dò khoáng sản ở biển - cho dù chỉ là mang tính nguyên tắc. Hoặc Luật Dầu khí điều chỉnh các hoạt động liên quan đến dầu khí, một hoạt động thường tiến hành ở biển, tuy nhiên, trong các văn bản pháp luật về dầu khí, trách nhiệm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển hầu như là mờ nhạt. (Ví
dụ tại Khoản 11 Điều 15 Luật Dầu khí 1993, được sửa đổi bổ sung vào các năm 2000 và 2008 qui định Hợp đồng dầu khí phải tuân thủ Hợp đồng mẫu do Chính phủ Việt Nam ban hành, trong đó có những nội dung về Trách nhiệm bảo vệ môi trường và bảo đảm an toàn trong khi tiến hành hoạt động dầu khí. Đây là một trong những qui định rất hiếm hoi tại văn bản này, nhưng cũng hết sức chung chung chiếu lệ. Điều này chỉ ra thực trạng là ngay đối với các nhà làm luật và các cơ quan quản lí nhà nước cũng chưa dành sự quan tâm đúng mức cho môi trường biển, kiểm soát các hoạt động đặc thù ở biển.
2.2.2. Pháp luật về phòng ngừa, khắc phục sự cố môi trƣờng biển
Một trong những nguyên tắc cơ bản của pháp luật bảo vệ môi trường biển là coi trọng tính phòng ngừa, trong đó có việc chủ động, phối hợp ứng phó sự cố môi trường biển (Điều 55 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005).
Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 quy định các nội dung cơ bản về quyền và nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước, tổ chức cá nhân trong việc phòng ngừa sự cố môi trường trên biển với các nội dung cụ thể như: Tổ chức, cá nhân hoạt động khai thác khoáng sản, chủ phương tiện vận chuyển xăng, dầu, hóa chất, chất phóng xạ và các chất độc hại khác trên biển phải có kế hoạch, nhân lực, trang thiết bị bảo đảm phòng ngừa sự cố môi trường (Điều 58). Tại các luật chuyên ngành, lĩnh vực cụ thể cũng quy định về phòng ngừa, khắc phục sự cố môi trường biển. Luật Dầu khí 1993 và Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Dầu khí 2000, 2008 (Điều 5) quy định: Tổ chức, cá nhân tiến hành hoạt động dầu khí phải có đề án bảo vệ môi trường, thực hiện tất cả các biện pháp để ngăn ngừa ô nhiễm và có trách nhiệm khắc phục hậu quả do sự cố ô nhiễm môi trường gây ra. Luật Thủy sản năm 2003 đưa ra quy định về trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân khai thác thủy sản phải tuân theo quy định của pháp luật về phòng, tránh thiên tai, chủ động thực hiện các
biện pháp phòng, tránh, giảm nhẹ tác hại của thiên tai, kịp thời tổ chức các biện pháp cứu hộ, cứu nạn khi bị thiên tai, sự cố, tai nạn trong khai thác thủy sản (Điều 22 Luật Thủy sản 2003). Pháp luật Du lịch cũng có những qui định về phòng ngừa sự cố môi trường: Các chủ thể kinh doanh du lịch như kinh doanh lữ hành, kinh doanh lưu trú du lịch, kinh doanh vận chuyển khách du lịch, kinh doanh phát triển khu du lịch, điểm du lịch hay kinh doanh dịch vụ du lịch khác cũng phải áp dụng biện pháp bảo đảm an toàn hàng hải; thông báo kịp thời cho cơ quan có thẩm quyền về tai nạn hoặc nguy hiểm, rủi ro có thể xảy ra đối với khách du lịch (Điều 40 Luật Du lịch 2005). Đặc biệt là pháp luật hàng hải có nhiều quy định về phòng ngừa và khắc phục sự cố môi trường biển do đặc thù của lĩnh vực này. Pháp luật về phòng ngừa sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải được thể hiện ở một số nội dung cơ bản như: đảm bảo an toàn hàng hải (nguyên tắc này được quy định tại Điều 65 Bộ luật hàng hải); phòng chống đâm va giữa các phương tiện hoạt động trên biển (Quyết định 49/2005/QĐ-BGTVT về áp dụng quy tắc quốc tế về phòng ngừa đâm va tàu thuyền trên biển); phòng chống cháy nổ nhằm phòng ngừa sự cố môi trường (được quy định khá cụ thể trong Nghị định 71/2006NĐ-CP về quản lý cảng biển và luồng hàng hải); cung ứng dầu cho tàu nhằm phòng ngừa sự cố môi trường (Quyết định 59/2005/QĐ-BGTVT ban hành quy định về trang thiết bị an toàn hàng hải). Do đặc thù của hoạt động hàng hải là rất rộng và liên quan đến nhiều lĩnh vực nên việc khắc phục sự cố môi trường trong lĩnh vực hàng hải được quy định rất cụ thể, chi tiết, như: cảnh báo sự cố môi trường, xử lý sự cố môi trường, tìm kiếm, cứu nạn, cứu hộ từ các sự cố môi trường.
Có thể đưa ra một số nhận xét về pháp luật phòng ngừa, khắc phục sự cố môi trường biển biển như sau:
Có quá nhiều văn bản đi vào tiểu tiết, thiếu những văn bản bao quát với hình thức pháp lí ở mức độ cao hơn, gây khó khăn trong quá trình tra cứu, tìm
hiểu và tập hợp do số lượng các qui định về vấn đề này là rất nhiều và nằm trong nhiều văn bản pháp luật.
Khả năng chồng lấn giữa các văn bản pháp luật cùng qui định về một vấn đề rất lớn. Ví dụ, cùng qui định về an toàn hàng hải nhưng nó đã được qui định ở rất nhiều văn bản như: Bộ luật Hàng hải 2005, Luật Bảo vệ môi trường 2005, Chỉ thị 17/2003/CT-TTg ngày 4/8/2003 về tăng cường công tác quản lí nhà nước trong lĩnh vực bảo đảm an toàn hàng hải, Quyết định 59/2005/QĐ- BGTVT ngày 21/11/2005 Ban hành qui định về trang thiết bị an toàn hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường biển lắp đặt trên tầu biển Việt Nam hoạt động tuyến nội địa… Hoặc cùng về phòng chống cháy nổ, nó đã được đề cập đến ở Nghị định 71/2006/ND-CP ngày 25/7/2006 về quản lí cảng biển và luồng hàng hải, Quyết định 59/2005/QĐ-BGTVT ngày 21/11/2005 Ban hành qui định về trang thiết bị an toàn hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường biển lắp đặt trên tầu biển Việt Nam hoạt động tuyến nội địa… và một số các