2.4.1. Cơ chế tổ chức thực hiện
Tham gia thực hiện quản lý ô nhiễm môi trường biển ở Việt Nam có liên quan đến nhiều cơ quan quản lý nhà nước bao gồm: Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về môi trường, trong đó có môi trường biển. Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện chức năng quản lý nhà nước về môi trường ở Việt Nam theo phân công của Chính phủ, Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường, là cơ quan chuyên môn thực hiện chức năng quản lý tổng hợp và thống nhất về biển và hải đảo. Ngoài ra, các bộ, ngành và Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm tham gia hoạt động quản lý nhà nước về môi trường. Sở Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm trước Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong việc quản lý, bảo vệ môi trường biển ở địa phương.
Hiện có tới khoảng 15 Bộ, ngành liên quan trực tiếp và có chức năng về quản lý biển. Hệ thống các cơ quan quản lý này tương đối đầy đủ trong đó được phân định vai trò, trách nhiệm thực hiện công tác quản lý môi trường biển của các cơ quan có thẩm quyền, các tổ chức, cơ sở. Tuy nhiên, quản lý Nhà nước và tổ chức thực hiện quản lý môi trường còn chưa được thống nhất, phân cấp trách nhiệm, thẩm quyền chưa rõ ràng, hợp lý giữa các cơ quan liên quan dẫn đến còn tình trạng trùng lặp, chồng chéo, lãng phí nguồn lực. Thiếu sự phối hợp chặt chẽ, đồng bộ giữa trung ương và địa phương; giữa các lực lượng kiểm tra, kiểm soát; giữa nhà nước và các tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động quản lý môi trường biển; giữa các cơ quan quản lý nhà nước về môi
trường với nhau dẫn đến sự giẫm chân nhau trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ.
2.4.2. Yếu tố con ngƣời, kinh tế, trang thiết bị kỹ thuật
Nguồn nhân lực để quản lý tài nguyên, môi trường biển còn rất thiếu và yếu, kể cả trong hệ thống các cơ quan trung ương và địa phương. Đặc biệt, những người được giao trách nhiệm quản lý trong các cơ quan quản lý trực tiếp về tài nguyên và môi trường biển, hải đảo như chính quyền cấp huyện hoặc xã cũng chưa hiểu hết giá trị của tài nguyên và môi trường biển, hải đảo và không được đào tạo kiến thức về bảo tồn, ngay cả những nơi công tác quản lý tài nguyên, môi trường biển. Việc thiếu hiểu biết đầy đủ về chức năng và giá trị của tài nguyên, môi trường biển, hải đảo dẫn đến việc ra quyết định liên quan trực tiếp còn thiếu tính thực tiễn và tính khả thi. Việc quản lý theo mệnh lệnh hành chính từ trên xuống thường khó huy động và khuyến khích được sự tham gia và quyền tự chủ của cộng đồng.
Đầu tư nguồn lực cho việc bảo vệ tài nguyên – môi trường biển chưa tương xứng với tiềm năng và giá trị của nó. Nguồn vốn đầu tư cho đào tạo nhân lực, nghiên cứu khoa học, xây dựng các mô hình phát triển bền vững tài nguyên – môi trường biển còn ở mức thấp, không hợp lý, thiếu cân đối. Các công nghệ máy móc, thiết bị lạc hậu, ngành công nghiệp môi trường còn chưa phát triển, công nghệ môi trường trong nước chưa đáp ứng được nhu cầu; giá thành thiết bị xử lý ô nhiễm còn quá cao.
Việc nghiên cứu và điều tra tổng hợp về tài nguyên, môi trường biển chưa đầy đủ, thiếu đồng bộ và hệ thống. Đội ngũ những người nghiên cứu và điều tra tổng hợp chưa được chú trọng bồi dưỡng và đào tạo. Các phương pháp nghiên cứu hiện đại chưa được quan tâm đúng mức để cải tiến, vận dụng vào thực tiễn Việt Nam. Chưa có được cơ sở dữ liệu đầy đủ về tài nguyên,
môi trường biển, kiểm kê và đánh giá đáp ứng được yêu cầu phát triển bền vững biển, hải đảo, đảm bảo tính đồng bộ, hệ thống, độ tin cậy cao, dễ cập nhật và sử dụng.
2.4.3. Cơ chế chính sách, pháp luật
Hiện nay, các chính sách về quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường biển của Việt Nam thường không nhất quán, thiếu tính hệ thống và thường bị thay đổi theo thời gian nên gây ra những tác động xấu như gây suy thoái, mất mát đa dạng sinh học, ô nhiễm môi trường. Việt Nam còn thiếu những công cụ chính sách nhằm ưu đãi, hỗ trợ các hoạt động bảo vệ môi trường, phát triển dịch vụ môi trường, thúc đẩy xã hội hóa công tác môi trường, do đó công tác quản lý và bảo vệ môi trường nói chung và môi trường biển nói riêng không thực sự hiệu quả. Có thể lấy ví dụ về các vụ vi phạm pháp luật môi trường xảy ra một phần nguyên nhân là do các công cụ kinh tế chưa phát huy hiệu quả. Việc áp dụng các công cụ kinh tế trong quản lý môi trường nói chung và trong kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ở Việt Nam còn rất hạn chế. Có rất nhiều các loại công cụ kinh tế có thể áp dụng để kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải như các lệ phí ô nhiễm, lệ phí xả thải, phí sử dụng biển, quota ô nhiễm, kí quĩ đặt cọc để phục hồi môi trường…Chính các công cụ kinh tế có khả năng điều chỉnh ô nhiễm, tạo ra cơ chế điều tiết thị trường kiểm soát ô nhiễm, giảm bớt sự tham gia của các cơ quan nhà nước cũng như giảm bớt vi phạm pháp luật. Trong khi đó, ở Việt Nam, nhiều loại thuế, phí môi trường cần thiết chưa có, thu phí bảo vệ môi trường đối với việc xả nước thải và trong khai thác khoáng sản gặp nhiều khó khăn, vướng mắc cũng như còn rất thiếu các chính sách nhằm ưu đãi, hỗ trợ các hoạt động bảo vệ môi trường. Nếu các công cụ kinh tế trong quản lí môi trường nói chung và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển nói riêng phát huy hiệu quả, tỉ lệ vi phạm pháp luật môi trường sẽ giảm đi đáng kể.
Hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường biển tuy đã có nhiều tiến bộ với hàng loạt các quy định về bảo vệ môi trường, song đến nay các văn bản vẫn còn tản mạn, chồng chéo tại các luật chuyên ngành khác nhau, không chi tiết, cụ thể dẫn đến khó tìm hiểu và áp dụng các quy định pháp luật đó do vậy cần thiết phải xây dựng một chế định pháp luật đồng bộ, tập hợp đầy đủ các quy định về bảo vệ môi trường biển.
2.4.4. Kiểm tra, giám sát và chế tài áp dụng
Kiểm tra, giám sát: Công tác kiểm tra giám sát thực hiện các quy định của pháp luật về quản lý chất gây ô nhiễm môi trường biển là trách nhiệm chung không chỉ riêng của cơ quan hay cá nhân, tổ chức nào mà của toàn dân. Các đơn vị này đã tích cực tham gia phối hợp với các cơ quan, tổ chức khác để điều tra, xử lý các hành vi vi phạm pháp luật môi trường; xử phạt hành chính, yêu cầu bồi thường dân sự hay truy cứu trách nhiệm hình sự tội phạm môi trường theo quy định của pháp luật đối với các hành vi vi phạm về quản lý chất gây ô nhiễm môi trường trong phạm vi trách nhiệm của mình.
Hiện nay, Việt Nam hiện có khoảng 15 Bộ liên quan trực tiếp và có chức năng về quản lý biển, có 11 lực lượng thực hiện nhiệm vụ tuần tra, kiểm soát biển trên các lĩnh vực, ngành khác nhau (biên phòng, cảnh sát biển, hải quân, hải quan, kiểm dịch y tế, công an, thanh tra hàng hải, an toàn hàng hải, kiểm soát môi trường, kiểm ngư, đăng kiểm). Các lực lượng thanh tra chuyên ngành này tiến hành các hoạt động thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật và đảm bảo ngăn ngừa ô nhiễm môi trường biển, từ đó áp dụng các hình thức chế tài đối với hành vi vi phạm, góp phần đảm bảo thực thi các quy định pháp luật trong nước và công ước đề ra.Tuy nhiên, còn tồn tại nhiều hạn chế trong công tác kiểm tra, kiểm soát phòng, chống ô nhiễm môi trường biển như lực lượng thanh tra về môi trường còn quá ít, kiểm tra, giám sát còn chưa chặt chẽ, việc xử lý các vi phạm còn chưa nghiêm; Công tác thanh tra, kiểm soát
chưa được quan tâm đầu tư đúng mức dẫn đến các lực lượng Cảnh sát biển, thanh tra ngành vẫn không có đầy đủ trang bị thiết bị kỹ thuật và cơ sở vật chất cần thiết để thực hiện nhiệm vụ thanh tra, kiểm soát và đảm bảo thi hành pháp luật trên biển. Do đó, việc phối hợp cùng các ngành có liên quan khác của Việt Nam trong việc đảm bảo thi hành các quy định của pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển còn chưa đáp ứng được tình hình thực tế.
Chế tài áp dụng: Do hiệu quả của việc xử phạt vi phạm hành chính về quản lý chất gây ô nhiễm môi trường biển chưa nghiêm, còn nhiều nhân nhượng và việc xử lý chưa đến nơi đến chốn nên là hiện nay tình trạng các doanh nghiệp, cá nhân, tổ chức coi thường pháp luật môi trường và tái phạm nhiều lần. Ngay cả đối với những tội phạm môi trường biển bị truy cứu trách nhiệm hình sự thì mức hình phạt theo quy định của pháp luật hình sự đối với những loại tội phạm này còn thấp chưa đủ sức răn đe. Vì vậy các chủ thể trong nhiều trường hợp chấp nhận gây ô nhiễm để rồi chịu nộp phạt thay vì phải áp dụng các biện pháp phòng ngừa ô nhiễm.
2.4.5. Tuyên truyền, giáo dục, tham gia của cộng đồng
Luật Bảo vệ môi trường 2005 đã giành một chương (chương XI) quy định về nguồn lực bảo vệ môi trường, bao gồm: Tuyên truyền về bảo vệ môi trường; Giáo dục về môi trường và đào tạo nguồn nhân lực về bảo vệ môi trường; Chính sách ưu đãi, hỗ trợ hoạt động bảo vệ môi trường...Trong đó nhiều nguồn lực đã được triển khai mạnh mẽ như tuyên truyền, giáo dục về bảo vệ môi trường, khoa học công nghệ bảo vệ môi trường… Việc tuyên truyền, phổ biến kiến thức bảo vệ môi trường biển đến cộng đồng dân cư, các doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân làm kinh tế biển không chỉ góp phần nâng cao ý thức giữ gìn môi trường biển sạch đẹp, ngăn ngừa ô nhiễm của mọi người, mà còn thúc đẩy quá trình giám sát, kiểm soát của người dân đối với các hành
vi vi phạm pháp luật môi trường biển. Khi người dân được cập nhật hệ thống thông tin đầy đủ thì việc khiếu kiện trở nên dễ dàng hơn rất nhiều.
Tuy nhiên các hình thức tuyên truyền, giáo dục về bảo vệ môi trường nói chung và bảo vệ môi trường biển nói riêng hiện nay chưa được quan tâm và đầu tư đúng mức, các hình thức tuyên truyền còn đơn điệu, chưa phong phú, mang tính hình thức, chưa xây dựng được nhiều mô hình trong các khu dân cư về bảo vệ môi trường, chưa tổ chức hội nghị sơ kết, tổng kết về công tác bảo vệ môi trường để kịp thời nêu gương người tốt, việc tốt và các điển hình tốt trong hoạt động bảo vệ môi trường cũng như tuyên truyền, phổ biến thường xuyên và rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng, thiếu các cuộc thi tìm hiểu về bảo vệ môi trường biển nhằm nâng cao nhận thức và ý thức bảo vệ môi trường của người dân. Việc gắn kết các tiêu chí bảo vệ môi trường trong việc xem xét công nhận, phong tặng các danh hiệu thi đua đã được quan tâm thực hiện nhưng đôi lúc còn mang tính hình thức.
Chưa có sự phối hợp thường xuyên của các cơ quan truyền thông trong xây dựng các chương trình tuyên truyền về bảo vệ môi trường biển ở các cấp, trong đó vai trò truyền thông tại các khu phố, thôn, bản có ý nghĩa quan trọng đối với cộng đồng dân cư.
Công tác xã hội hoá bảo vệ môi trường đã được triển khai có hiệu quả, đặc biệt là các công ty, hợp tác xã, tổ vệ sinh môi trường tại các khu phố, thôn xóm... Thời gian qua đã xuất hiện một số mô hình cộng đồng dân cư tham gia vào công tác bảo vệ môi trường như: hoạt động của các tổ, hội phụ nữ, thanh niên tham gia thu gom rác thải, đảm trách giám sát một đoạn phố sạch đẹp nào đó. ...Đó là một cách làm gắn với thực tiễn. Tuy nhiên các mô hình này còn rất ít, và chưa phổ biến rộng rãi.
Vai trò của các tổ chức chính trị, xã hội, cộng đồng dân cư trong tham gia bảo vệ môi trường thông qua việc tham gia ý kiến vào báo cáo đánh giá tác động môi trường cũng chỉ mang tính hình thức, hiện nay mới chỉ có ý kiến của người đứng đầu, rất ít tổ chức các cuộc họp lấy ý kiến của người dân.
2.4.6. Hợp tác quốc tế về quản lý chất gây ô nhiễm môi trƣờng biển
Để thực hiện có hiệu quả công tác bảo vệ môi trường biển, Việt Nam đã đề cao vai trò hợp tác quốc tế trong việc thực thi các quy định của các công ước mà Việt Nam đã ký kết, gia nhập, từ đó tranh thủ sự trợ giúp về tài chính cũng như kinh nghiệm trong lĩnh vực ngăn ngừa ô nhiễm môi trường biển, hợp tác phát triển các dự án về môi trường để tăng cường năng lực quản lý môi trường.
Trong những năm qua, Việt Nam đã có kinh nghiệm trong triển khai thực hiện một số dự án hợp tác quốc tế trong lĩnh vực bảo vệ môi trường biển, như dự án xử lý chất, khí thải (trong đó có dầu loang) từ hoạt động kinh tế biển do các ngành, lĩnh vực khai thác, sử dụng biển khác nhau được tài trợ bởi Chính phủ nhiều nước phát triển (Nhật, Đức, Thuỵ Điển, Hà Lan…), các tổ chức quốc tế như GEF, WB, ADB, UNDP, COBSEA, PEMSEA… Nhiều dự án đã đem lại những kết quả cho việc nâng cao năng lực, nâng cấp trang thiết bị, cơ sở vật chất v.v. cho các cơ quan cấp Trung ương cũng như địa phương.
Việt Nam đã từng bước xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế liên quan đến quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường biển ở cấp Trung ương và địa phương. Đặc biệt là việc thành lập Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam (VASI) trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường (MONRE) với chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý tổng hợp và thống nhất về biển và hải đảo trong đó có vấn đề tổ chức, phối hợp thực hiện trong kiểm soát ô nhiễm và xử lý chất thải từ hoạt động kinh tế biển.
Việt Nam đã xây dựng được nhiều văn bản pháp luật nội luật hóa các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã gia nhập, ký kết, đặc biệt là việc ban hành Nghị định 25/2009/NĐ-CP ngày 6/3/2009 của Chính phủ về quản lý tổng hợp tài nguyên và bảo vệ môi trường biển, hải đảo, trong đó có nội dung kiểm soát ô nhiễm biển, hải đảo.
Việt Nam cũng đã triển khai một số hoạt động hợp tác quốc tế với các nước, các tổ chức quốc tế như Cơ quan điều phối các biển Đông Á (gọi tắt là COBSEA), Chương trình hợp tác khu vực trong quản lý môi trường các biển Đông Á (gọi tắt là PEMSEA) .v.v. trong việc thực hiện các chương trình dự án bảo vệ môi trường biển, cũng như ký các bản ghi nhớ hợp tác, thỏa thuận, tuyên bố chung với các nước (Mỹ, Hàn Quốc, Thái Lan, Căm-pu-chia v.v.) trong vấn đề nói trên.
Tuy nhiên trong quá trình hợp tác quốc tế về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển, chúng ta gặp phải không ít những khó khăn, trở ngại, cụ thể như sau:
Năng lực của toàn hệ thống quản lý nhà nước về vấn đề kiểm soát ô nhiễm môi trường biển còn chưa tương thích với yêu cầu của nhiệm vụ. Đặc biệt là năng lực kỹ thuật, năng lực trong xây dựng thể chế, hoạch định và triển khai chính sách, pháp luật, chất lượng nguồn nhân lực khoa học – công nghệ và quản lý môi trường biển còn yếu và thiếu.
Bộ máy tổ chức và đội ngũ cán bộ quản lý nhà nước về quản lý môi trường biển thuộc các Bộ,ngành còn rất ít và thiếu những kiến thức chuyên