2.1. Cơ sở pháp lý thực hiện phƣơng pháp thanh tra ngân hàng tạ
2.1.1. Các quy định về tổ chức bộ máy của Thanh tra ngân hàng
2.1.1.1. Cơ cấu tổ chức bộ máy của Thanh tra ngân hàng trước khi có Nghị định 96/2008/NĐ-CP
Theo quy định tại Điều 50 Luật NHNN Việt Nam đƣợc Quốc hội khóa X thông qua ngày 12/12/1997, Thanh tra ngân hàng là thanh tra chuyên ngành về ngân hàng, thuộc bộ máy của Ngân hàng Nhà nƣớc. Tổ chức và hoạt động của Thanh tra ngân hàng còn phải tuân thủ các quy định của Luật Thanh tra và các văn bản hƣớng dẫn thi hành – luật chuyên ngành về thanh tra.
Triển khai thực hiện Luật NHNN Việt Nam, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 91/1999/NĐ-CP ngày 4/9/1999 về tổ chức và hoạt động của Thanh tra ngân hàng, Thống đốc NHNN ban hành Thông tƣ số 04/2000/TT- NHNN3 ngày 28/3/2000 hƣớng dẫn thực hiện Nghị định số 91/1999/NĐ-CP, Quyết định số 1675/2004/QĐ-NHNN ngày 23/12/2004 về quy chế tổ chức và hoạt động của Thanh tra ngân hàng. Các văn bản trên đã cụ thể hóa các Điều 50, 51, 52, 53 của Luật NHNN Việt Nam về lĩnh vực thanh tra ngân hàng, trong đó khẳng định rõ Thanh tra ngân hàng là Thanh tra Nhà nƣớc chuyên ngành về ngân hàng, đƣợc tổ chức thành hệ thống thuộc bộ máy của NHNN và có con dấu riêng.
Theo quy định tại các văn bản nêu trên, cơ cấu tổ chức của Thanh tra ngân hàng gồm: Thanh tra ngân hàng tại trụ sở chính của NHNN (đƣợc gọi là Thanh tra NHNN, là đơn vị tƣơng đƣơng cấp Vụ trực thuộc bộ máy của NHNN) và Thanh tra Chi nhánh NHNN tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (đƣợc gọi là Thanh tra chi nhánh NHNN, là đơn vị tƣơng đƣơng cấp phòng trực thuộc bộ máy của NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố). (Xem sơ đồ 2)
Điều hành hoạt động của hệ thống Thanh tra ngân hàng là Chánh thanh tra NHNN và Chánh thanh tra chi nhánh NHNN.
Chánh thanh tra là ngƣời điều hành hoạt động của Thanh tra NHNN. Giúp việc Chánh thanh tra có một số Phó Chánh thanh tra. Chánh thanh tra do Thống đốc NHNN bổ nhiệm, miễn nhiệm sau khi thống nhất ý kiến với Tổng thanh tra Nhà nƣớc. Phó Chánh thanh tra do Thống đốc NHNN bổ nhiệm, miễn nhiệm theo đề nghị của Chánh thanh tra.
Chánh thanh tra chi nhánh NHNN là ngƣời điều hành hoạt động của Thanh tra chi nhánh NHNN tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng. Giúp việc cho Chánh thanh tra chi nhánh có một số Phó Chánh thanh tra chi nhánh. Chánh thanh tra chi nhánh do Giám đốc NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố đề nghị, Chánh thanh tra trình Thống đốc NHNN bổ nhiệm, miễn nhiệm. Các Phó Chánh thanh tra chi nhánh do Giám đốc NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố bổ nhiệm, miễn nhiệm.
Sơ đồ 2
Cơ cấu tổ chức của Thanh tra ngân hàng (theo Luật NHNN)
Ghi chú: Quan hệ chỉ đạo điều hành Quan hệ báo cáo
• Cơ cấu tổ chức của Thanh tra NHNN. Theo các quy định hiện hành của Thống đốc Ngân hàng Nhà nƣớc (Quyết định số 1675/2004/QĐ-NHNN ngày 23/12/2004 ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của Thanh tra ngân hàng; Quyết định số 1002/QĐ-NHNN ngày 8/7/2005 về thành lập Trung tâm
Thống đốc NHNN Tổng thanh tra Nhà nƣớc Các Vụ, Cục NHNN Thanh tra NHNN Các phòng Thanh tra Chi nhánh NHNN tỉnh, thành phố Các phòng chuyên môn
Thanh tra chi nhánh NHNN tỉnh, thành phố
thông tin, phòng chống rửa tiền; Quyết định số 43/QĐ-NHNN ngày 12/1/2006 về thành lập Phòng chế độ và phát triển năng lực thanh tra thuộc Thanh tra NHNN), cơ quan Thanh tra NHNN đƣợc thiết kế gồm 8 đơn vị: văn phòng, phòng thanh tra các TCTD nhà nƣớc, phòng thanh tra các TCTD ngoài quốc doanh, phòng thanh tra các TCTD nƣớc ngoài, phòng thanh tra xét khiếu tố, phòng giám sát và phân tích, phòng chế độ và phát triển năng lực thanh tra, trung tâm thông tin và phòng chống rửa tiền. Chức năng, nhiệm vụ cụ thể của từng đơn vị thuộc Thanh tra NHNN do Chánh thanh tra quy định.
Sơ đồ 3: Cơ cấu tổ chức của Thanh tra Ngân hàng Nhà nƣớc
• Cơ cấu tổ chức của Thanh tra chi nhánh NHNN. Tuy chƣa có quy định cụ thể về tổ chức, song hầu hết các Chi nhánh đều đã hình thành đƣợc các tổ công tác theo từng lĩnh vực nhƣ: tổ giám sát từ xa, tổ thanh tra tại chỗ, tổ giải quyết khiếu nại, tố cáo...
Phòng Thanh tra các TCTD nhà nƣớc Ngân hàng Nhà nƣớc Văn phòng thanh tra
Thanh tra ngân hàng
Phòng Giám sát và phân tích Phòng Thanh tra xét khiếu tố Phòng Thanh tra các TCTD nƣớc ngoài Phòng Thanh tra các TCTD ngoài quốc doanh Phòng chế độ và phát triển năng lực thanh tra
Việc phân công trách nhiệm giữa Thanh tra NHNN và Thanh tra chi nhánh NHNN trong việc giám sát và thanh tra các TCTD tại Việt Nam đƣợc thực hiện theo quy định tại Thông tƣ số 04/2000/TT-NHNN3, theo đó Thanh tra NHNN giám sát và thanh tra đối với Hội sở chính, sở giao dịch, các công ty trực thuộc hoạch toán độc lập của các TCTD nhà nƣớc; QTDND trung ƣơng; hoạt động ngân hàng của các tổ chức không phải là TCTD do NHNN cấp giấy phép; các đơn vị thuộc trách nhiệm giám sát và thanh tra của Thanh tra chi nhánh NHNN khi xét thấy cần thiết. Còn Thanh tra chi nhánh NHNN chịu trách nhiệm giám sát và thanh tra trên địa bàn đối với các chi nhánh, công ty trực thuộc của TCTD nhà nƣớc; TCTD cổ phần; QTDND cơ sở, hoạt động ngân hàng của các tổ chức khác không phải là TCTD đƣợc các cấp có thẩm quyền cấp giấy phép (theo ủy quyền).
Tuy nhiên, có thể dễ dàng nhận thấy rằng chức năng, nhiệm vụ thanh tra giám sát ngân hàng nhƣ quy định hiện nay thể hiện sự không tập trung, thiếu tính thống nhất vào một đầu mối. [18]. Chức năng này không tập trung vào cơ quan Thanh tra ngân hàng mà bị phân tán ở nhiều đơn vị khác nhau, ví dụ: Vụ Các ngân hàng và TCTD phi ngân hàng; Vụ các TCTD hợp tác; Trung tâm thông tin phòng, chống rửa tiền... Mặt khác, những quy định trong các quy chế nêu trên cũng cho thấy mô hình tổ chức bộ máy của Thanh tra ngân hàng hiện nay còn phân tán, chƣa phù hợp với yêu cầu thực hiện thanh tra trên cơ sở rủi ro. Điều đó thể hiện ở việc chia cắt quyền lực thanh tra do quy định về tổ chức và hoạt động của Thanh tra ngân hàng đƣợc phân bố theo địa giới hành chính và nằm trong tổ chức bộ máy của NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố. Cùng với đó, việc xem xét cấp và thu hồi giấy phép hoạt động, dịch vụ ngân hàng hiện nay phân tán ở nhiều đơn vị, Thanh tra NHNN chỉ đƣợc tham gia ý kiến khi có yêu cầu nên cơ quan này thƣờng gặp khó khăn trong việc giám sát các TCTD giai đoạn đầu khi TCTD mới đi vào hoạt động.
2.1.1.2. Cơ cấu tổ chức bộ máy của Thanh tra ngân hàng sau khi có Nghị định 96/2008/NĐ-CP
hình, cơ cấu tổ chức của bộ máy thanh tra ngân hàng, một đề án đổi mới, cải cách phát triển ngành ngân hàng Việt Nam đến năm 2020, trong đó có tổ chức hoạt động thanh tra ngân hàng đã đƣợc soạn thảo 3
.
Để triển khai thực hiện đề án này trong giai đoạn đến năm 2010, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 96/2008/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của NHNN Việt Nam. Theo Nghị định này, cơ quan thanh tra giám sát đƣợc thành lập trên cơ sở hợp nhất 4 đơn vị: Thanh tra ngân hàng, Vụ Các ngân hàng và các TCTD phi ngân hàng, Vụ các TCTD hợp tác và Trung tâm thông tin phòng, chống rửa tiền. Để phù hợp với quy định mới tại Nghị định 96/2008/NĐ-CP, ngày 27/5/2009 Thủ tƣớng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 83/2009/QĐ-TTg quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng. Theo Quyết định này, Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng trực thuộc Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam sẽ thực hiện chức năng thanh tra hành chính và thanh tra, giám sát chuyên ngành ngân hàng trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc của NHNN; tham mƣu, giúp Thống đốc NHNN quản lý nhà nƣớc đối với các tổ chức tín dụng, tổ chức tài chính quy mô nhỏ, hoạt động ngân hàng của các tổ chức khác; thực hiện phòng, chống rửa tiền theo quy định của pháp luật.
Nhƣ vậy, kể từ khi Nghị định 96/2008/NĐ-CP của Thủ tƣớng Chính phủ đƣợc ban hành ngày 27/5/2009, cơ cấu tổ chức bộ máy của Thanh tra giám sát ngân hàng ở Việt Nam đã có sự thay đổi rất cơ bản. Những thay đổi này hƣớng tới việc tập trung quyền lực cho cơ quan thanh tra giám sát ngân hàng để giúp cơ quan này thực thi tốt nhất quyền giám sát hoạt động kinh doanh của các tổ chức tín dụng trong bối cảnh nền kinh tế thị trƣờng và hội nhập quốc tế.
Dƣới đây là sơ đồ tổ chức bộ máy của cơ quan Thanh tra giám sát ngân hàng trực thuộc Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam theo Nghị định số 96/2008/NĐ-CP ngày 27/5/2009 Thủ tƣớng Chính phủ.
3
Quyết định số 112/2006/QĐ-TTg của Thủ tƣớng Chính phủ ngày 24/5/2006 về việc phê duyệt đề án phát triển ngành ngân hàng Việt Nam đến năm 2010 và định hƣớng đến năm 2020.
Sơ đồ 4: Tổ chức bộ máy của Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng nhà nƣớc Việt Nam
Theo sơ đồ này, cơ cấu tổ chức của Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng hiện nay gồm 8 Vụ, Cục: Vụ Thanh tra các tổ chức tín dụng trong nƣớc; Vụ Thanh tra các tổ chức tín dụng nƣớc ngoài; Vụ Thanh tra hành chính, giải quyết khiếu nại tố cáo, phòng chống tham nhũng; Vụ Giám sát ngân hàng; Vụ Chính sách an toàn hoạt động ngân hàng; Vụ Quản lý cấp phép các tổ chức tín dụng và hoạt động ngân hàng; Văn phòng Cơ quan thanh tra, giám sát; Cục phòng, chống rửa tiền.
Ngân hàng Nhà nƣớc
Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng Vụ Thanh tra các tổ chức tín dụng trong nƣớc Cục phòng, chống rửa tiền Văn phòng Vụ quản lý cấp phép các TCTD và hoạt động ngân hàng Vụ Chính sách an toàn hoạt động ngân hàng Vụ Giám sát ngân hàng Vụ Thanh tra hành chính, giải quyết KNTC và chống tham nhũng Vụ Thanh tra các tổ chức tín dụng nƣớc ngoài
Chức năng nhiệm vụ của mỗi đơn vị đƣợc quy định cụ thể nhƣ sau: - Vụ Thanh tra các tổ chức tín dụng trong nƣớc và Vụ Thanh tra các tổ chức tín dụng nƣớc ngoài thực hiện công tác thanh tra tại chỗ đối với các TCTD tại Việt Nam.
- Vụ Giám sát ngân hàng thực hiện giám sát từ xa đối với các TCTD. - Vụ Thanh tra hành chính, giải quyết khiếu nại tố cáo, phòng chống tham nhũng thực hiện nhiệm vụ thanh tra, kiểm tra hành chính, giải quyết khiếu nại tố cáo, phòng chống tham nhũng và tội phạm, thực hành tiết kiệm chống lãng phí trong ngành ngân hàng.
- Vụ Chính sách an toàn hoạt động ngân hàng thực hiện nhiệm vụ xây dựng chính sách, chế độ về thanh tra, giám sát ngân hàng, về thành lập, tổ chức, hoạt động và an toàn hoạt động của các TCTD, tổ chức tài chính quy mô nhỏ và tổ chức khác có hoạt động ngân hàng.
- Vụ Quản lý cấp phép các tổ chức tín dụng và hoạt động ngân hàng thực hiện nhiệm vụ cấp, thu hồi các loại giấy phép đối với các TCTD, chấp thuận những thay đổi của TCTD mà theo quy định của pháp luật phải có sự chấp thuận của Thống đốc NHNN.
- Văn phòng thực hiện công tác tổ chức, nhân sự, đào tạo, quản lý tài sản, tài chính, thực hiện công tác hành chính của Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng.
- Cục phòng, chống rửa tiền thực hiện nhiệm vụ phòng, chống rửa tiền theo quy đinh của pháp luật và cam kết quốc tế về phòng, chống rửa tiền mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia.
Để điều hành hoạt động của Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng, có Chánh thanh tra, giám sát ngân hàng và các Phó Chánh thanh tra, giám sát ngân hàng. Chánh thanh tra, giám sát ngân hàng do Thống đốc NHNN bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức sau khi thống nhất với Tổng thanh tra Chính phủ. Thống đốc NHNN bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các Phó Chánh thanh tra, giám sát ngân hàng theo đề nghị của Chánh thanh tra, giám sát ngân hàng và theo quy định của pháp luật.
Đối với đơn vị Thanh tra, giám sát chi nhánh NHNN tại các tỉnh, thành phố, trƣớc mắt các đơn vị này vẫn đặt trong bộ máy của chi nhánh NHNN tỉnh, thành phố, thực hiện nhiệm vụ thanh tra, giám sát hoạt động của các tổ chức tín dụng trên địa bàn thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc của NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố theo phân cấp, ủy quyền của Thống đốc NHNN và theo quy định pháp luật.
Dựa trên những quy định pháp lý tại các văn bản nêu trên, ngày 01/08/2009 cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng đã chính thức đi vào hoạt động. Việc thành lập Cơ quan thanh tra giám sát ngân hàng có ý nghĩa đặc biệt, đánh dấu bƣớc khởi đầu quan trọng trong quá trình cải cách tổ chức, hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng nói riêng và cơ cấu tổ chức NHNN nói chung theo hƣớng nâng cao năng lực, vị thế của thanh tra ngân hàng trong điều kiện mới, đáp ứng yêu cầu hội nhập và phù hợp với thông lệ quốc tế về một nền tài chính quốc gia tiên tiến, hiện đại.
2.1.2. Những quy định pháp luật về phƣơng pháp thanh tra
Nội dung pháp luật về phƣơng pháp thanh tra ngân hàng đƣợc quy định tại Luật NHNN Việt Nam, Luật Thanh tra, Nghị định số 91/1999/NĐ-CP do Chính phủ ban hành ngày 4/9/1999 về tổ chức và hoạt động của Thanh tra ngân hàng và đƣợc hƣớng dẫn chi tiết tại Thông tƣ số 04/2000/TT-NHNN3 ngày 28/3/2000 của NHNN hƣớng dẫn thực hiện Nghị định số 91/1999/NĐ- CP. Ngoài ra, phƣơng pháp thanh tra ngân hàng còn đƣợc thể hiện tại Quyết định số 1675/2004/QĐ-NHNN ngày 23/12/2004 của Thống đốc NHNN về việc ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của Thanh tra ngân hàng.
Về cơ bản, hiện nay Ngân hàng Nhà nƣớc sử dụng phƣơng pháp thanh tra tuân thủ là chủ yếu (tập trung vào việc phát hiện, đánh giá mức độ tuân thủ luật, các quy định hiện hành của các TCTD) với hai quy chế: giám sát từ xa và thanh tra tại chỗ.
2.1.2.1. Quy chế giám sát từ xa
Quyết định số 398/1999/QĐ-NHNN3 ngày 9/11/1999 về việc ban hành Quy chế giám sát từ xa đối với các tổ chức tín dụng hoạt động tại Việt Nam có quy định: giám sát từ xa là việc gián tiếp kiểm tra thông qua tổng hợp và phân tích các báo cáo để đánh giá các nội dung sau: diễn biễn về cơ cấu tài sản Nợ và tài sản Có; chất lƣợng tài sản Có; vốn tự có; tình hình thu nhập, chi phí và kết quả kinh doanh; việc thực hiện quy định về các tỷ lệ đảm bảo an toàn trong hoạt động của TCTD và các quy định khác của pháp luật.
Về cơ bản, giám sát từ xa là môt hệ thống thông tin, đó là việc sử dụng bảng cân đối kế toán và các chỉ tiêu thống kê định kỳ các TCTD để những nhà làm công tác quản lý vĩ mô của NHNN nắm một cách thƣờng xuyên tình hình, nhằm báo động cho các nhà lãnh đạo NHTM những vấn đề cần thiết, hoặc kiến nghị biện pháp khắc phục thích hợp, kịp thời; “chỉ điểm” cho thanh