3.2. Định hƣớng và giải pháp hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình
3.2.2. Các giải pháp hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển
đổi đổi phƣơng pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập quốc tế
Dựa trên các định hƣớng nêu trên, việc hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra ngân hàng cần chú ý các giải pháp lớn sau đây:
3.2.2.1. Đổi mới mô hình bộ máy cơ quan Thanh tra ngân hàng
Trên cơ sở sự ra đời của Cơ quan Thanh tra giám sát ngân hàng (theo Quyết định số 83/2009/QĐ-TTg), định hƣớng trong thời gian tới, từng bƣớc tách Thanh tra NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố khỏi bộ máy của chi nhánh NHNN tỉnh, thành phố để tạo lập nên bộ máy tổ chức của cơ quan Thanh tra
ngân hàng mang tính hệ thống cao, độc lập từ Trung ƣơng đến địa phƣơng và trực thuộc sự chỉ đạo, điều hành của Thống đốc NHNN. Do đó, quan hệ của NHNN với hệ thống NHTM trong mọi lĩnh vực, đặc biệt trong thanh tra, kiểm soát cũng phải đổi mới theo hƣớng dành quyền tự chủ - tự chịu trách nhiệm nhiều hơn cho các TCTD. Theo đó, Thanh tra ngân hàng không cần thiết phải tiến hành thanh tra thƣờng xuyên đối với các chi nhánh của NHTM, thanh tra cả pháp nhân của TCTD mà chủ yếu tại Hội sở chính, Sở giao dịch, khi cần thiết có thể tiến hành thanh tra đột xuất hoặc kiểm tra để xác định một số vấn đề cần thiết ở chi nhánh hoặc đơn vị thành viên khác.
Định hƣớng đổi mới đến năm 2015, tách các đơn vị thanh tra, giám sát khỏi NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố đƣa về trực thuộc cơ quan Thanh tra, giám sát Ngân hàng, hình thành các Cục Thanh tra, giám sát ngân hàng (trên cơ sở sáp nhập các đơn vị thanh tra, giám sát địa phƣơng). Tại các NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố xẽ không còn các đơn vị thanh tra, giám sát. Lúc này, Cơ quan Thanh tra, giám sát sẽ là một thể tập trung thống nhất sẽ thực hiện thanh tra, giám sát tập trung đối với toàn hệ thống TCTD. Mỗi cục chịu trách nhiệm thanh tra, giám sát các TCTD trên địa bàn một số tỉnh, thành phố (gọi chung là một khu vực lãnh thổ): (i) các Cục thanh tra, giám sát tại các đô thị lớn, khu công nghiệp tập trung gồm: Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Cần Thơ, Hải Phòng; (ii) Các Cục thanh tra, giám sát ở các khu vực còn lại: Tây Bắc Bắc Bộ, Đông Bắc Bắc Bộ, Đồng bằng Bắc Bộ, Bắc Trung Bộ, Nam Trung Bộ, Đông Nam Bộ, Đồng bằng sông Cửu Long. Nhƣ vậy, mô hình tổ chức của cơ quan Thanh tra ngân hàng sẽ có cấu trúc dọc từ Trung ƣơng đến các địa phƣơng (xem Phụ lục 1).
3.2.2.2. Ban hành đồng bộ các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng
Để hoàn thiện khung pháp lý cho hoạt động thanh tra giám sát ngân hàng, cần sớm ban hành Luật Ngân hàng Nhà nƣớc và Luật các TCTD mới,
Luật giám sát an toàn hoạt động ngân hàng và các văn bản pháp lý hỗ trợ cho hoạt động thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro.
Ngân hàng Nhà nƣớc cần khẩn trƣơng ban hành hoặc trình các cơ quan có thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật nhằm tạo hành lang pháp lý đầy đủ, đồng bộ, minh bạch và có tính khả thi cao đối với hoạt động thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro đối với các TCTD. Cụ thể là:
- Ban hành Luật NHNN Việt Nam mới, Luật các TCTD mới thay thế cho Luật NHNN và Luật các TCTD hiện hành. Luật NHNN Việt Nam cần có những nội dung quy định về tổ chức và hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng phù hợp với thực tiễn thông lệ, chuẩn mực quốc tế.
- Ban hành Luật giám sát an toàn hoạt động ngân hàng.
Ban hành Luật giám sát an toàn hoạt động ngân hàng là yêu cầu cấp thiết nhằm tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro đối với các TCTD, bảo đảm tính đặc thù trong thanh tra, giám sát chuyên ngành ngân hàng; khắc phục những tồn tại và hạn chế về khuôn khổ pháp lý hiện tại, đồng thời tiến dần tới thông lệ và chuẩn mực quốc tế trong hoạt động thanh tra, giám sát các TCTD. Luật giám sát an toàn hoạt động ngân hàng cùng với Luật NHNN Việt Nam, Luật các TCTD và Luật Thanh tra sẽ tạo một khung pháp lý tƣơng đối đầy đủ, đáp ứng yêu cầu hoạt động thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro đối với các TCTD tại Việt Nam hiện nay. Luật giám sát an toàn hoạt động ngân hàng không chỉ xác định vị trí pháp lý rõ ràng của Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng mà còn nêu rõ mô hình tổ chức, chức năng nhiệm vụ, quyền hạn, cơ chế thông tin báo cáo, quy định về cơ chế cấp phép đối với các TCTD, cơ chế xử lý và các biện pháp áp dụng đối với TCTD; đặc biệt là cơ chế trao đổi thông tin giữa cơ quan giám sát với các tổ chức trong nƣớc và nƣớc ngoài. Luật Giám sát an toàn hoạt động ngân hàng là khung pháp lý cao nhất cho hoạt động thanh tra, giám sát đặc biệt là thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro. Việc xây dựng và thông qua Luật giám sát an toàn hoạt động ngân hàng là điều kiện lý tƣởng bởi nó sẽ tạo ra một khung pháp lý động bộ định hƣớng cho hoạt động của các TCTD đồng thời đảm bảo đƣợc mục tiêu giám sát của Ngân hàng Nhà nƣớc.
- Xây dựng Quyết định ban hành kèm theo quy chế quy định tối thiểu về quản trị rủi ro của các TCTD.
Ban hành quy định tối thiểu về hệ thống quản trị rủi ro tại các TCTD, trƣớc mắt là rủi ro tín dụng, rủi ro thanh khoản, rủi ro thị trƣờng để khuyến khích các TCTD thiết lập các hệ thống quản trị rủi ro hữu hiệu, phù hợp với đặc điểm kinh doanh và các rủi ro trong hoạt động của TCTD đó. Trên cơ sở đó để qua hoạt động thanh tra trên cơ sở rủi ro của Thanh tra ngân hàng phải đảm bảo rằng các TCTD có đủ các hệ thống quản trị rủi ro và các công cụ cần thiết để nhận dạng, đo lƣờng, kiểm soát và xử lý rủi ro một cách hữu hiệu.
- Thay thế, sửa đổi và bổ sung các quy định về an toàn hoạt động của TCTD. Về cơ bản, NHNN đã ban hành đƣợc các quy định về an toàn hoạt động của các TCTD nhƣ: quy định về các tỷ lệ đảm bảo an toàn trong hoạt động của TCTD (Quyết định 457/2005/QĐ-NHNN ngày 19/4/2005); quy định về phân loại nợ, trích lập dự phòng và sử dụng dự phòng để xử lý rủi ro tín dụng trong hoạt động ngân hàng của TCTD (Quyết định 493/2005/QĐ-NHNN ngày 22/4/2005); tiêu chuẩn thành viên HĐQT, ban kiểm soát, ngƣời điều hành TCTD... Tuy nhiên, nhìn chung các quy định này còn bất cập, chƣa phù hợp với thông lệ, chuẩn mực quốc tế. Vì vậy, việc đánh giá của Thanh tra ngân hàng về các rủi ro của TCTD phải đối mặt cũng nhƣ đo lƣờng khả năng chống chịu rủi ro của TCTD so với thông lệ, chuẩn mực quốc tế còn có khoảng cách. Vì vậy, để thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro, cần rà soát và hoàn thiện quy định về an toàn hoạt động phù hợp với thông lệ tốt, chuẩn mực quốc tế và đảm bảo việc tuân thủ nghiêm túc các quy định này, đặc biệt là quy định về phân loại nợ, trích lập và sử dụng dự phòng rủi ro; ban hành quy định về tiêu chuẩn và yêu cầu tối thiểu đối với hệ thống quản trị nói chung và quản trị rủi ro nói riêng áp dụng đối với các TCTD; ban hành quy định phù hợp với Hiệp ƣớc vốn Basel năm 1988 (Basel I), tạo tiền đề từng bƣớc thực hiện các nguyên tắc, chuẩn mực cơ bản theo Hiệp ƣớc vốn mới (Basel II). Mặt khác, tăng cƣờng phối hợp giữa Thanh tra ngân hàng, Trung tâm thông tin tín dụng (CIC) và Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam nhằm đảm bảo an toàn hệ thống các TCTD.
- Xây dựng quy trình, sổ tay thanh tra trên cơ sở rủi ro.
Chuyển từ thanh tra tuân thủ sang thanh tra trên cơ sở rủi ro là một bƣớc chuyển đặc biệt quan trọng và mang tính quyết định trong hoạt động thanh tra, giám sát của Thanh tra ngân hàng. Để thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro, bên cạnh những cơ sở pháp lý nền tảng, Thanh tra ngân hàng cần phải xây dựng đƣợc quy trình thanh tra trên cơ sở rủi ro. Khi xây dựng quy trình thanh tra trên cơ sở rủi ro cần phải quán triệt đƣợc các nội dung:
Một là, quy trình thanh tra trên cơ sở rủi ro đƣợc xây dựng phải phù hợp với thực tiễn hoạt động của hệ thống các TCTD tại Việt Nam, có sự nghiên cứu, tham khảo các quy trình thanh tra trên cơ sở rủi ro của các nƣớc trong khu vực và trên thế giới, đặc biệt là các nƣớc có điều kiện kinh tế - xã hội tƣơng đồng với Việt Nam.
Hai là, quy trình thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro phải xác định rõ nội dung của các bƣớc, các công đoạn phải thực hiện cùng với các sản phẩm cụ thể của các bƣớc, các công đoạn đó nhƣ lập báo cáo giám sát vĩ mô, báo cáo cảnh báo sơm, báo cáo giám sát CAMELS... Trên cơ sở quy trình thanh tra trên cơ sở rủi ro, cần sớm xây dựng sổ tay thanh tra trên cơ sở rủi ro. Sổ tay thanh tra trên cơ sở rủi ro là cẩm nang nghiệp vụ giúp cán bộ thanh tra nghiên cứu, ứng dụng khi thanh tra từng nghiệp vụ cụ thể, đặc biệt là việc đánh giá hoạt động quản trị, điều hành, môi trƣờng kiểm soát nội bộ, hệ thống thông tin quản lý, hệ thống quản trị rủi ro của các TCTD... cũng nhƣ việc xây dựng quy trình, sổ tay thanh tra trên cơ sở rủi ro đƣợc xây dựng cũng phải phù hợp với thực tiễn hoạt động của TCTD và có tham khảo sổ tay thanh tra các nƣớc trên thế giới.
3.2.2.3. Nâng cao năng lực, trình độ cán bộ thanh tra đáp ứng yêu cầu thực hiện thanh tra trên cơ sở rủi ro
Yêu cầu đổi mới thanh tra ngân hàng, đặc biệt là sự thay đổi về công nghệ và phƣơng pháp thanh tra theo hƣớng chuyển từ thanh tra tuân thủ sang thanh tra trên cơ sở rủi ro. Việc ứng dụng các thông lệ, chuẩn mực quốc tế đòi
hỏi cán bộ thanh tra của Thanh tra ngân hàng phải đƣợc đào tạo, đào tạo lại và nâng cao năng lực, trình độ để có thể tiếp nhận và vận hành có hiệu quả phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro. Nội dung nâng cao năng lực, trình độ nghiệp vụ của cán bộ thanh tra chủ yếu tập trung vào:
- Kỹ năng quản trị rủi ro (hiểu các loại rủi ro và phƣơng pháp quản trị). - Công nghệ ngân hàng và dịch vụ tài chính mới.
- Quản trị ngân hàng hiện đại.
- Các kỹ năng bổ trợ nhƣ phân tích tài chính, hoạt động TCTD, ngoại ngữ, toán học và công nghệ thông tin.
Theo xu hƣớng chung, quyền hạn và trách nhiệm của cán bộ thanh tra sẽ đƣợc nâng lên, vì vậy đạo đức nghề nghiệp có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm các hoạt động tác nghiệp và hành vi ứng xử của cán bộ thanh tra công tâm, không thiên vị, đúng pháp luật.
3.2.2.4. Phát triển hệ thống công nghệ thông tin, cơ chế báo cáo thống kê và cơ chế trao đổi thông tin giữa các cơ quan thanh tra, giám sát
Giải pháp này bao gồm một số nội dung sau đây:
- Xây dựng hạ tầng công nghệ thông tin đồng bộ và tiên tiến để phục vụ cho hiện đại hóa công nghệ thanh tra, giám sát ngân hàng đối với các TCTD, bao gồm cả hệ thống phần cứng, phần mềm ứng dụng và cán bộ công nghệ thông tin.
- Tăng cƣờng vai trò và năng lực hoạt động của Trung tâm thông tin tín dụng (CIC) trong việc thu thập, xử lý và cung cấp thông tin nhằm bổ trợ hoạt động kinh doanh của các TCTD và hoạt động thanh tra, giám sát của Thanh tra ngân hàng.
- Hoàn thiện hệ thống thông tin, báo cáo thống kê đồng bộ và hoàn chỉnh phù hợp với yêu cầu thực hiện giám sát thƣờng xuyên, liên tục của Thanh tra ngân hàng đối với các TCTD. Hệ thống thông tin này có khả năng kết nối trực tuyến (online) với các TCTD.
- Tạo cơ chế trao đổi thông tin và phối hợp hành động hữu hiệu giữa Thanh tra ngân hàng với các cơ quan thanh tra, giám sát tài chính trong nƣớc (đặc biệt là với Thanh tra chứng khoán, Thanh tra bảo hiểm...) và quốc tế. Đẩy mạnh hợp tác quốc tế song phƣơng, đa phƣơng với các cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng nƣớc ngoài trong việc phối hợp thanh tra, giám sát rủi ro, đặc biệt là đối với các TCTD nƣớc ngoài hoạt động tại Việt Nam, các TCTD Việt Nam hoạt động tại nƣớc ngoài, đồng thời tranh thủ sự hỗ trợ về công nghệ, kỹ thuật thanh tra, giám sát tiên tiến.
3.2.2.5. Nâng cao năng lực quản trị, điều hành của các TCTD
Cơ chế tự chủ trong hoạt động đƣợc tăng cƣờng cũng đồng nghĩa với việc các TCTD phải tự quản trị, điều hành, tự chịu trách nhiệm về hoạt động của mình.
Về mặt lý thuyết, phải có sự cân bằng và tƣơng xứng về quy mô, tốc độ phát triển với khả năng tự quản trị, điều hành của các TCTD. Đồng thời, khi khả năng tự quản trị, điều hành của TCTD đƣợc tăng cƣờng thì cơ chế đổi mới về tổ chức và hoạt động của Thanh tra ngân hàng mới phù hợp, mới thúc đẩy các TCTD phát triển tốt hơn. Thanh tra ngân hàng cần xác định khả năng tự quản trị, điều hành của các TCTD chính là một cơ sở để đổi mới về tổ chức, hoạt động. Thanh tra ngân hàng đổi mới mà năng lực quản trị, điều hành của các TCTD không đổi hoặc đổi mới chậm chạp thì rõ ràng đổi mới của Thanh tra ngân hàng không có nền tảng vững chắc.
Mặt khác, phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro yêu cầu môi trƣờng quản lý rủi ro và các kỹ năng, trình độ quản trị rủi ro của các TCTD đạt đƣợc ở mức độ nhất định. Vì vậy, để chuyển từ thanh tra tuân thủ sang thanh tra trên cơ sở rủi ro cần nâng cao năng lực quản trị, điều hành, đặc biệt là quản trị rủi ro của các TCTD, phù hợp với thông lệ tốt nhất về quản trị doanh nghiệp trong lĩnh vực ngân hàng4
.
4
Các nguyên tắc quản trị ngân hàng lành mạnh của Ủy ban Basel và các nguyên tắc quản trị ngân hàng của OECD
Hơn thế nữa, muốn thực hiện tốt cơ chế thanh tra trên cơ sở rủi ro cần nâng cao năng lực quản trị, điều hành đối với đội ngũ cán bộ quản trị, điều hành các cấp của TCTD; tăng cƣờng hoạt động kiểm tra, giám sát của HĐQT; nâng cao chất lƣợng hoạt động kiểm tra, kiểm toán nội bộ; hoàn thiện, nâng cao chất lƣợng hệ thống thông tin quản lý; sử dụng có hiệu quả đội ngũ cán bộ nhân viên nghiệp vụ, bố trí công tác phù hợp với khả năng, trình độ và sở trƣờng của mỗi ngƣời; NHNN sớm ban hành quy định tiêu chuẩn đối với hệ thống quản trị rủi ro của TCTD...
KẾT LUẬN
Cùng với quá trình đổi mới và hội nhập kinh tế nói chung, trong lĩnh vực tài chính – ngân hàng nói riêng, hệ thống các TCTD tại Việt Nam đang phát triển nhanh về quy mô, phạm vi, mức độ phức tạp và đa dạng sản phẩm dịch vụ. Đồng thời, hoạt động của TCTD cũng tiềm ẩn nhiều rủi ro, do vậy việc giữ cho hệ thống này phát triển ổn định, bền vững thì yêu cầu tất yếu và không thể thiếu là phải thƣờng xuyên tăng cƣờng công tác thanh tra, giám sát. Tuy nhiên, phƣơng pháp thanh tra tuân thủ ngày tỏ ra kém hiệu quả, đòi hỏi phải chuyển đổi sang phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro. Vì vậy, việc